如何解决电力体制改革与电力法律之间的矛盾所产生的问题，将电力体制改革制度有效运用到法律工作中

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自改革开放以来，电力体制改革已经历了改革探索阶段、改革深化阶段、厂网分开与电力市场初步发育阶段、电力市场改革的深化发展阶段四个阶段。现电力行业既有的规模性经济特征引发的自然垄断属性日渐被打破，更加趋向于市场化，这在推动电力行业发展的同时也对电力法律体系的构建、施行均提出了要求和挑战。但是综观现有的电力法律体系，其中存在的法律体系位阶较低、滞后、未能与其他法律有效衔接等问题逐渐暴露，并且电力行业的技术密集性以及相关纠纷具有较强的专业属性使得前述问题更加凸显。据此，如何有效化解电力体制改革与现有电力法律体系之间的矛盾，减轻后者可能对前者产生的影响，并通过电力法律体系有效构建引导、确保电力体制改革的顺利推进成为现今电力体制改革的重要关注点之一。

一、电力行业的特殊性质

电力不同于常规化的市场产品，其天然具有社会公众性、自然垄断性等属性，也正是这些特性，决定了其在体制改革以及法律规范体系的构建方面有别常规的货物买卖合同法律关系，并且实现电力行业法律规范体系与电力体制改革的协同也极其重要。具体而言：

第一，电力的能源属性决定了其作为一种特殊的公共产品，具有一定的社会公众性。电力行业的平稳运营不仅是一种行业行为，更重要的是他还会涉及社会大众生活的方方面面。无论“发电、输电、变电、配电、用电”产业链的任一环节出现问题，都会引发较社会不稳定因素。这也就决定了就电力行业而言，市场发挥主观能动性的同时必须引入国家强制力对电力市场予以规范，包括但不限于事前防范机制以及事后问题化解机制。

第二，电力行业具有一定的天然垄断性。因为电力行业牵涉风能、水能等国家自然资源的开发利用问题，自然就有相应的独占性和垄断性。虽然伴随着2002年12月国务院下发的《电力体制改革方案》(以下简称“5号文”)以及9号文的颁布，五大电力行业链环节有序被放开了输配电以外的其他环节的市场竞争，尤其是发电侧和售电侧实行市场开放准入，据此，电力生产、输配环节的规模性经济特征有所减弱，形成了多买多卖的市场格局。但是同时我们也不难发现，输电、变电、配电等行业还是局限在特定的主体范围内，其自然垄断属性并未彻底消灭。这是因为无论是发电、还是输电等环节，由于电力的不可存储性以及需求的波动性要求电力服务方必须具备较强的专业技术能力、电力生产能力和运输能力。而电力行业实际上只有特定化的几家主体能够承担的起该生产重任，因此实际上，整个发电、输电、变电、配电等环节仍具有一定的自然垄断性特征。

综上所述，基于电力行业的社会公众属性，需引入规范的电力法律体系予以规制；而随着经济体制市场化的趋势，逐步突破电力行业的自然垄断属性以及放开电力行业各环节使之市场化成为必然趋势，但是电力行业的市场化仍需要较长的时间。据此，在二者并行的时间内，如何以电力法律规范体系为电力体制改革奠定可靠的法律依据和事实程序，确立新的电力行业发展框架至关重要。同时，也要考虑电力行业的技术密集性给相关纠纷争议解决方式带来的思考。

二、我国电力体制改革及电力法律体系构建的历史沿革

作为国家基础产业的电力行业与整个社会的发展密不可分，自最初滥觞于西方之后，各个国家都十分重视电力改革。并且，自20世纪90年代始，电力改革已经呈现出全球化趋势，在此过程中，电力市场的全球化、电力监管和一体化等都成为电力改革的重要内容。此外，我们不难发现，基于电力的社会公众性，该改革多是由政府依法组织、引导，最典型的莫过于英国电力体制改革。接下来，首先我们将分析我国电力改革发展历史及相应的法律规范体系、监管机构的构建，旨在分析出我国现有电力体制改革中存在的不足，为后文分析现有电力法律体系的完善措施提供依据。

