全球主要战略性矿产名录评价因素对比研究*

郭 佳 易继宁 王 慧

(1.中国地质调查局发展研究中心；2.自然资源部矿产勘查技术指导中心)

战略性矿产资源是人类社会生存发展的重要物质基础，在全球经济发展中具有不可替代的作用，早在20世纪，欧美主要发达国家便纷纷开展相关研究并纳入重点发展计划。随着现代科技高速发展，与战略性新兴产业发展相关的矿产资源保障问题愈加凸显，必将成为各方关注和竞争的焦点。世界各国和地区与战略性矿产资源相关的矿产概念提法众多，无准确定义且相对繁杂，科学分析全球主要战略性矿产名录的产生和评价因素、入选矿种的确定和演变过程，对于确定我国新能源新材料矿产名录具有重要意义。

1 国内外战略性矿产相关概念

目前，被业界广泛使用的名词主要包括“战略性矿产”、“危机矿产”、“关键矿产”和“战略性新兴矿产”，是不同国家和国际组织围绕国家和地区安全、经济发展、产业升级等提出的资源保障和储备概念，既相互关联又各有侧重，无严格统一界定，且在不同时期甚至有所交叉，充分体现了各地对矿产资源认知和管理理念的差异。

1.1 战略性矿产

战略性矿产是源于矿产资源与生俱来的全球分布不均的特性致使各区域内很难自给自足，各国从关系到国家安全的储备战备物资和军备发展的角度出发提出的战略计划概念。1939年美国《战略性和危机性原材料储备法》将在美国国家危急时刻，军事、工业和民用所必需的原材料，而在美国又没有找到或者没有足够的产量满足需要的矿产定义为战略性矿产和危机矿产[1]，但未明确指出两者的区别。有关学者认为与军事有关的使用更加突出矿产资源的战略性，来自国外供应的、可能会危及国内经济的矿产资源更加体现危机性。日本发布《稀有金属保障战略》将地球上存量稀少、因技术和经济因素提取困难、现代工业以及未来伴随着技术革命所形成的新型工业所必需的金属定义为稀有金属[2]，并开展战略性矿产研究。我国学者将对国家经济、社会发展、国防安全必不可少，而国内无法保障的矿产资源以及可以影响国际市场的矿产资源称为战略性矿产[3]。一般来说，战略性矿产具备资源的经济和国防意义。

1.2 危机矿产

20世纪80年代中期，美国成立国家危机原材料委员会，正式将影响到国家经济健康和安全的矿产资源定义为危机矿产[4]。2016年美国国家科学技术理事会与美国白宫科学技术政策局发布研究报告，进一步明确危机矿产是一些为制造业提供最基本服务的矿种产业链，产业链一旦脆弱甚至中断，将会极大影响国民经济或国家安全。相比战略性矿产，危机矿产涉及范围较大，涵盖了民用、工业、军事等领域，且更加侧重于国家经济安全。

1.3 关键矿产

西方发达国家从20世纪70年代开始从事关键矿产研究，目的在于聚焦与军工有关的金属，这一时期的关键矿产也称为战略性矿产。进入本世纪以后，以美国为首的世界各国和机构在研究传统工业的基础上，又瞄准发展迅猛的战略性新兴产业，将支撑新能源产业、信息技术产业、高端装备制造业等战略性新兴产业发展的重要原材料作为关键矿产。目前，美国和欧盟等西方发达国家对关键矿产的定义相对统一，指既具有重要经济性，又存在较高的供应风险的一类矿产[5]。我国开展关键性矿产的专题研究较少，更多研究将这一类矿产称为“战略性矿产”或“战略性新兴矿产”。

