城市居民农房权利保障法律问题初探

摘 要 城市居民所属农村房屋权利保障是一直被忽视而如今变得越来越来突出的一个难题。本文选取四川三地进行调查采样，实证分析现行农村宅基地制度实践困境和对非农农房权利侵害形成的诸多问题，并从设计理念悖反掣肘农民城市化转移等5个方面探因。从破除土地二元结构，设置差别化使用期限等6个方面提出改革建议。

关键词 房地分裂 集体行权 扩张 宅基地 使用期限

作者简介：周继承，广元市利州区人民法院高级法官，研究方向：法哲学。

中图分类号：D922.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.01.020

一、引言

城市居民农房是指城市户口居民拥有所有权的建筑在农村宅基地上的农村房屋。主要包括城市户口居民继承所得和农村居民转户后遗留两大部分以及少量的在政策允许时期城市户口居民建筑在农村宅基地上的和受让受赠的农村房屋等 。随着城市化进程加快和提升该类房屋和涉及该类房屋的纠纷不断增多，但在现行宅基地制度设计不完善、规范不健全的情况下，该类房屋的法律对待和处理无法可依，所有者权益得不到应有保护，成为长期以来薄弱环节。特别是一些地方受利益驱动，集体土地行权过度扩张介入个人所有权内部，致使非农农房权利行使受到限制、阻碍和拆解，引发众多社会矛盾，对所有权法律制度坚守、所有者权益保护和城市化进程产生消极作用和影响。如何衡量初始设计得失、破除实践操作困境和选择改革重构路径，本文从实地调查入手，实证分析发现问题，法理探因分析危害，最后提出重构路径与方法，以供参考。

二、历史变迁与反复

我国农村房屋制度变迁与土地制度设计紧密相连。我国集体土地制度中的宅基地制度设计和农村房屋所有权保护，自新中国成立以来经历了不同取向的多次变化和前后矛盾反复。

1949年至1962年期间，是宅基地私有化阶段。宅基地属农民私人所有，在合法取得宅基地上建造的房屋可随宅基地一起自由买卖、出租、赠与、典当及继承。宅基地所有权和房屋所有权二权统一。1949年《中国人民政治协商会议共同纲領》和五四《宪法》奠定了农民宅基地私人所有权制度。而1956年全国人大颁布的《高级农业生产合作社示范章程》明确“社员原有的坟地和房屋地基不必入社”，“从事城市的职业、全家居住在城市的人，属于他私有的在农村中的土地，可以交给合作社使用，付给一定的土地报酬”。“如果他不愿意入社，合作社应该把原有的土地或者同等数量和质量的土地给他”。

1962年至1986年期间，是宅基地集体化阶段。1962年《农村人民公社工作条例（修正草案）》颁布实施，明确规定“生产队范围内的土地，都归生产队所有。生产队所有的土地，包括社员的自留地、自留山、宅基地等等，一律不准出租和买卖”。但建在宅基地上的房屋仍可以自由买卖、出租、继承等权利转移。

1986年至1993年期间，是宅基地限缩农房转移限制期间。1986年《土地法》颁布实施，规定“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”，“农村村民出卖、出租住房后，再申请宅基地的，不予批准”。

1993年至1999年期间，是允许和规范城镇户口居民在农村建住宅阶段。1993年，国务院关于《村庄和集镇规划建设管理条例》规定：城镇非农户口居民需要使用集体土地建住宅的，经所在单位或者居委会同意、乡镇人民政府审核、县建设行政主管部门审查同意并出具选址意见书后，向县土地管理部门申请用地批准后划拨土地，便可在集体土地上建住宅。

1999年至2014年期间，是禁止城镇非农业户口取得农村房屋阶段。1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》明确“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”。2007年国务院办公厅《关于严格执行有关农村集体建设用地法律和政策的通知》进一步明确“农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅或‘小产权房”。