(一)我国电力体制改革历史进程

自我国改革开放以来，我国的电力改革主要经历了改革探索阶段、改革深化阶段、厂网分开与电力市场初步发育阶段、电力市场改革的深化发展阶段四个阶段。具体而言：

第一阶段，改革探索阶段(1978年至1985年)，该阶段为改革开放初期，当时恰逢改革开放，社会经济迅猛发展，但是相应的电力供应严重短缺并且电力基础建设资金不足。该阶段电力行业还通过联合办电、集资办电、利用外资办电等方法解决融资困难问题。不可否认的是，该种融资方式确实解决了改革开放初期面临的融资困难和电力短缺问题，但是也正是因为如此，也形成了我国电力行业以国有资本(又分为中央国企和省、市各级地方国企)为主体，外资、民营等多种所有制经济形式共存的客观事实。

第二阶段，改革深化时期(1987年至2002年)。该阶段主要围绕着1987年国务院提出的“政企分开，省为实体，联合电网，统一调度，集资办电”的电力改革和发展“20字方针”推动电力改革。在此阶段，电力体制改革主要包括三方面的内容，其一，电力监管机构体系的搭建与不断调整完善。其二，开始尝试“厂网分开、竞价上网”，并在浙江、山东、上海等地开始试点工作。此外，经过第一、第二阶段改革的共同推动，1998年，国务院转批国家经贸委、国家即为《关于停止执行买用电权等有关规定的意见》，这标志着这长达20年的电力短缺局面基本结束。

第三阶段，厂网分开与电力市场初步发育阶段(2002年至2014年)。该阶段始于2002年的5号文，该文启动了第一轮以市场化为导向的电力体制改革。5号文在第二阶段国务院在浙江等地“厂网分开、竞价上网”的试点工作基础上正式提出了“厂网分开、主辅分离、辅配分开、竞价上网”的16字方针并规划了改革路径。经过该阶段十余年的试点和电力体制改革工作，全国上下基本上实现了厂网分开，并且也推进了发电侧的市场化工作。但是由于与之配套的竞价上网工作迟迟未能得到推进，相应的定价和交易机制时始终未能得到有效落实，导致了厂网虽然分开但是后续的发电、输电协调工作却始终未能得以有效建立。

第四阶段，电力市场改革的深化发展阶段(2015年至今)。2015年3月15日，中共中央、国务院联合发布9号文，启动了以“管住中间，放开两头”为指导思想，以“三开放、一独立、三强化”为重点的新一轮电力改革。该阶段中，着重强调电力行业链“发电、输电、变电、配电、用电”首尾两端即最初的卖方与最后的买方之间的直接性沟通，使得二者可以直接磋商用电量以及电价，还原了电力的产品属性。此外，根据2018年10月24日国家发展改革委员会“10月份定时定主题新闻发布会”公布的信息显示，随着9号文的逐步落地，电力市场法律主体更加多元，电网企业的法律定位和经营模式发生重大变化，据此我国的电力体制改革取得了重要进展。

(二)我国电力法律体系的构建

如前所述，自1978年改革开放以来，我国电力行业得以高效、快速发展。此时如何确保电力行业能够一直保持高效、快速发展而不“出轨”，核心点就在于是否有适当的监管机构以及配套的法律体系。在我国，电力行业管理部门经过多次调整之后现由能源部下的国家电力监管委员会负责统一协调，并且也实际形成了以《电力法》为核心的电力法律体系，在二者的共同作用下，我国电力体制改革一斤取得了较大成效。但是不可否认的是，我国关于电力行业管理部门的定性、授权以及电力法律规范体系存在“缺位”等局限性也在一定程度上限制了现有电力体制改革的发展速度。对此，我们将在分析现有电力监管机构和电力法律体系的基础上，指出其中存在的缺陷并予以完善。

