地方政府回应公民环保诉求的影响因素研究

(四川大学公共管理学院 四川 成都 610065)

一、引言

改革开放以来，地方政府一直重发展轻保护，以牺牲生态环境获得经济发展，环境问题不断恶化，越来越多的环境群体性事件爆发，已经严重影响了社会稳定，并且对政府的应对与治理也提出了挑战。从以往的群体事件中可以看到，一些群体性事件最开始往往只是一件偶发事件，但由于地方政府的不当回应使得民众将事情闹大，爆发形成了群体性事件，因此提高地方政府的回应性，加强地方政府的回应能力对有效解决群体性事件具有重要的意义。所以，为了提高地方政府的回应能力，有必要弄清究竟是哪些因素影响着地方政府对公众环保诉求的回应，以及这些影响的作用方向及强度，并以此思考提高政府回应能力的政策途径。

二、研究假设

对于政府回应的研究最早源于西方，西方研究发现集体行动压力、上级压力是影响中国政府回应的主要因素。国内学者对于中国政府回应公民诉求的影响因素研究集中于政治参与、政府能力。郑文静通过研究政府回应与周围环境的关系，发现公民参与的影响大，对于政府的发展产生重要影响[1]；梁莹认为公民素质也是影响我国政府回应公民诉求的重要因素[2]；陈福集、叶萌认为政府对公众参与的重视、政府的反应速度以及政府自身的公信力都对政府回应公民诉求有重要的影响[3]。根据相关研究，许多因素都会影响政府回应，其中公民参与、官员晋升预期、官员社会网络以及政府能力是最为关键的因素。因此，结合中国地方政府回应公民环保诉求的实际情况，提出以下假设。

(一)公民环保诉求

改革开放以来，一方面随着急剧的社会转型公民的表达需求和参与热情日渐高涨，但是另一方面制度化参与渠道又相对不足，各类群体性事件频繁爆发，这是转型时期我国社会矛盾的集中体现，要求政府提高回应能力。与此同时互联网技术使得社交媒体的使用快速增长，例如微博服务和微信等广泛使用的移动通信服务。随着社交媒体的迅速崛起，中国社会的信息变得更加透明和直接，社交媒体也成为了公民表达意见和表达不满情绪的渠道，由此产生的舆论力量可能会推动政府进行回应。因此，提出假设1：公民环保诉求可以推动地方政府回应，即公民环保诉求越多，环境支出越高。

(二)政府能力

政府自身具有的属性也会导致不同回应行为的差异。首先，不同的地方政府具有不同的能力，其回应表现也存在差异。其次，在信息时代，政府的能力还表现在信息技术能力，政府可以利用互联网信息平台对网络舆情进行监督和预测，提升其应对公共危机的能力，通过信息技术对网络空间数据的分析与处理，一方面可以了解公民对公共事件的态度，另一方面也可以预测公共事件的发展趋势，为政府回应提供信息资源。以此协助政府发现并解决社会问题，改善政府的治理模式，提升政府的回应能力，政府可以借助信息技术将被动回应转变为主动回应。因此提出假设2：地方政府的能力越强，政府主动回应能力越强，环境支出越多。

(三)官员社会网络

由于个人社会网络会随着时间的推移而增长，在同一个省内由低级职位上升到高级职位的官员更熟悉当地的状况，因此，在同一省份中从低级到高级的本地官员通常会比在不同省份升职的官员更了解情况，并且在其本地拥有更好的社会网络。为了防止群体性事件的爆发，如果公民政治参与的风险很高，他们甚至在事件发生之前就会采取措施解决问题，如果公民政治参与的风险很低，他们解决问题的积极性也会降低。另一方面，对于来自外地并且对本地情况并不熟悉的省级领导，他们对于公民的诉求以及哪些事件可能升级为群体性事件的了解程度较低，来自外地的省领导人可能更有动力回应公民诉求，以防止公民的不满情绪升级为群体性事件。因此提出假设3：官员社会网络推动回应，与当地省级领导人相比，非本地省级领导人更有动力回应公民诉求。

(四)官员晋升预期

我国的各种政策是通过中央政府制定，地方政府实施的，中央政府并不负责政策的实施，探寻地方政府具体的治理行为需要从中央政府对地方官员的治理机制入手。一方面中国政治制度中最重要的原则是以党领政和党管干部，中央通过晋升和降职建立干部管理制度约束官员的政治行为，是地方政府制定政治政策的主要驱动机制。另一方面上级也会利用公民作为下级官员的监督机制，公民集体行动会帮助上级监督下级官员，同时向地方官员通报其管辖范围内社会稳定风险的可能性，这反过来可能会影响地方官员的职业发展。因此，提出假设5：省级领导的晋升预期推动回应，即上任领导晋升，环境支出越少，上任领导降职，环境支出越多。

三、研究方法

(一)数据来源

本文侧重关于环境的公民诉求以及政府对环境问题的解决，将省作为研究样本，使用2011-2015年31个省的面板数据，数据来源包括《中国环境统计年鉴》、《中国城市统计年鉴》以及网上公开信息。

(二)变量测量

1、因变量选取

政府对公民环保诉求的回应使用政府环境污染治理投资来衡量，有关环境污染治理投资的数据来自中国环境统计年鉴，环境污染治理投资的主要类别是环境污染治理投资，包括工业污染源治理工程投资、当年完成环保验收项目投资，以及城镇环境基础设施建设投资。

