杭州涉企类“最多跑一次”改革问题研究

□尹晓敏

杭州涉企类“最多跑一次”改革以服务企业办事需求为导向、以直面深层次体制机制难题为核心、以审批服务和商事登记标准化为抓手、以打造“移动办事之城”的关键信息技术为支撑，取得了令人振奋的阶段性成就。但由于涉企类“最多跑一次”改革系统性、综合性非常强，涉及不同层级、不同行业、不同部门，统筹协调难度大，当前杭州此项改革仍存在一些薄弱环节和问题需引起充分关注

作为一项以“敬民之心行简政之道”的重大理论与实践创新，杭州“最多跑一次”改革将“以人民为中心”奉为核心价值理念，以当好排头兵的姿态创新谋划“杭州服务”供给方式的有效举措，在除烦苛之弊、施公平之策、开便利之门的道路上持续发力、纵深推进，已形成撬动性的改革效应和不可逆的改革态势。然而，也须看到，杭州“最多跑一次”改革在取得显著成就的同时，也日渐步入深水区、进入攻坚期，面临着不少亟待解决的问题。其中，如何深化企业投资项目审批和商事登记等涉企类“最多跑一次”改革，切实缩短投资项目全流程审批时间和全面推进商事登记便利化规范化，直接关系到杭州的营商环境和城市竞争力，是杭州“最多跑一次”改革的重难点所在，也是关乎杭州此项重大改革能否持续突破的关键所在。

改革推进现状

从总体上说，杭州涉企类“最多跑一次”改革以服务企业办事需求为导向、以直面深层次体制机制难题为核心、以审批服务和商事登记标准化为抓手、以打造“移动办事之城”的关键信息技术为支撑，取得了令人振奋的阶段性成就，两大重点领域改革进程均领跑全省。在投资项目审批领域，以全面推进审批提速增效为目标，通过创新项目审批机制，整合优化审批流程，梳理制定负面清单，推出“模拟审批”、施工图联合图审、联合竣工验收等改革举措，推广承诺制和“区域环评+环境标准”，深化涉审中介治理，强化全程代办服务等手段，实现杭州全市投资项目总体审批周期提速30%。

在商事登记领域，杭州从全国范围内首推“1+N+X”多证合一、证照联办改革，到正式上线商事登记“一网通”2.0版（并计划于2018年下半年建成“一网通”3.0版），并已籍此实现了市本级及所辖县市区的商事登记“一网通”全覆盖，杭州全市新设企业实现网上办照、证照联办的比例已达95%、90%，企业领照时间也从平均6天大幅缩减至1.31天，数字政务赋能“最多跑一次”大提速。

除了上述重点领域的改革成绩外，杭州部分县市区的涉企类“最多跑一次”改革在创新性、引领性方面亦可圈可点。以桐庐县为例，作为全省乃至全国深化“最多跑一次”改革的先行先试区域，桐庐县在企业投资项目审批、商事登记等涉及现行法律法规“立改废”较集中的领域大胆探索，从投资项目审批“三网融合”组合拳（“数据网一网通办”“服务网一站服务”“监管网一线监管”）、一般企业投资项目开工前全流程审批“最多100天”，到率先实现商事登记“准入准营”同步、创新“联审联退”市场主体退出机制，以其务本求实的改革之举和“推动工商注册制度便利化工作及时到位”的改革成效受到国务院办公厅的表彰激励，为杭州涉企类“最多跑一次”改革增添了浓墨重彩的一笔。

改革存在问题

杭州涉企类“最多跑一次”改革已进入深水区。企业已从改革初始的等待观望转变为积极关注、理性体验、不断期盼，尤其是高度关注涉企类重点改革举措的推进落实状况，其中“标准地+承诺制”改革最为吸引企业眼球。如何全力疏通“标准地”改革中“易堵”环节、于方寸“标准地”里做好改革大文章，是众多企业最为关心的事。事实上，企业在了解改革基本内容、“零距离”体验改革实效后，已经不再满足于是否“只需跑一次”，而是对涉企事项办理中审批的便捷度、服务的质效升级、政策的可持续性等有了更为具体明确的要求。由于涉企类“最多跑一次”改革系统性、综合性非常强，涉及不同层级、不同行业、不同部门，统筹协调难度大，因此当前杭州此项改革虽取得阶段性成效，但仍存在一些薄弱环节和问题需引起充分关注。

涉企事项办理的规范性、标准化和统一度有待提升。当前杭州涉企类“最多跑一次”的事项清单、办事指南等信息还存在不够完整、准确的问题，容易使企业产生理解上的错误或偏差，并导致实践中办事的“二次跑”“三次跑”。现场调研时也发现：一些地方和部门对线上线下各端口目录、指南跟进调整不及时、不全面，导致数据不准确、信息不完整，影响企业办事和业务流转；对涉及多部门的“一件事”，各地还存在标准不统一，名称、条件、材料和流程不一致，未将全部“一件事”纳入综合受理窗口等问题；横向部门协作办理“一件事”仍需加强，以商事登记为例，在“证照联办”过程中，虽然一般企业的注册时间已压缩至2个工作日，但部分行业的企业开业还需多个相关部门的许可审批，材料精简和时间压缩仍有空间；涉企事项办理窗口服务标准的规范化也有待进一步提升，特别是个别单位业务标准化执行不到位，导致“企业在不同地区办同一件事结果却不同”的情况仍有发生。另外，部门“一件事”下放事权也存在不协同的问题。