1.电力监管机构的设置

改革开放至今，我国的电力管理部门共经历了多次调整，即第二次成立电力工业部，第二次成立水利电力部，成立能源部，第三次成立电力工业部，现由国家电力监管委员会负责。

2.电力法律规范体系的设置

在电力监管机构设置的同时，我国也在不断完善电力行业法律规范，并形成了以《电力法》为核心，《电力设施保护条例》等法规共同组建的电力法律规范体系。截止2018年11月17日，根据威科先行法律检索网站显示，共有4243部现行有效的电力法律法规。就法律位阶而言，前述电力法律规范体系主要可分为以下几个层次：

①法律层面：1996年4月1日，《电力法》施行，该法作为我国第一部电力法，对于确保电力行业平稳发展起到了极大的作用。并且为了适应电力深化改革，其先后于2009年、2015年两次修订了法律。

②行政法规层面：《电力设施保护条例》(1987年颁布，2011年修订)等共计27部行政法规。并且其中部分法规多采取“通知”的形式，例如，国务院办公厅于2008年2月2日颁布的《国务院办公厅关于加强电力需求侧管理实施有序用电的紧急通知》。

③司法解释层面：关于电力方面的司法解释共计13部，主要集中在1989年至2007年期间，并且多是最高人民法院针对具体案件的复函，例如，《最高人民法院关于从事高空高压对周围环境有高度危险作业造成他人损害的应适用民法通则还是电力法的复函》。

④部门规章层面：鉴于电力行业的社会公众性，因此国家各相关主管部门指定的涉及电力领域的部门规章较多，截至2018年11月17日止，现行有效的部门规章共计1070部，涵盖了21个发文机关(包含已变更、已撤销的部门体系)，包括但不限于一行三会一局、国家发展和改革委员会、国家能源局、原水利电力部等；业务领域方面也逾20个行业领域，包括但不限于矿产行业、工程建筑行业等。比较典型的部门规章有《电力业务许可证管理规定》等。

⑤地方法规和地方司法解释层面等：现行电力行业地方法规有效的共计2940部，其中广东省、上海市等沿海省份及四川省(基于三峡大坝带来的水电优势)六省市颁布的地方法规占全国颁布数量的近半数。

3.我国现有电力监管机构及电力法律体系中存在的问题

由前述内容可知，前述5个层次共同搭建了我国以《电力法》为核心的电力法律体系，也在一直有效保障和推动着我国现有电力体制改革的完善。但随着电力行业市场化体制改革的推进，现行法律体系、监管机构的桎梏逐渐凸显出来，并且该桎梏在一定程度上也限制了电力调制改革的高效发展。其中体现的问题主要为以下几个方面：

第一，立法理念并未体现可持续发展理念。立法背景在很大程度上能够凸显出立法的理念，电力法律体系的核心《电力法》施行于1996年，正处于电力体制改革深化时期且计划经济体制逐渐松动，此时，虽然此前探索阶段的电力短缺局面有所缓解，但是尚未完全解决。并且囿于历史的局限性，该法更多的是一部“电力行政管理法”。随着时间发展，电力供需矛盾得到有效化解，该法较为注重追求效率的弊端逐渐暴露出来，与我国现今更加强调的可持续发展理念不匹配，即使在此后的两次修订中也未能很好地体现。

第二，现有的法律体系比例配置不合理，行政法规、地方性法规数量众多，部门之间、地区之间极易就同一法律问题产生争议，并且由于协调机构地位受限、法律空白等均导致前述争议无法得到有效解决。如前所述，现今法律体系中，法律、行政法规、司法解释、部门规章、地方法规和地方司法解释的比例为：1：27：13:1070:2940。据此，关于电力行业的规定多集中在部门规章以下，比例明显失调；进一步而言，该比例失调带来最直接的问题即为，两个部门、两个地区之间就同一法律问题产生争议的可能性极大提升，在此基础上，我们再进一步而言，即可发现用来协调双方的机构、法律有限，即目前我国关于电力行业的监管机构主要为力监管委员会，可是事实上力监管委员会仅为能源部下属的分支机构，行政地位较低，其不能够有效协调各主体之间的法律矛盾，并且即使其有权协调各地区、部门之间的法律冲突，但是其基本上处于无法可依的状态，因为上位法比较少且规定内容有限，而现今电力行业发展迅猛，存在大量的法律空白之处。