2、自变量选取

公民环保诉求由网络投诉数、信访来访人数、信访来信总数来衡量；政府能力分为政府财政支出能力和政府信息技术能力，政府信息技术能力由网民数量来衡量，以上数据由中国环境统计年鉴该数据和中国城市统计年鉴获得。

官员晋升预期和官员社会网络由省委书记的职位变化情况衡量，控制省级预算的权力掌握在省委书记手中，因此按省和年建立上一任省委书记数据集，记录每一任省委书记的职位变化情况。如果省委书记的管辖地是出生地或在管辖地从低级职位晋升到高级职位，则指标为1；如果省委书记的管辖地不是出生地也没有在管辖地从低级职位晋升到高级职位，则指标为0，该数据由作者整理获得。

3、控制变量选取

经济发展水平由人均 GDP衡量；环境污染状况由第二产业地区生产总值衡量；环境法律法规用当年颁布的环境法律法规衡量，以上数据可以从中国环境统计年鉴中获得。

(三)假设检验方法

本文将根据收集到的数据，运用 Stata 软件通过回归分析政府回应公民环保诉求的影响因素，并采用FGLS方法来进行估计。

四、结果讨论

下表是各个回归模型的分析结果。所有模型的R2都超过0.50，且F值都通过了统计显著性检验，表明本文的模型都得到了很好的解释。

回归模型

注：*** p<0.01，** p<0.05，* p<0.1。括号外为标准化回归系数,括号内为标准误。

(一)公民网络环保诉求对地方政府回应的影响

上表表明网络环境投诉的数量与地方政府对环境污染治理的投资显著正相关，但是线下政治参与与政府回应之间没有显著相关性，假设1得到部分支持。因此，网络政治参与与地方政府回应之间存在着显著联系，这一结果证实了网络民主的有效性，大部分学者都认为通过网络技术改变了公民与政府的关系双方建立了新型的互动关系，网络平台也成为了政府和公民之间良性的互动交流平台，使缺乏参与途径的公民增加了政治参与途径并且提高了行政效率和公共政策输出。网络公众参与的增加激励了地方政府环境污染治理投资，但线下的政治参与对地方政府环境污染治理的影响并不显著，未来地方政府仍需要增强对公民传统政治参与的重视程度。

(二)政府信息技术能力对地方政府回应的影响

实证结果表明，政府信息技术能力与环境污染治理投资显著负相关，说明目前地方政府政务信息资源利用率偏低，但是财政支出与政府回应之间没有显著相关性，假设2得到部分支持。政府作为公共管理的机构，一方面建设了完善的网络基础设施，另一方面也掌握了海量的原始数据信息，地方政府可以利用手中信息密切关注舆论，及时发现公民对清洁环境的需求。但是就目前的结果来看地方政府仍然被动地应对社会危机，疲于探索处理问题的方式和策略，而忽视了问题出现之前的预测和预警。虽然自从上个世纪九十年代，国家就十分重视政务信息化的发展，从机构设置到基础设施建设进行了系统的改造和巨大的资金投入，但是信息化的建设并没有提高地方政府的回应能力，这实际上背离了网络政治和电子政务发展的政策初衷。

(三)官员的社会网络对地方政府回应的影响

实证结果表明，官员的社会关系与环境污染治理投资显著负相关，假设3得到验证。这意味着当地省级领导对自己辖区内的情况有更广的联系网络和更多的信息，因此对公民环保诉求的回应较少，而与本地省级领导人相比，非本地省级领导对辖区的情况了解程度不高，需要关注并积极回应公民诉求以获得治理辖区的信息，因此有更大的动力增加环境污染治理投资。政治精英本身对环境治理中政府回应的影响较大，说明这一行为依然具有较强“人治”色彩。社会资本更多、人脉资源更广、影响力更大的官员，维持稳定的措施更多，表明治理行为容易受到人为因素的干扰，政府治理在制度化层面有待进一步强化。

(四)官员晋升预期对地方政府回应的影响

实证结果表明，官员晋升的可能性与环境污染治理投资显著相关，假设4得到支持。由此可见地方政府对公民诉求的回应很大程度上是基于官员晋升的考虑。这一结果也支持对中国地方政府治理行为的研究：影响地方政府治理行为的因素包括政府问责、官员晋升机制和财政分权等[4]，导致了地方政府不能独立地回应公民诉求，对于地方政府的绩效考核缺乏来自公民的评价，中央政府自上而下考核地方政府，地方政府回应公民诉求也是出于对上负责而不是对下负责的目的，公民的诉求也并不能直接影响地方政府的政策输出。

五、结论

本文利用2011-2015年31个省份的环境治理面板数据对地方政府回应公民环保诉求的影响因素进行了实证检验，研究发现：(1)公民网络环保诉求、政府信息技术能力、官员的晋升预期以及官员的社会网络对地方政府回应公民的环保诉求有着显著影响，线下政治参与和财政支出对地方政府回应公民的环保诉求没有显著影响；(2)目前的信息化建设并没有提高地方政府的回应能力，地方政府仍然被动地回应公民诉求；(3)地方政治精英对环境治理中地方政府回应的影响较大，地方政府回应行为依然具有较强人治色彩。基于以上实证研究发现，有效实现政府回应需要从以下几个方面出发：第一，建立上下良好互动的机制，实现中央与地方政府的紧密合作；第二，加快政治参与及政府回应的制度化建设，规范公民参与和政府回应行为；第三，提高政府信息技术能力，构建完善的政府回应能力体系。