2014年至今，是改革回归阶段。2014年中办国办《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出“对因历史原因形成超标准占用宅基地和一户多宅等情况，探索实行有偿使用；探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”。 2016年国土资源部《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》对非农户宅基地使用权进行了明确，“依法确定非本农民集体成员合法取得的宅基地使用权”，合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，可按实际使用面积或批准面积予以确权登记。

三、现状调查采样与实证分析

城市非农业户口居民继承农村房屋和农村居民城市化转移遗留房屋的权利行使，本是一个普通的民事法律活动，但在我国现行农村土地与宅基地制度设计和当下法律环境以及集体土地行权过度扩张介入下，竟成了一个复杂演变拆解所有权制度、消解所有者权益、影响城市化进程的中国式难题。随着改革深入市场化程度提高城市化进程加快该问题呈进一步复杂变化、普遍化和激烈化。笔者以四川省为样本省，选取了G市L区城郊村7队（以下简称城郊队）和偏远的李家村4队（以下简称偏远队）、中等发达的D市Z县距县城中等距离的曙光村11队（简称中等队）作为采样样本，采用入户访、走访、干部座谈、查阅队部资料和村部软件等形式进行调查采样。现将采样相关主要数据统计分析如下：

（一）城市户口居民继承农房快速发展演变趋势

城市户口居民继承农村房屋是自新中国成立以来一直存在的社会现象，只是在改革开放前由于个人发展限制多和进入体制人数少以及城市人口占比低等因素导致该现象一直属少数个例。但在改革开放后情况发生了根本性变化，特别是新世纪以来破除城乡户口二元化后，城市化进程加快，城市居民继承农房数量持续快增和继承者来源多元化，经对调查数据分析主要呈现以下情况：一是恢复高考和招工招干考试后考学考工户口转入城市，继承父母及其他亲人的房屋；二是因政策性的“农转非”，对未转父母及其他老人的房屋继承；三是在城镇购房转户后对农村家庭成员房屋的继承；四是外出务工实现长期稳定就业和缴纳社保并符合当地城市转户条件后转户，对农村父母和其他家人的房屋继承等。总之，非农继承占比迅速扩大并逐渐引起社会关注和管理者重视。调查采样城郊队共计68户、中等队49户、偏远队35户，三队共计152户，2016-2017两年，发生农房继承22件，其中，14件发生在集体经济组织内部占比64%；6件属城市户口居民继承占比27%；2件属非集体经济组织内部农村户口继承占比9%。（如图1）

（二）农户城市化转移区域性逆城市化趋势蔓延

农户城市化转移非农农房总的趋势是逐年递增，但不同区域呈现分化态势，值得关注的是城市周边区域呈现停滞和逆势下降态势，从侧面间接反映出该类区域城市化减速和逆城市化趋势。经走访调查追寻原由，主要是近年来城市征地拆迁带来巨大经济利益致使户籍人口不愿离开农村转户进城，甚至已经离开的又想方设法从城市转回农村。笔者选取的三个样本队2012至2016五年间数据，三队综合平均增长2012年18%、2013年21%、2014年22%、2015年23%、2016年25%，城郊队每年均在平均增长率之下，并且有逐年下降趋势。（见图2）

（三）集体土地权利扩张性渗入非农农房所有权法律关系内酿成众多矛盾纠纷，形成社会问题

在现行农村房地制度设计和经济社会市场化深入发展过程中，涉及城市居民所有农房矛盾纠纷逐年攀升。特别是非农农房地处城市周边和已经纳入或可能纳入征地拆迁范围，矛盾冲突更是易发多发和尖锐激烈，暴力冲突和犯罪屡见不鲜，给农村社会增添不稳定因素和影响正常发展。笔者抽样三队近五年涉农房纠纷统计可见，纠纷发生件数逐年递增，而涉非农农房发生矛盾纠纷历年都在涉集体经济组织内部农房纠纷和非集体经济组织内部农户农房纠纷之上运行，足见运行态势严峻。（见图3）纠纷主要类型：