第三，现行电力行业法律体系与相关的其他部门法的规定衔接度有限，包括但不限于《行政法》《矿产资源法》等，使得各项法律法律虽同为保障我国能源安全及利用的法律，却未能有效配合，未能共同推动我国能源的可持续发展。

第四，现有的法律体系并未从高层次的立法阶层授予某一机构全国性的法定监督权。如前所述，电力行业作为典型的基数密集性行业，相关纠纷的争议解决方式具有较强的专业性，如交由法院审理，会受到法官关于电力专业知识的影响，据此，作出合理裁判的可能也会受到严重印象。而对此，最好的解决方式就是在案件进入法院之前先设置一道筛网，对于技术性较强的电力性纠纷予以明晰，尽可能降低该案件进入法院审理阶段之后因行业专业性问题引发的裁判结果不恰当的可能性。

三、英国电力体制改革及电力法律体系构建的历史沿革

众所周知，电力行业滥觞于西方国家，并且其多数较我国而言率先进入电力体制改革阶段，且已经形成了较为成熟、规范的电力法律规范体以确保电力体制改革的顺利推进。为了更好地了解西方国家的电力体制改革进程，我们分析了英国的电力体制改革历程及法律规范体系，旨在以此为依托，分析出能够有效化解我国现今电力体制改革与电力法律体系之间的矛盾的关键点。

(一)英国电力体制改革历史沿革

在英国，电力行业发展初期，英国的电力行业并没有形成规模化经营，均在相对狭小的范围内生产经营，并且成本较高。后来，随着电力行业的成熟化发展，电价降低，其相较于其他能源的不可替代性逐渐凸显出来，全国性的电力网络体系逐渐形成，并且中央电力管理局集中负责电力生产和大批量的电力供应，事实上也形成了对整个英国电力投资、电力生产和批量运输进行高度集权控制，就电力行业形成了国有垄断的局面。二十世纪八十年代，凯恩斯主义的波及导致英国经济处于低迷状态，电力国有企业效率低下，并且电价居高不下，电力行业发展进入停滞时期。

众所周知，英国政府为了盘活经济，成为了最早实施电力改革的国家之一，对于电力等国家垄断性的行业去国有化，引入市场因素。1988年，英国政府颁布了“电力市场民营化”的白皮书，转让国有企业的股权，将市场化贯彻到了“发电、输电、变电、配电、用电”整个电力行业链中。

(二)英国电力法律体系的构建

1947年，英国颁布《电力法》，旨在推动电力行业的规模经济效益。1957年，国家为了进一步加强对英国“发电、输电、变电、配电、用电”产业链的垄断，进一步修订了《电力法》并设立了中央电力生产局，自此，英国国家所有并实行垂直一体化垄断经营的格局正式形成。1989年，为了推动电力行业私有化的发展，英国议会通过了《电力法》(1989)，该项立法奠定了英国电力行业私有化改革的法律基础，为电力监管体系奠定了可靠的法律依据和事实程序，成为英国电力体制改革的基础性法律文件。后期，为了适应电力体制改革的需求及弥补法律“缺位”，英国围绕《电力法》又相继颁布了相应的法规，而前述电力法律规范均在很大程度上推动了英国电力体制改革。

