上海市利用集体土地建设租赁住房政策解析

摘 要 在2017年下半年，我国相关部门联合制定且下发了租赁住房试点规定，其中明确表明首批一线城市，如上海、首都、深圳等15個城市要全面贯彻落实试点工作。在过去一年中，各试点城市紧锣密鼓地出台政策予以响应，部分城市已有具体项目落地。仅2017年，北京已确定了39个集体土地租赁住房项目，并已于2018年8月24日开工建设首个集体土地租赁住房项目。而直到2018年9月29日，上海市终于推出第一个集体土地入市建设租赁住宅项目。本文结合上海市推出的第一个集体土地入市建设租赁住宅项目，对上海市利用集体建设用地建设租赁住房项目的政策进行分析。

关键词 集体土地 租赁住房 上海

作者简介：郑漪波，上海市建纬律师事务所，研究方向：城市基础设施建设、建筑工程、房地产领域的法律服务。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.083

根据上海市的相关规定，租赁住房用地在规划用地分类中为“四类住宅组团用地（Rr4）”，其中包括全持有的市场化租赁住房用地。

我国《土地管理法》规定，除了抛开满足土地应用整体规划而且依法获得建设用地的公司由于并购或者倒闭等问题导致土地应用全依法出现迁移的不考虑，农民集体所有的土地应用权不可转出，或是以租赁的方式发展非农业。然而，我国今年召开的全国人大代表大会中明确授权给15个试点地区，在满足用途管制、满足规划以及依法获取的基础上，准许一些农村集体盈利性的建设用地转让、出粗土地应用权，确保和国有建设用地应用权拥有相同的价格、相同的权利以及相同的入市条件，试点期限至2018年12月31日。上述三十三个试点即包含上海市松江区，而松江区也是上海市唯一的试点区域。

根据我国有关部门联合制定和下发的建设用地建设租赁住房试点方案可知，上海市也是第一批利用集体建设用地建设租赁住房试点城市之一。

基于以上两项政策，松江区成为了上海市唯一的可采取集体土地入市方式建设租赁住宅项目的区域。就全国范围而言，“双试点”地区仅有北京市大兴区、上海市松江区、广东省佛山市南海区和四川省郫县（现已更名为成都市郫都区），即仅以上地区可采用集体土地入市方式建设租赁住房项目。

从成为集体土地入市试点区域至今，松江区集体经营性建设用地入市地块仅3幅，其中前2幅（松江区永丰街道新城主城H单元H30-01号、H41-04号地块）的土地用途均为商办用地，第3幅即为本次推出的泗泾镇SJSB0001单元07-09号地块，这也是上海市首次通过土地市场推出的集体土地入市建设租赁住宅项目。

根据出让公告，该地块位于松江区泗泾镇，出让人为泗泾经济联合社，出让面积20166.7平方米，规划容积率2.0，土地用途为租赁住房（R4），出让年限为70年，拟建设租赁住房不低于825套。本次挂牌为无底价挂牌出让，但设立起始价，以增价方式竞价，起始价为人民币1.2503亿元。最终，该地块由有巢科技投资（深圳）有限公司以底价竞得。

国家政策导向、如此低的土地价格，再加上地方政府各种政策的支持，利用集体土地建设租赁住房项目也许将成为房地产企业今后不可或缺的投资方向。就上海市现行政策而言，利用集体土地建设租赁住房项目与国有建设用地的出让具有很多不同：

一、土地出让人

我国颁发的土地管理法中明确要求，城市的周边土地与农村土地，不但在法律层面上归国家所拥有，而且还归广大农民们所集体共有。如果农用地转为建设用地的，需要办理农用地转用审批手续。而且，“农转用”还需要符合国务院批准的城乡总体规划、符合每年国家下放到省的农转用指标。如果由国家征收的，还需要办理土地征收手续。但是，在集体土地入市试点城市，集体经营性建设用地无需经过征收程序，可以由农民集体作为出让人，直接将土地使用权进行出让。

根据松江区颁发的集体经营性建设用地入市“1+5”配套文件，可以由农村集体经济组织代表农民集体行使所有权，但是出让方案应经集体经济组织成员或成员代表会议2/3以上同意。泗泾镇SJSB0001单元07-09号地块的出让人即为泗泾经济联合社。

二、土地受让人

依据不同试点城市编制和执行的租赁房试点实施方案可知，多数城市都将参与租赁住房建设和运营的企业限制于国有企业。上海市规划和国土资源管理局2017年11月1日印发的《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的规划土地管理细则（试行）》也规定，在住房租赁市场前期培育阶段，租赁住房用地经市区政府部门认定后，采取定向挂牌方式供应，随着住房租赁市场建全完善，采取公开招拍挂的方式进行出让。在事实上，在现阶段，无论是针对国有建设用地而言，还是针对集体盈利性建设用地来讲，不论是直接转让土地亦或是利用土地作价入股等形式，各个试点城市的租赁住房项目也基本上由政府平台企业进行建设。

根据泗泾镇SJSB0001单元07-09号地块的《挂牌出让须知》，中国境内的自然人、法人和其他组织均可申请竞买该地块，但是竞买人需要先取得当地人民政府或其指定职能部门出具的项目认定文件原件。

三、土地入市形式

全国人民代表大会常务委员会允许集体经营性建设用地使用权以出让、租赁、入股等方式入市。根据国家有关部门共同制定和颁布的租赁住房试点方案和15个试点城市各自制定的具体试点方案，企业可以通过联营、入股等方式建设运营集体土地租赁住房项目。北京市还曾经以协议出让的方式出让多幅集体经营性建设用地在完成租赁住房项目过程中的利用率极高。依据松江区的要求可知，农村集体盈利性建设用地入市方式主要有应用权转让、作价入股以及租赁等。然而，松江区已入市的3幅集体土地均采用出让方式，目前尚未试点作价入股方式。