1.4 战略性新兴矿产

战略性新兴矿产是在战略性矿产的基础上附加了战略性新兴产业所需矿产的定义。近年来，我国开展了大量战略性新兴矿产研究，将战略性新兴矿产定义为在新型工业化和生态文明社会发展阶段，由新技术革命导引，满足战略性新兴产业可持续发展和我国全面建成小康社会需求的新能源矿产、新材料稀有矿产和新功能矿产[1]。与传统战略性矿产相比，主要具备了战略性新兴产业发展所不可或缺的重要原料、应用领域尚未完全开发且目前消费主要集中于战略性新兴产业、在新兴产业应用中可替代性较差等特征。

2 全球主要矿产名录的产生与演化

各国在制定战略性矿产、危机矿产、关键矿产、战略性新兴矿产名录时，均以保证各国经济和国家安全为出发点，入选矿种也会随着不同时期需求变化而动态调整。一般来说，矿种的确定与工业化进程和产业发展调整密切相关。以制造业为例，20世纪80—90年代，世界主要发达国家以制造计算机芯片为需求，关注的重要矿种有12～16个。随着高速、大容量集成电路的需求不断提高，需要的矿种则高达60个左右。进入21世纪以后，新一代电池在全球范围内广泛应用，直接导致生产锂电池所必需的锂、钴等矿种被列入世界各国重点关注的矿种名录。

2.1 美 国

美国早在20世纪70年代中期，从储备战备物资和开展军备竞赛的角度出发对保障国家资源安全的矿种开展了研究，并发布了《国家安全研究备忘录设立的特别小组：关键进口材料》研究报告，将铝土矿、铬和铂等矿产视为关键矿产[5]。21世纪以来，新兴产业迅速崛起，加之发展中国家对资源的需求愈加强烈，全球资源供需格局发生了重大转变，美国国防部自2006 年起明确提出将钴、镓、铟、碲等作为战略性矿产进行储备。2008年美国地质调查局(USGS)研究确定了稀土金属、锂、铂族金属、铌、钽、钒、钛、镓、铟、锰、铜共11种关键战略高技术矿产。2010年美国能源部公布了美国关键矿产研究报告，提出将稀土、锂、钴、镓、铟、碲等矿种作为关键矿产。2012年美国地质调查局(USGS)在《美国地质调查局能源和矿产资源科学战略(2013—2023年)》中提出将稀土、钍、镉、镓、锂等矿种作为研究重点[6]。2018年5月18日，美国内政部根据当前供需情况和生产集中度，结合美国政策优先事项，发布了包括铝(矾土)、锑、砷、重晶石、铍、铋、铯、铬、钴、萤石、镓、锗、石墨(天然)、铪、氦、铟、锂、镁、锰、铌、铂族金属、钾盐、稀土元素族、铼、铷、钪、锶、钽、碲、锡、钛、钨、铀、钒、锆在内的35种关键矿物清单。

2.2 欧 盟

欧盟为避免冷战时期跨区域原材料供应受制于政治环境，导致事关国家安全的军工产品出现供应紧张，于1975年发布的原材料供应通告中将钨、锰、铬、磷酸盐、铂等矿产确定为受关注的原材料。2008年以来，在再工业化战略下，原材料尤其是部分稀有金属因其在新兴产业、国防工业等领域的重要性，以及关系到3 000多万个就业岗位，欧盟将确保原材料的安全性和可持续供给列为“优先事务”，并将原材料战略提升为国家战略。2010年通过发布《对欧盟生死攸关的原料报告》，将对欧盟经济有效运行较重要、有竞争力但供应处于不利地位的矿产原料作为紧缺矿产，并发布《欧盟关键矿产原材料》报告，将稀土金属、铂族金属、钨、锑、镓、锗、铍、钴、镁、铌、钽、铟、萤石、石墨共14 种矿产列入其中[7-8]。2014年根据矿产资源最新供需形势更新发布了包括硼酸盐、铬、炼焦煤、菱镁矿、磷矿石、金属硅、锑、铍、钴、萤石、镓、锗、铟、镁、天然石墨、铌、铂族金属、重稀土、轻稀土和钨等20种原材料在内的《关键原材料清单》。2017年又更新发布了包括锑、重晶石、铍、铋、硼酸盐、钴、焦煤、萤石、镓、锗、铪、氦、铟、镁、天然石墨、天然橡胶、铌、菱矿石、磷、钪、硅金属、钽、钨、钒、铂族金属、重稀土、轻稀土27种原材料在内的关键原材料名录。

