构建新型侦查监督模式的思考

摘 要 随着公安机关办案模式的变化，传统的侦查监督模式已经不能满足检察机关侦查监督职能的发挥。北京检察机关利用公安机关成立案件管理中心的契机，成立了派驻案件管理中心检察室。依托公安机关网上办案系统，实现了侦查工作和侦查监督工作的同步化，取得良好效果。本文以北京侦查监督工作实践为基础，探讨构建新的侦查监督模式，希望能够促进侦查监督工作的发展。

关键词 侦查监督 派驻检察室 信息化

作者简介：靳洪良，北京市门头沟区人民检察院侦查监督部检察官，研究方向：侦查监督。

中图分类号：D918 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.047

随着我国法治化建设的不断推进，尤其是以审判为中心的诉讼制度改革的深入发展，刑事诉讼对案件的侦查质量提出了更高的要求。作为国家的法律监督机关，检察机关对督促侦查机关提高侦查质量应当发挥更大的作用。传统的完全依托办案开展侦查监督的模式具有监督范围小、监督以个案为主等弊端，限制了侦查监督职能的发挥。本文以北京市检察机关侦查监督实践探索为基础，探讨一种新型的侦查监督模式，希望对推动侦查监督工作的发展，提升侦查机关的工作质量有所裨益。

一、 传统侦查监督模式及主要特点

传统的侦查监督模式，即我国大多数检察机关采用的侦查监督模式，是依托检察机关的审查逮捕和审查起诉职能，在个案的审查过程中发现侦查活动违法和立案监督线索，从而开展侦查监督工作。

这种侦查监督模式是我国检察制度发展中逐步探索出来的，对提高侦查机关的案件质量发挥了重要作用。这种侦查监督模式可以归结为以下几个特点：

（一）司法效率高

在办案过程中“一案双审”，在审查逮捕和审查起诉的同时，审查侦查机关的办案质量。办案的过程也是对侦查活动进行监督的过程，节约了司法资源，避免了一个刑事案件被多次重复审查。而且，这种办案审查比单纯的监督审查更加细致，更容易发现侦查过程中存在的问题。

（二） 针对性强

检察机关的办案审查以结果为导向，对刑事案件的犯罪嫌疑人是否适用逮捕强制措施或者是否提起公诉是审查的目的。在得出审查结论中遇到的困难往往成为侦查活动监督的重点。诸如证据收集不及时、不全面、不规范等情况，往往给刑事诉讼的顺利进行带来困难。从对诉讼活动顺利进行的角度出发，办案部门指出的侦查活动存在问题往往更具有针对性。

（三） 权威性强

作为刑事诉讼活动的重要环节，审查逮捕和审查起诉工作本身即是对侦查活动进行的评价。即以侦查机关当前收集的证据来看，能否达到批捕或者起诉的条件。这使得检察机关办案部门（审查逮捕和审查起诉部门）对侦查活动质量做出的评价具有权威性。为了达到能够批准逮捕和提请公诉的目的，侦查机关也有动力對办案部门指出的问题进行纠正。

二、传统侦查监督模式的弊端

虽然传统的侦查监督模式有着种种优势，但其存在的弊端也非常明显。这些弊端的存在制约了检察机关侦查监督职能的发挥。多年的侦查监督工作实践也证明了这一点。相比于司法办案，检察机关侦查监督职能弱化是一个不争的事实。在司法体制改革深入推进尤其是监察体制改革的影响下，这种监督职能弱化的情况更加制约了检察机关的发展。主要可以归结为以下几点：

（一）监督范围小

依托办案的监督模式决定了如果侦查活动没有进入检察机关的办案环节，那案件的侦查工作很难进入检察机关的监督视野。比如，侦查机关应当立案而没有立案的案件。传统的侦查监督模式只有通过被害人申诉和在办理其他关联案件中才可能发现。这使得一些被害人没有提出控告申诉的案件成为侦查监督的空白。监督工作同一般司法办案工作一个很大不同在于，监督工作不能完全是被动的。监督工作只依赖办案，往往使侦查监督变成一种被动监督，不能发挥检察机关监督的主动性。这种被动性极大限制了检察机关的监督范围。