(三)英国电力行业改革与电力法律体系的构建对我们的借鉴意义

综观英国整个电力行业发展历史，其主要经历了“私有化→国有化→高度集权→私有化”四个环节，并且伴随着电力体制的改革，英国一直在颁布相应的法律，这在极大程度上有助于英国电力体制的改革。经研究，我们认为，其的经验对于我国电力体制改革及电力法律体系的完善主要体现在以下几个方面：第一，需要突出强调的是，就立法时间而言，在英国拟实现电力行业私有化之后，并未立即进行电力改革，而是先立法，对电力改革中可能涉及的问题提前予以规范化，确保电力改革的顺利、高效开展；第二，就立法的先后顺序而言，英国先行确立了《电力法》这一电力法律规范体系中的基础法律规范，后期在此基础上才不断完善建立起相对完备的法律规范体系，这样不仅能够有效避免下位法优先于上位法制定可能产生的矛盾性问题，并且也能够有效避免下位法之间的冲突；第三，英国政府在电力行业改革的过程中，无论是初步垄断抑或是加强垄断、私有化任何阶段，《电力法》都会即使予以调整以适应电力改革的发展，基本上实现了同步，能够积极调整并适应国家经济发展需要，极大程度上缩短了法律规范的“缺位”；第四，我们需要注意的是调整的时间点：1947年、1957年、1989年，其虽然为了适应国家经济发展的需要予以及时调整，但是三者之间的间隔时间为10年、32年，也保持了法律的稳定性，并未频繁调整，并且如果其认为确有需要调整的部分，其会通过相应的法规予以调整；第五，在具体政策的调整中，通过较高层次地位的《电力法》明确确定了电力管理机构，更重要的是对其权限予以明确化，即通过高阶层的法律赋予其充分的授权，便于该电力管理机构发挥其职能，协调各方权益；第六，在赋予电力管理机构权限的同时，也设置了监管机构，防止权力的滥用，实现了权利的有效制衡，由此可见，英国的电力监管机构独立且授权分工明确，并且相互监督。

四、我国电力体制法律改革的完善方式

针对我国电力体制改革在发展过程中暴露出的与电力法律体系“缺位”、电力监管机构位阶有限等问题，我们在深入研究我国电力体制改革路径的基础上分析了英国的电力体制改革历史进程，提出了如下电力法律体系的完善思路，旨在弥补现有的立法缺陷，并通过立法的形式确保电力改革的高效化、平稳化、可持续化发展。

(一)我国电力法律体系完善模式的引进

基于我国既有的电力法律体系与电力体制改革之间存在的矛盾，如何予以有效化解，对此，我们需首先确定确定完善思路，方能最大限度地调动各项因素中的积极成分，实现我国电力体制法律改革的科学化与规范化。

而如何推动各因素之间的有效协同，借鉴德国理论物理雪茄赫尔曼·哈肯所创设的“协同效应”理念，即通过一个集群中多个因素的相互协作共享特定资源和业务行为的行为，将作为一个单独运作的事情取得更高的效益，简言之，就是“1+1>2”的效应。传统的电力法律体系构建模式中一般是将几个有助于推动电力体制法律改革的因素简单叠加，而我们通过研究，认为应当将影响我国电力法律体系改革的各个因素协同整合，从而在实现电力法律体系改革效能最大化的同时，推动我国新一轮的电力体制改革顺利推进。而协同效应理念发挥效能的图示大致如下所示：

该图中，G即代表电力法律体系完善后所带来的效能总量，Gi 分别代表立法理念、机构设置、立法完善、与其他法律相衔接等因素，M为各因素相互协同产生的增值。

进一步而言，如何实现各因素之间的协同，即必须在着手完善电力法律体系时建立一套规范的完善理念，即以可持续发展为根本，以明确的授权监管机构为依托，贯彻落实调整现有法律规范与确保法律稳定性相结合的完善理念，切实有效完善我国电力法律体系，从而能够有效推动电力体制改革的顺利进行，实现信息协同、资源协同。

(二)以可持续发展的立法理念为根本

改革的目标与方向不同，立法的侧重点必然也会有所差别，电力法律体系的完善如果脱离我国的实际，则会造成电力体制改革脱离既定轨道，从而阻碍电力体制改革的顺利推进。借鉴英国电力体制改革过程中的做法，其在拟实现电力行业私有化之后，先立法再进行电力体制改革，即对电力改革中可能涉及的问题提前予以规范化，确保电力改革的顺利、高效开展。我们认为，即使不提前在电力体制改革之前即确立一套完整的法律体系，但是必须要明确立法精神，在此后的法律体系构建中方不会产生太多的偏差。当然这将要各方投入较大的精力，尽最大努力消除此前行政惯性和利益惯性带来的负面影响。事实上，保障社会经济的可持续发展也是经济法的终极目标，其核心在于如何正确处理人与自然、人与人之间的关系，实现经济全面高速发展和社会可持续发展的有效互动。因此，在进行新的电力体制改革前，优先确立可持续发展的立法理念，确保电力体制改革与电力法律体系完善在既定的轨道上快速、高效、平稳运行。