2.3 日 本

日本从20世纪60年代开始对工业生产所需的矿产资源进行分析，并对海外矿产资源进行调查，以应对国家资源匮乏状况。1974年将铜、镍、铬、钨作为储备矿种；1983年进一步明确将镍、铬、钼、锰、钒、钨、钴等7种金属作为国家储备矿种；之后根据日本经济发展需要不断对国家储备矿种进行调整，近些年逐渐开展了对保障汽车、IT等高附加值、高性能产品的生产制造领域，新能源领域，高效能照明灯节能领域及燃料电池触媒领域的矿产需求分析。2009 年出台了《稀有金属保障战略》，确定锂、铍、硼、钛、钒、铬、锰、钴、镍、镓、锗、硒、铷、锶、锆、铌、钼、钯、铟、锑、碲、铯、钡、铪、钽、钨、铼、铂、铊、铋、稀土元素等31种矿产作为优先考虑的战略矿产，并确定了从海外资源供应、回收利用、开发替代材料、资源储备等4个方面采取措施，保障本国战略性新兴产业发展。

2.4 联合国环境保护署

联合国环境保护署在《未来持续技术用关键金属及其循环回收潜力》报告中将铟、锗、钽、铂族金属(特别是钌、铂、钯)、碲、钴、锂、镓、稀土等9种矿产作为清洁技术创新的基础矿产，将其归为“绿色稀有金属”范畴，是战略性新兴产业发展所需的重要矿产。

2.5 中 国

相比于发达国家，我国对战略性矿产、危机矿产、关键矿产和战略性新兴矿产的研究起步较晚。21世纪初，国内学者才开始从事战略性矿产研究，提出了代表不同研究观点的矿种范围。2008年国土资源部发布《全国矿产资源规划(2008—2015年)》，提出加强与钨、锡、锑、稀土、钼、铟、锗、锆、钒、萤石、石墨、重晶石等战略性新兴产业密切相关的矿产保护和开采管理要求。2011年国务院办公厅发布《找矿突破战略行动纲要(2011—2020年)》，明确将稀土、稀有、稀散矿产(重点稀土、铷、铌、钽、铍、钪、锗、铟、锶)以及锂、高纯石英、石墨、金刚石等矿产作为战略性新兴产业所需的矿产。2016年国务院发布《全国矿产资源规划(2016—2020年)》，将能源矿产石油、天然气、页岩气、煤炭、煤层气、铀，金属矿产铁、铬、铜、铝、金、镍、钨、锡、钼、锑、钴、锂、稀土、锆，非金属矿产磷、钾盐、晶质石墨、萤石等24种矿产列入战略性矿产目录，要求将该类矿产作为矿产资源宏观调控和监督管理的重点对象，不断提高资源安全供应能力和开发利用水平。国内外相关矿产名录划分如表1所示。

表1 国内外相关矿产名录

续表

3 相关矿产评价因素

(1)战略性矿产。我国对战略性矿产的评价因素主要从经济安全性和国防安全性2个方面考虑，对支撑保障程度(经济发展需求度、国民经济发展供应度、资源价格稳定度)，抵御能力(所有制结构稳定度、外资占有率、供需协调度)，持续发展程度(静态保障程度、后备资源保障程度、战略新兴产业重要性)以及国家安全状态(国防用途广泛性和特殊性)进行评估[7]。