（二）监督整体性差

依托个案开展的侦查监督往往存在就个案纠正个案的情况。在一个案件中出现的违法行为在其他案件中还会出现，一个办案单位犯的错误在其他办案单位还会犯。对于那些易发多发的侦查活动问题，缺少系统性的纠正。在办案和监督完全合一的模式下，办案人员没有精力或者很难开展系统性的侦查监督工作。而监督的目的一方面是纠正侦查的错误，另一方面是预防。如果预防的效果不能发挥，监督仅限于个案，那监督的效果就会大打折扣。

（三） 监督传导力弱

传统的侦查监督模式可以概括为“多+1”的侦查监督模式。这里的“多”是指发现侦查监督问题的部门，主要指检察机关的审查逮捕部门和审查起诉部门。这里的“1”是指侦查机关接收侦查监督文书的部门，是指侦查机关的法制部门。因为法制部门不是案件的直接办理部门，因此法制部门能否对侦查活动问题的及时准确传达决定了侦查活动纠正的质量。这种中间环节的存在使得监督的传导力变弱。

三、新型侦查监督模式的思考

如何能够既发挥传统侦查监督模式的优势又避免其存在的弊端，从根本上提高侦查监督质量。结合北京市检察机关对侦查监督方式的实践探索和笔者对侦查监督工作的思考，笔者认为，能否探索一种新的侦查监督模式。这种模式可以概括为“1+多”的侦查监督模式。这里的“1”指检察机关专司侦查监督的部门（简称侦查监督部门），“多”指侦查机关的基层办案派出所和专业警队。由检察机关的侦查监督部门对侦查监督工作进行整合，即在借助传统监督模式优势基础上，弥补其不足，从而在整体上提高检察机关侦查监督能力。

侦查监督部门的工作模式是，在审查逮捕和审查起诉监督范围内的侦查监督，主要由审查逮捕和审查起诉部门负责，侦查监督部门负责形式上的整合和传导。对传统侦查监督模式不能覆盖的监督空白，由侦查监督部门负责开展监督。同时，所有的侦查监督结果由侦查监督部门对办案单位和案件承办人进行宣告，保障侦查监督纠正质量。

归结起来，新的侦查监督模式主要有三个特点：

（一）弥补监督空白

从刑事案件的受案、立案到审查逮捕、审查起诉实现刑事案件侦查流程的全覆盖，尤其是那些未提请批捕未移送起诉的案件，进行重点审查。从基层派出所、专业警队到执法办案中心、看守所办案地点的全覆盖，尤其是执法办案中心，作为侦查监督的信息中心。变部分监督为全面监督。对刑事拘留后未提请逮捕未移送起诉、立案后久侦不决等问题，通过开展专项监督的方式，督促公安机关提高侦查工作质量。

（二） 整合监督内容

在个案监督基础上，对侦查活动易发多发的问题，从整体上进行类案监督或专项监督。将审查逮捕部门和审查起诉部门发现的侦查活动问题进行整合。通过一段时间的集中整治，推动侦查机关从行为到理念的转变。把个案的问题推广到类案进行预防，起到“纠正一案，警示一片”的效果。

（三）加大监督纠正力度

通过深入到办案基层派出所和专业警队，将侦查监督结果进行直接宣告，提高侦查监督纠正力度。改变以往监督文书的“文来文往”，通过监督者与被监督者面对面交流，做到“当面指出问题、当面分析问题、当面给出建议”。