1.强行拆除引发暴力冲突。由于宅基地的集体土地性质和对城市居民所有农房的对待与处理没有统一法律规定、对该类情况的处置规范性政策文件又互相冲突。城市周边、规划拆迁和可能规划拆迁地域的村社集体，有的居于小集体利益自我解释法律政策，故意过度主张集体土地权利要求城市居民继承的宅基地上的房屋和农村村民进城落户后遗留下的房屋设施限期自行撤走归还集体土地而引发激烈冲突，有的强行拆除而引发暴力对抗。严重侵害公民民事财产权利和破坏所有权制度，增添社会不稳定因素。

2.翻建、改建、扩建界定模糊引发众多纠纷。大多数地方对城市居民所有农房的法律政策理解和实际执行是：禁止重建，也不允许翻建、改建、扩建，但可以维修，房屋倒塌后则收回宅基地使用权。什么是翻、改、扩建，什么是维修，由于没有明确的标准和界定致使纠纷频发多发。业主认为是在维修而村社认为是在翻、改、扩建，又无法定衡量标准，产生纠纷不可避免。

3.禁止维修座看房屋倒塌引发矛盾。有的地方对相关法律政策的理解和执行是：既不准重建、翻、改、扩建，也不准维修。可以撤走和保持原样不动直至房屋倒塌收回宅基地使用权，产生不少矛盾冲突。

4.房屋转移受让主体极端限缩失去流通性和价值。农房不能转移给城市居民，不得转移给农民，也不得转移给同村村民，只能转移给同村符合宅基地取得标准的村民。受让主体极端限缩和范围极度限制使房屋转移和交易失去选择对象和购买主体，房屋几乎丧失流通性和财产价值。业主不甘“束手就擒”往往冲破限制，在同村村民、村外农民、甚至是城市居民中寻找和选择交易对象和受让人，引发矛盾纠纷。

5.怠行集体土地权私搭乱建频繁发生。在一些偏远的和长期预期不可能纳入规划征地拆迁的村落，居于乡邻亲情和碍于情面放任事主重建、翻建和多占地改建、扩建及不履行相关手续私搭乱建等频繁发生，集体土地所有权无人出面主张和维护，致使集体土地无端被多占、侵占而无人过问，损害村集体利益和埋下纠纷隐患。

四、制度设计法理探因与危害分析

农村房地制度、宅基地制度演化形成今天状况非制度设计者和社会治理者预期和预料的结果。在当初政治挂帅下的公有化与计划体制下产生了应有历史作用，但发展到法治化市场化的今天已异化和悖反，与法治社会建设和市场经济发展不相融，甚至产生阻碍和冲突。

（一）設计理念悖反掣肘农民城市化转移

当初宅基地集体所有设计是秉承社会财产公有化和向共产主义过渡的集体所有制而设计，让大家共同过上幸福美好生活。有了集体就有了依靠，集体“大家”有了我“小家”也就有了。集体分给每户农民一块宅基地修房造屋，让其安居乐业，既保持了土地集体所有权又使农民享受到了巨大福利，体现了集体的力量和优越，凝聚民心，并客观上稳定农民在自己的土地上劳作而不随意流动和迁徙。但没有预料到也不可能预料到几十年后全社会城市化大批农民进城和即将进城成为城市居民而遗留下的房屋怎么处理。进城就有可能丧失目前农民的最大财产权益房产而被集体土地行权湮没，不进城则无法实现对美好生活的向往和生活质量的改善，给农民进城留下后顾之忧和生活改善的二难选择，对农村人口的城市化转移形成羁跘。