(2)危机矿产。美国对于危机矿产的评估重点关注供给受限和可替代性差2个方面。将经济重要性(供应中断的影响程度)，供应风险(进口依赖度、世界储产比、世界基础储量/产量比、世界伴生矿产量/总产量、美国二次回收/美国表观消费量)以及清洁能源的重要性(需求量、可替代性局限性)作为评价指标[4]。

(3)关键矿产。美国、英国、德国、欧盟的主要研究机构大多使用关键性矩阵、关键性指数、定量分析矿产供需形势3种不同的评估方法研究关键矿产[5]。共同点都将经济重要性(经济增值效果)和供应风险(稀缺性、垄断供应、政治稳定性)作为最重要的关键性评估因素。同时还兼顾考虑矿产供需形势(原材料全球消耗量、全球总需求、资源不可替代性和回收利用性)以及环境条件影响(环境保护风险)。美国内政部发布的最新35种关键矿产名单将实际稀缺性、生产集中度、供应链稳定性和对外依存度作为评价因素。

(4)战略性新兴矿产。战略性新兴矿产将资源需要程度、不可替代性、对国家战略经济安全全局起关键作用和先导作用、市场需求和紧缺程度、技术开发前景和成熟程度、保障程度及优劣势等属性作为优先度评价因素[1]。相关矿产评价因素如表2所示。

4 新能源新材料矿产名录筛选评价原则

(1)关键度，即经济重要性、资源战略性、资源不可替代性。经济重要性源于矿产资源为工业发展提供必需的矿物原料、燃料或能源，反映了矿产品在终端应用中发挥的作用，一般指矿产品作为原材料投入工业生产后所产生的实际经济增长价值。资源战略性主要表现为矿产资源在国际政治及保障国家安全方面具有的重要作用，反映资源短缺对国家安全和经济繁荣带来的战略风险。资源不可替代性是指矿产资源具有独特性，找不到可以产生相同功效的替代性资源。在关键度评估过程中，经济重要性和资源战略性是随着供需关系变化而变化的，资源不可替代性是由矿产本质特征决定的[9-13]。

表2 相关矿产评价因素对比

(2)保障度，即资源稀缺性、资源需求用量、可循环利用性。资源稀缺性是从矿产资源不可再生性和资源分布的空间不平衡性角度，反映了自然界可被利用的矿产资源有限性与人类需求无限性之间构成的供需矛盾。资源需求用量是对矿产品满足市场需求用量的预测指标。可循环利用性主要是将废弃矿物作为一种资源加以利用，从而减少自然资源消耗，体现了“资源—产品—再生资源”的物质闭环流动[14-16]。

(3)风险度，即对外依存度、进口集中度、环保承载风险。对外依存度是衡量矿产资源对国外依赖程度的指标，是用国家进口的矿产品当量除以自产与净进口矿产品当量之和。进口集中度指前3位进口国进口总量占该国全部进口量的比例，如果矿产缺乏供应多元性，则判定为具有地缘政治风险，有可能因为国家之间利益矛盾导致该类矿产资源停止供应。环保承载风险是资源观与价值观的体现，反映了环境系统对外界干扰的抵抗能力和自适应能力，主要指在矿产资源勘查开发过程中考虑资源、环境、经济、社会协调发展因素，对矿产资源供给功能与地质环境服务功能进行评估，体现了生态系统对矿业活动的承受限度。

5 结 语

通过梳理美国、欧盟、日本、中国等国家和地区发布的战略性矿产、危机矿产、关键矿产、战略性新兴矿产名录的异同点，从关键度、保障度、风险度3个维度提出了开展名录筛选的评价原则，共涉及经济重要性、资源战略性、资源不可替代性、资源稀缺性、资源需求用量、可循环利用性、对外依存度、进口集中度、环保承载风险9个方面。该原则既客观考虑了矿产资源本身具有的危机性、重要性、战略性和稀缺性特点，又较全面涵盖了全球主要战略性矿产名录在筛选矿种时确定的评价因素，可为新时期我国制定新能源新材料产业发展所需的矿产名录提供重要参考。