“信息孤岛”“数据烟囱”等问题依旧存在且解决难度不小。一是条线系统不够顺畅。目前杭州市在用的899个信息系统中有165个是由中央或者省级部门统建、统管的，这些系统的开发主体不同、技术标准不一，数据很难打通共享。如杭州市在推进商事登记“证照联办”过程中，由于无法获取国家商务部外资企业管理系统的数据，只能由基层办事人员二次重复录入相关信息。二是“一网”整合不尽彻底。政务服务网的“一网”整合在推进过程中遇到的困难不少，效果也不太理想，实践中为加强信息系统互联互通而采用的一些变通方法如链接，在实际操作中较为普遍地存在跳转不稳定、链接速度慢、使用不方便等问题。三是数据更新不够及时，数据平台用户体验尚待提升。当前杭州涉企事项办理中部分信息系统的数据还不能实现实时交换，不同系统数据更新的频率差异较大。部分已经实现互联互通的信息系统却由于数据库创建时间较晚、大部分相关数据还未录入到系统数据库中，致使可用数据相当匮乏。另外，投资项目在线审批监管平台（2.0版）的应用中存在系统不稳定的问题，影响企业在数据平台上的办事体验。

办事指南宣传力度和咨询服务实际质量亟待提高。当前杭州涉企事项办理“最多跑一次”成新常态，但是调研显示，表征此项改革推进程度的反向指标“跑一次没成功”仍有16.2%。造成企业跑多趟的主要原因有四：“不知道要准备哪些材料，导致材料没带齐或不合规”（52.3%），“到现场咨询办事流程和所需材料”（11.8%），“报送材料复杂、容易出错”（9.3%），“事前咨询得到的信息不准确，导致材料没带齐或不合规”（5.6%）。企业对办事所需材料了解准备不够是导致“没能一次办成事”的最主要原因，这也从侧面反映出政府部门对“最多跑一次”工作在普及性、简易性、共享性等方面还有不足，办事指南等的发布途径还不够多、影响范围还不够广。如何创新咨询服务方式，畅通跑前咨询渠道，提升事前咨询的精准化和智能化程度，也是需要相关部门切实关注的事。

事中事后监管的合法性与有效性存在不足。当前“标准地”制度实践的成效主要集中在项目开工前全流程审批时间的全面压缩，但是要真正建立覆盖项目建设、竣工验收、达产复核、股权变更等环节的监测核查和协同监管机制，真正落地“标准地”企业的信用评价和联合惩戒制度，难度着实不小。以信用监管为例，由于尚未建成多部门监管监测信息共享平台、“标准地”承诺履行情况未明确纳入《浙江省五类主体公共信用评价指引》的指标体系等原因，信用监管面临“数据采集难”和“联动奖惩难”两大问题。另外，强化新增项目用地全生命周期管理，建立健全“建设期+投产期+剩余年限使用期”的土地分阶段权证管理制度，但是这些监管举措在《物权法》等我国现行相关立法中并无明确依据，容易引发政府监管行为的合法性风险。

破除中介服务“中梗阻”迫在眉睫。不少基层部门认为，当前涉企事项办理中政府部门审批时限可压缩的空间已经很小，中介服务环节在整个审批周期中时间占比过高，涉企类“最多跑一次”改革要缩短审批周期、优化精简审批流程，破除中介服务“中梗阻”迫在眉睫。例如，目前杭州市要求一般企业投资项目开工前审批全流程100天内完成，其中政府部门审批用时约35天左右，而中介环节用时约需65天。调研中企业所反馈的涉审中介服务问题有：中介服务市场存在“红顶中介”、地域垄断、收费标准不一等问题；中介机构服务质量参差不齐，部分中介从业人员专业技术能力明显不足；有的地区和领域中介机构偏少，市场竞争不充分，企业自主选择余地小；具备多项资质条件的综合性中介服务机构的培育难以在短期内奏效，致使投资审批中“多审合一、多评合一、多测合一、联合验收”等的高效实现尚待时日。