四、土地入市条件要求

根据上海市松江区的有关要求可知，准备入市的集体盈利性建设用地必须要满足以下6个条件：

第一，此土地一定要已实现农村产权制度的变革和集体建设用地所有权、应用权确权登记，转让者已获取集体建设用地所有權证，而且土地权属一定要准确无误、不会出现争议。

第二，准备入市的集体盈利性建设用地必须要满足村庄规划与控制性全面规划。

第三，准备入市的集体盈利性建设用地必须要满足我国与上海市产业方针政策与环保方针政策，满足农村集体盈利性建设用地入市条件，而且土地具有可开发性。

第四，不会出现制约土地权利的情况，例如违规用地、有关执法部门依法查封制裁等等。

第五，准备入市的集体盈利性建设用地的转让者要在转让前确定转让方案，而且此方案必须要得到集体成员代表大会超过三分之二的人通过。

第六，法律规程中提到的其他条件。

仅有在满足上述六大条件以后，集体盈利性建设用地才能成功打开公开市场完成转让。

五、自持要求

根据上海市的现有政策，对于租赁住房用地，无论是国有建设用地还是集体经营性建设用地，出让人均对受让人有自持的要求，即建成后的租赁住房，在土地出让年限内只租不售，只能由受让人整体持有。上海市对于“自持”有比较明确的规定：

（一）限制租赁住房物业整体或分割转让

上海市《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的规划土地管理细则（试行）》规定，租赁住房用地的受让人应在土地出让年限内（一般为70年）整体持有租赁住房物业。租赁住房物业应全部用于社会化租赁，不得销售，不得整体或分割转让，不得分割办理不动产权证。如果受让人因破产、重组等特殊情形确实需整体转让租赁住房物业的，须经出让人或相关管理部门同意。

（二）限制受让人、项目公司股权结构及实际控制人变更

根据泗泾镇SJSB0001单元07-09号地块的《挂牌出让须知》，若土地竞买人竞得土地后需成立项目公司进行开发建设的，在竞买申请表中就必须注明。如果单独购买申请者成立项目企业的，此项目企业一定要通过竞买者出资全款成立，而且在成功过后不可调节股权架构。不同企业联合的，竞买申请者必须要在竞买申请表里表明所有参与方的投资占比，且成立的项目公司的投资主体、股权结构、股权比例必须与联合竞买申请附表保持一致。即在土地竞买阶段，竞买申请人就必须明确项目公司的股东、持股比例及实际控制人，且此后不得变更。

此外，上海市《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的规划土地管理细则（试行）》还规定，土地受让人的出资比例、股权结构、实际控制人等均需与出让合同的约定一致，不得改变。如果确需改变的，应当经过土地出让人或相关管理部门同意。对于擅自变更项目公司股权结构、实际控制人的后果，07-09号地块的《出让预合同》约定，若受让人擅自改变出资比例、股权结构、实际控制人等拒不整改的，出让人有权解除本合同，收回集体建设用地使用权。

（三）限制抵押物买受人的资格

根据上海市《关于加快培育和发展本市住房租赁市场的规划土地管理细则（试行）》的规定，对于租赁住房项目，不但禁止受让人转让、销售租赁住房物业，即使是在租赁住房用地和房屋抵押的情况下，实现抵押权时，抵押物的买受人资格也必须经过政府相关管理部门认定，抵押物的买受人必须符合租赁住房的建设、运营管理要求。

（四）通过对租赁期限和租金的限制禁止变相出售租赁住房物业

根据我国法律规定，租赁合同的租赁期限不得超过20年，若超过20年的，超过部分无效。但是，为防止受让人在租赁住房物业建成后，通过签订长期租赁合同、一次性收取高额租金等方式变相出售物业，出让人通常会在出让合同中对租赁住房物业的租赁期限和租金进行更为严格的限制。如07-09号地块的《出让预合同》约定，该项目租约原则不超过 6 年，而且租金水平不应高于市场同类房源租金水平。

六、监管要求

不同于国有建设用地，对于农村集体经营性建设用地，上海市要求出让人和受让人在土地使用权期限内受政府监管。07-09号地块的《挂牌出让须知》规定，土地竞得人应于签订《上海市农村集体经营性建设用地使用权出让合同》的同时，与出让人、区（县）规土部门签署农村集体盈利性建设用地应用权开发建设和使用监督、管理协议。该地块的监管事项包括：

1.建设管理要求，包括土地交付、开、竣工管理、土地用途、容积率、绿化率、公寓式办公、公寓式酒店、装配式建筑、是否方案建设等开发建设条件。监管部门为区规土局、绿化市容局、建委等。

2. 功能管理要求，包括公共空间和保护建筑要求、引入行业、功能业态。监管部门为区规土局、区商务委。

3.运营要求，包括自持要求、物业运营。监管部门为区规土局、区房管局。

4.节能建筑和环境保护，包括资源能源节约要求、土壤及地下水。监管部门为区建委、区环保局。

5.转让管理要求，包括受让人的出资比例、股权结构、实际控制人。监管部门为区规土局、区市场监督管理局。

6.受让人按出让文件相关规定完成交易活动。监管部门为出让人、监管人、市土地交易市场。

根据以上分析，不难发现，尽管国家鼓励房地产企业利用集体土地建设租赁住房，但目前对于该类项目的监管力度大于国有建设用地，房地产企业在建设该类项目时，需特别注意合法合规性要求。