(三)以明确的授权监管机构为依托

电力法律体系的完善必定需要一个机构组织协调。经2013年《国务院关于提请审议国务院机构改革和职能转变方案》确认，在我国力监管委员会也确实负责全国电力监管工作，负责建立统一的电力监管体系，并对国家电力监管委员会的派出机构实行垂直领导。

但是，我们需要注意的是，第一，国家电力监管委员会在行政法律关系中的地位，其原为国务院直属事业单位，现在已经被整合到新组建的国家能源局，是国家能源局下的一个分支，可见其行政地位比较低，而电力行业基于其社会公众性，电力事务必然需要协调各个组织机构，国家电力监管委员会的行政地位显然限制了其协调能力；第二，国家电力监管委员会权利的来源，其权利系经《国务院关于提请审议国务院机构改革和职能转变方案》确认所产生的，而该方案由国务院作出，系行政法规，尚未有法律明文授权。

对此，最好的改善方式无非双管齐下，在提升力监管委员会行政地位的同时能够通过法律的形式授权力监管委员会负责全国电力监管工作。但如果提升监管委员会行政地位因涉及国家行政体系调整存在较大困难，而且事实上也不可能直接确认某一机构、某一地方的法规无效，我国现今行政法规、地方行政法规等众多的局面无法暂时改变。因此，对此最直接、最可行的方式无非在于在法律中对于其权利范围予以确认，使得其在各方发生冲突时，尤其是各部门之间的行政法规发生冲突时能够依据“法律”对其的授权予以协调，此种方式也必将能够最大限度地发挥力监管委员会设立的效能。

(四)贯彻落实调整现有法律规范的完善理念

此处调整现有法律规范包括三个部分，其一，调整立法顺序；其二，结合电力体制改革的现状及将来可能出现的情况调整现有法律规范内容；其三，调整现有法律规范中与其他法律规范未能有效衔接的部分。具体而言：

其一，应当注重协调各层级法律的效力及比例问题。立法实践中，多先制定一套综合性的电力法律，然后辅之以相应的法律法规，形成一套完成的法律体系。具体到电力行业法律体系的完善中，即先确定《电力法》的具体内容，然后行政法规、地方性法规等再依据《电力法》确定的理念进行调整，这样不仅能够有效避免下位法与上位法冲突的问题而且能够有效避免先出台的下位法缺乏依据的尴尬局面。

其二，也是本次调整的重点内容，即电力法律体系应当与电力体制改革相适应，至少应当为已有的电力体制改革提供法律依据，确保“三开放、一独立、三强化”新一轮电力改革的顺利推进。具体而言，结合包括但不限于本次电力体制改革的确立的“抓中间，放两边”的思路，《电力法》完善中应当主要解决电力改革与发展过程中存在的一些主要矛盾。并且该调整应当是持续的，例如前述所提到的英国，先后共计三次修法。

其三，电力法律体系的建设应当与现有的其他法律相衔接，包括但不限于《中华人民共和国矿产资源法》《中华人民共和国行政法》《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国刑法》，综合民事、行政、刑事三个维度的手段调整政府与电力行业之间、电力行业内部之间、电力行业与消费者之间的行为，最大化地推动电力改革的高效、平稳、可持续发展。

综上所述，电力行业对我国国民经济的发展发挥着至关重要的作用。现在恰逢我国电力行业改革进入了一个新的改革节点，如何利用这一转性过度期，将严重滞后的电力行业法律体系予以规范化，即以可持续发展为核心，依托一定的监管机构，确定一套以调整后的《电力法》为核心的电力行业法律规范体系至关重要。当然，电力体制改革是一项较为复杂并且技术专业性较强的系统工程，我们补课操之过急，但是也应当将此列入立法计划，以最大限度地推动电力体制改革，是的电力行业得以可持续发展。