部分法律法规的掣肘期待加速突破。自改革启动以来，杭州市已先后两次梳理了省级以上和市级的法律、法规、规章、规范性文件共计2000余件，修改废止了杭州市地方法规、规章及文件100余件，但是在持续推进改革过程中还是不断地感受到来自立法方面的掣肘。例如，目前企业投资项目建设审批流程中过半数的行政审批、备案、技术审查等事项是由国家层面的上位法进行规范的，然而由于部分上位法立法内容已相对滞后，或者是法律法规之间存在冲突，导致各审批事项之间互为前置、条件交叉、相互制约的问题时有发生。又如部分现行法律法规和规范性文件从业务条线管理的视角，对一些审批事项的标准、条件、流程、时限等做了非常具体细致的规定，这就容易牵制各地“最多跑一次”改革的制度创新与实施践行。事实上，不少制约杭州涉企类“最多跑一次”改革深入推进的痛点、堵点和难点问题的化解，都涉及省级以上法律法规的“立改废”，这是难以突破的法律瓶颈。有关部门负责人表示，杭州涉企类“最多跑一次”改革在法律法规层面已抵达“天花板”，进一步推进则需要省级和国家层面的立法突破。

推深做实改革

统筹协同严标准。一是推进事项清单标准化。按照省“八统一”部署，对企业到政府办事事项目录进行再比对、再确认，形成统一规范的杭州涉企类“最多跑一次”的事项目录清单。二是推进流程再造标准化。根据省跑改办印发的多部门多层级“一件事”指导目录，分领域梳理并优化杭州全市涉企联办事项及流程，助推跑出基于部门无缝对接的跨部门涉企事项联办“加速度”。三是推进办事指南标准化。提升全市涉企事项办事指南格式和要素的统一性，并同步规范与推广电子化办事指南。四是推进动态调整规范化。建立健全事项清单和办事指南的动态调整机制，以确保清单和指南的时效性、准确性和权威性。

数据归集重共享。积极破除思想、技术、体制三重壁垒，全力推进数据归集共享应用。一是加速推进数据归集。按照一数一源、多元校核、动态更新的要求，以应用为驱动，采用“整体数据分批归集、重点数据集中突破”方式，按“一件事”标准推进数据无条件归集。二是优化数据共享体系。依托电子政务云平台持续完善杭州“1353”政务数据共享体系，制定统一规范、开放共享的数据和接口标准，强化与省数管中心的沟通协调机制，不断增加实现数据联通共享的省级垂管系统的个数，尽快实现国家级垂管系统数据共享零突破。在线审批监管平台应从便于企业操作的视角进一步调试优化平台，提高系统运行的速度与稳定性，同步精简涉企事项线上线下办事流程，增加审批进度可视化、用户资料跨项目共享、审批监管部门的信息共享及定向推送等功能，压缩企业投资项目网上审批的时间。

宣传咨询提档升级。一是强化办事指南宣传力度。通过尽可能拓宽信息传播渠道，对涉企事项办事指南进行广泛宣传，最大程度地提高指南信息的有效覆盖率。二是提高事前咨询服务的精准化和智能化程度。如在电话咨询环节，除提升人工应答服务质量外，还可以通过“智能机器人互动式语音应答系统”，以人机交互方式面向企业提供7×24小时智能应答服务。针对部分企业所反映的、在政务服务网上难以查询到所需信息的问题，建议在网站搜索框中设置“模糊查询”功能，尽全力打通服务企业办事的“最初一公里”。

强化试点评估完善监管机制。一是对“标准地”改革等试点项目开展专项满意度和法治评估。该评估应以试点项目的目标任务为指向，依据以企业满意度为核心指标的绩效评估方案和以合法性审查为中心任务的法治评估方案组织实施。二是完善监管保障机制。作为加快推进涉企类“最多跑一次”改革的重要举措，跨部门联合“双随机”抽查监管应确保按标落实。强化信用激励约束，探索试行信用信息嵌入审批管理，在投资项目审批和商事登记领域率先试点“事前管标准，事中管达标，事后管信用”的告知承诺制，并逐步实现将企业法人承诺的兑现及核查情况纳入信用管理信息平台，强化信用约束机制。

深化涉审中介治理。一是推进涉审中介市场化改革。坚决整治“红顶中介”，加快推进事业性质涉审中介机构的脱钩改制工作，放宽中介服务机构准入条件，形成充分竞争的市场环境。同时强化“杭州市投资项目审批中介技术服务网”的功能发挥，深化“杭州网上中介超市”平台建设。二是规范涉审中介服务。通过清理中介服务事项、压缩中介服务时限、规范中介收费行为等强化对涉审中介的服务管理。继续实施对杭州涉审中介的“多维信用评价”，积极推进中介网与“杭州市公共信用信息平台”数据实时对接，深入探索中介机构信用联合奖惩机制。

优化法治供给疏通涉法堵点。在法治引领下推进改革，在法治框架内规范改革，在法治轨道上护航改革，是杭州涉企类“最多跑一次”改革蹄疾步稳、持续向前的基本保障。一是进一步全面梳理与改革不衔接、不适应的法律法规政策文件，凡属杭州市级层面的法规文件，由市级相关部门修订完善；涉及省级和国家层面的，在梳理明确后将问题清单及修改建议向上级人大和政府报告，尽可能实现相关上位法的立法调整。二是在现行国家层面相关法律法规难以配套的情况下，可依据《立法法》（2015）第13条的规定，通过试点授权、试验立法的方式，在地方立法权限内积极寻求突破，以此优化改革的法治供给疏通涉法堵点，确保重大改革于法有据。