四、新旧侦查监督模式的比较

北京检察机关同其他检察机关侦查监督模式的主要不同主要体现在两个方面：一是侦查监督部门的单独设立；二是派驻公安分局执法办案管理中心检察室的设立。前一个方面解决了侦查监督职能弱化和缺少整体性的弊端，能够将侦查监督职能作为专责同时集中开展类案监督或专项监督。后一个方面则为侦查监督线索的发现提供了重要渠道。

随着北京市检察机关侦查监督工作探索的深入，一些工作模式正在成型，并取得了一定的效果。在开展派驻公安分局执法办案管理中心检察室工作中，逐渐形成了“中心+两端”的工作模式。“中心”即派驻分局执法办案管理中心检察室，主要作用是侦查监督信息收集和线索发现。由于是派驻到分局执法办案管理中心，检察室连接了公安机关内网，实现了受立案信息的全面收集。在信息收集基础上，能够通过分析，初步发现侦查监督线索。“两端”则是侦查工作的前端和后端。前端主要指基层派出所和专业警队，是案件的承办主体。后端主要指看守所，是犯罪嫌疑人被刑事拘留后的主要办案场所。在初步发现侦查监督线索后，要通过实际深入到办案单位或看守所，开展侦查监督线索的核实工作。这种实际深入到办案一线的调查核实方式，打破了传统的以纸质卷宗审查为主的核实方式，能够更加准确的核查清楚线索反映的真实情况。

笔者认为，北京市检察机关的侦查监督模式相比传统侦查监督方式，有着明显的优势。侦查监督数据也能够从一定程度上反映这一点。但由于还处在探索阶段，北京市检察机关的侦查监督模式要达到成熟、完善，适应我国法治化建设的发展和满足党中央对司法工作提出的要求，还有很长的路要走。笔者认为，至少还可以从以下几个方面进行完善：

一是丰富派驻分局执法办案管理中心检察室收集信息的详尽程度。目前，派驻中心检察室收集的主要信息还主要是案件的受立案时间节点、简要案情和犯罪嫌疑人基本情况、强制措施等。对于能够决定案件处理的结果的相关证据如执法记录仪信息、讯问笔录等，還无法做到实时共享。这种信息的局限性使得派驻检察室只能作为线索的发现途径，而对线索调查核实的作用还不足。随着公安信息化改革的深入，从技术上实现共享已经没有难度，相信侦查信息的全面掌握很快能够实现。

二是侦查监督部门同检察机关其他办案部门侦查监督职责界定。检察机关的各项职能是一个有机整体，内设部门的划分是为了更好地发挥各项职能，而不是将各项职能进行分割。侦查监督部门的设立并不意味着审查逮捕、审查起诉等部门侦查监督职责的消失。那这就存在侦查监督、审查逮捕、审查起诉各部门间就检察机关的侦查监督职能如何分工的问题。同样，侦查监督部门在前端介入侦查工作开展监督，审查逮捕、审查起诉有提前介入引导侦查的职责，在实践中如何进行划分。这些问题的科学解决，必然能够更加有效的推动检察机关侦查监督职能的发挥，提高监督效率。

三是监督纠正工作机制的完善。监督的目的在于纠正和预防。如果监督的效果没有反映到案件侦查工作质量的提升上，那也就失去了监督的意义。因此，如何提升侦查监督的纠正效果也是一个检察机关面临的重要问题。从形式上讲，对侦查监督文书做到件件有回复是基本要求。这需要检察机关一方面苦练内功，提高侦查监督工作质量，使侦查机关对监督结论完全认可，另一方面，提高检察监督的刚性，对侦查工作中的问题做到“问题不解决案件不放手”。

总之，北京市检察机关的侦查监督工作改革，是打破传统侦查监督模式的有益尝试。从发现侦查监督线索数量和提高侦查监督工作主动性来讲，对侦查监督工作起到了促进作用。相信，随着侦查监督模式改革的不断推进和完善，检察机关的监督职能弱化局面必然能够得到改变。以问题为导向，改革只有进行时没有完成时。检察机关侦查监督职能改革的发展期已经来临。