（二）房地分裂设计行权冲突解构所有权制度

农房宅基地归集体所有、宅基地上房屋属农民个人所有，同时宅基地又未明确使用期限、继受取得和退出方式。当继承发生后，是地随房走由继承者继续无限期无条件的使用宅基地，使集体土地权益受损，还是房随地走由宅基地所有权人收回宅基地，迫使继承者撤走地面建筑，使个人房屋所有权遭到破坏。这是房地分裂设计不可兼得的二难选择。实际操作层面情况复杂多样，但实质操作是房随地走，无论是限时收回宅基地，房屋所有权“突然死亡法”，还是不准翻建、改建、扩建，甚或不准维修的对房屋所有权“慢性拆解法”，即可以占有，但不能够充分行使使用权（不得翻建、改建、扩建或维修）；极端限缩收益，只准在集体经济组织内部符合宅基地使用条件的农户中选择交易对象，排除了市场中的绝大多数交易对象；最低价值选择处分，要行使处分权如在限缩对象内完不成交易，就只有选择材料撤走这种最低价值的处分。这是对所有权的拆解和所有权制度的否定，与我国不动产地随房走法律总体设计相悖，与法治精神和市场化的效率公平相悖。

（三）所有权大小设计孵化民事财产权尊卑法律地位

在农村产权制度设计中集体所有权先天的优越于农民个人所有权，在城市居民所有的农村房屋对待和处置更是把这种优越性发挥到了极致，集体土地所有权可以限制、支配、甚至消灭个人房屋所有权，集体财产拥有尊贵、优越法律地位，个人财产处于卑贱和被支配地位。所有权不平等设计和不同所有制财产法律地位尊卑对待是与法治和市场化社会背道而驰，对法治建设和经济发展产生消极作用和影响。

（四）规范缺失与冲突招唤乡村干部“法律解释”填补

首先，农村宅基地制度关于宅基地的取得、使用、转让、继承、退出等一直以来缺乏统一的法律规范调节。除《物权法》、《土地管理法》有概括涉及外，长期以来主要是国务院及其部门的规章、条例、办法、通知等政策文件在进行调整。缺乏系统性、全面性、周密性和一致性。其次，现有法律、规章、政策文件关于宅基地的规范相互矛盾和冲突。例如：1993年国务院《村庄和集镇规划建设管理条例》规定：“城镇非农业户口居民在村庄、集镇规划区内需要使用集体所有的土地建住宅的”，依照相关审批程序办理。2007年《物权法》也规定：宅基地使用权人有权依法利用该土地建造住宅及其附属设施，上升到法律层面。但1999年国务院办公厅《关于加强土地转让管理严禁炒卖土地的通知》却规定“农民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民占用农民集体土地建住宅”。2008年国土资源部《关于进一步加快宅基地使用权登记发证工作的通知》也规定：城镇居民不能在农村购买和建造住宅。已经购买和建造住宅申请宅基地使用权登记的不予受理。事隔几年， 2016年国土资源部《关于进一步加快宅基地和集体建设用地确权登记发证有关问题的通知》却又规定：非农业户口居民合法取得的宅基地或因合法取得房屋而占用的宅基地，可按实际使用面积或批准面积予以确权登记。前后矛盾冲突取向反复。

城市居民所有农村房屋究竟该如何对待、如何使集体土地权益不受损，又能不妨碍个人行使所有权尚无统一明确的法律规定和具体可操作政策规范，已出台的相关法律政策又互相矛盾冲突致使处在具体操作层面的乡村干部无所适从。因此，大量出现涉及城市周边和有征地拆迁预期的区域往往作出如何有利于收回宅基地的“乡村法律解释”、政策解说和执行，矮化和背离法治，并引发众多矛盾冲突和个人民事权利侵害。

（五）农村土地升值利益与乡村文化价值冲突

土地二元结构下，农村土地转化或预期转化为城市土地带来或可能带来的巨大经济利益冲涮和摧毁着乡村百年古宅祖孙世代传承人文念想的乡村文化情结，形成现代城市经济利益与乡村文化价值社会冲突。尤其在集体土地权利主张膨胀的区域，预期土地利益无情的拆解祖宅怀旧情结和摧毁走出去人们思乡寄托情怀。撕裂社会心理情绪和抹杀乡土文化价值，其损失难以用金钱计算和衡量。

五、启示与建言

针对城市居民所有农村房屋权利行使现状以及所涉及的农村房地制度、宅基地制度实践困境，通过对相关法律政策的分析研究、社会实践调查对比总结，启迪我们开启农村宅基地制度和城市居民持有农村房屋权利保护机制变革、重构和完善。

（一）破除土地二元结构，设置差别化使用期限

城市国有土地根据用地性质不同均设定了不同使用期限，期满后均可续期。农村集体土地除承包地有承包期限外其余土地包括宅基地均无使用期限，同时也未明确可以无限期使用，这就留下了制度漏洞，反过来说，既然没有使用期限又未明确可以无限期使用，那就是可以随时收回，所以才有即兴的拔屋拆房，才有根据需要和利益驱使的法律政策随意解读和看人说法。要切实保护城市居民的农村房屋权益，须要从根本上破除城乡土地二元结构着手，至少需要农村宅基地与城市土地保持相同或相近的使用期限设计。根据不同的使用对象设置宅基地不同的使用期限和续期条件，例如区分房屋是城市居民继承得来、城市务工或购房转户、农村户口继承等不同主体设置不同使用期限和续期条件；根据房屋不同建造历史和年限设置宅基地不同使用期限和续期条件。看似限制个人对宅基地的使用实则限制以集体名义行使土地所有权对个人房屋所有权的随意侵害。

（二）双向有偿、扩围交易对象、增加财产性和使用限制性

有偿是市场社会的基础与核心，农村房屋有偿转让可提高农村房产财产性价值，增加农民财产性收入，并有利于农民的城市化转移。2014年中办国办《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》也提出了“探索进城落户农民在本集体经济组织内部自愿有偿退出或转让宅基地”。在这之前政策是模糊其词未明确可以转让，更未明确可以有偿转让，农村实际生活中农民转户进城后房屋大多闲置最后倒塌，造成农民财产损失和资源浪费。如能实现有偿转让，农民进城后还可以将原房产变现增加收入，对农民的城市化转移只会起促进作用。但2014年这个文件限制转让对象只能在集体经济组织内部，将大多数对象选择排除在外，这很难实现转让。治理者对放开转让会形成逆城市化和城市居民挤占农村土地担忧不成立，这是因为占有守恒所决定，所有权排他性决定一个主体占有另一主体就须退出，即使是共有，一个主体占有一部分另一主体就得退出一部分。非农农房转让，受让人是城市户口，实际上在这个房屋产权上退出了一个城市户口占有者，又新来一个城市户口占有者，一增一减总量未变，如果来个农村户口受让者，城市户口占有农村房产因受让对象放开而总量会减少。因此，农村房屋转让应不分对象，无论是集体经济组织内部还是外部，无论是农村户口还是城市户口都可成为受让对象，这有利于城市化，有利于增加农民和进城农民财产性收入。

若是设计城市户口居民永久无偿占有农村宅基地使用权恐也非最理想设计。在法治社会市场社会中集体财产权也应受到同等对待，在关注个人房屋财产性的同时也應关注集体宅基地的财产性和城市化后宅基地上的非农主体的最终退出，有利于农村集体经济发展和城市化进程。设计宅基地不同使用对象不同续期条件，对符合宅基地使用条件的集体经济组织内部成员无条件一直续期；符合宅基地使用条件的非集体经济组织内部成员可考虑第一次无条件续期，第二次开始限制性条件续期；不符合宅基地使用条件的农户第一次就实施较严的限制性条件续期；城市户口居民使用宅基地实行有偿续期，第一次象征性有偿，从第二次起增加续期费用，随着续期次数增多费用递增。

（三）所有权修复与回归

我国乡村社会人口、面积占全国大部，它不能游离在法治社会市场社会建设之外，在过去计划经济思维下出台的系列政策法律对集体所有权和个人所有权区别对待，法律地位不平等设计，集体所有权优于、高于、好于个人所有权，集体所有权可以限制、支配、拆解、撕裂个人所有权的设计应废除，典型代表就是集体宅基地所有权对个人房屋所有权的支配、限制和拆解。在所有权的“占有、使用、收益、处分”四个权能中，农民所有的农房可以行使占有权、使用权，受到宅基地集体土地性质限制不能转让、出租和抵押，即不能行使收益、处分权；城市户口居民所有的农村房屋不仅不能行使收益、处分权，连使用权也受到限制，不能翻建、改建、扩建。对农村房屋这种不完整所有权进行修复。使用权修复：在合法取得宅基地使用权范围内，无论房屋所有权人什么身份和房屋取得方式都有权决定自己的房屋是否翻、改、扩建和维修；收益权、处分权修复：有权选择任何自然人交易对象实施有偿转让、出租、抵押等，迅速完成所有权主要权能回归。

（四）统一专门性法律规范设计

深入调查研究和理论探讨，改变现行设计思路不统一，设计方向和定位不准的农村房屋和宅基地制度设计，实施统一的科学的符合我国乡村实际的法律规范设计，设计中把握和突出以下重点：一是房地统一、地随房走。如何在我国农村集体土地上贯彻这一我国房地产制度遵循的总体法律原则是一重大法律课题和政治课题，需要官方组织相关学术机构和实务部门开展全方位多层次的联合务实研究，并将成果上升为设计参考。二是明确使用权行使中重建、翻、改、扩建条件、标准和边界。定义翻、改、扩建内涵和边界，具体化其条件、标准、范围等操作规范和技术规范。三是明确行使收益、处分权涉及的转、租、抵、赠等权利义务。按照所有权修复的条件和边界上升为统一的法律规范。四是以“平方米”不以“宅”为单位定标准。现行法律政策规定的农民只能“一户一宅”提法值得商榷。已分户的村民家庭发生继承，即村民间发生继承，则必然出现“一户多宅”情况，这就与法律政策矛盾。一户一宅面积未必就不会超标，一户多宅面积未必就会超标，因此，以“宅”为单位设计法律政策不准确不科学，仍应以“平方米”为单位设计每户或每人不超过多少平方米标准更科学合理。

（五）农房市场创建与培育

我国城市商品房市场已创建和经历了20多年，但农房至今未建立市场，在完成制度设计和完善体制机制前提下重点抓好以下市场要素建设。一是创设农房产权交易中心。由乡镇国土所主导，在每个乡镇街道设置农房产权交易中心，为广大农民和城市拥有农村房屋居民以及具有相关需求的人们提供转、租、抵等市场交易场所和平臺。二是发展农村房屋交易中介。出台农村房屋交易中介政策规范，给予鼓励性政策引导和税收优惠及登记程序便利，为农房市场建立注入催化剂。三是创建和发展农房网络市场。创建不同层级不同区域农户网络交易平台。采取官民分办、官民合办、官补民办等形式扩大、联通和提升农房交易市场，促进繁荣发展。

（六）乡镇国土所职能转换与扩围

乡镇国土所主要面对的是广大农村集体土地的管理，国有土地管理范围极其有限，对原基于国有土地管理设计职能需调整转换到集体土地管理职能上来。一是及时做好政策职能调整，岗位职责配备和人员力量充实。二是成立专兼职涉农执法队伍。有条件的成立专职涉农宅基地使用、农房重建、翻、改、扩建现场执法队伍，把握和监督相关标准和界限的落实，实施现场执法和监督。三是建立国土所与村社联合执法常态机制。乡镇国土地所与村社建立涉地涉房联动协调常态机制，委托部分职能由村社实施，国土所指导，充分发挥村社本土有力制约作用。

六、结语

城市居民拥有农村房屋的权利行使和保护建立在农村土地制度房屋制度的改革、完善和创新实践及制度变革设计上。需要秉承法治精神、市场理念和本土国情去寻找平衡点和突破口，去探索法律设计方案和实践创新运用的法治化、本土化变革与完善。一块宅基地集中了中国土地制度、所有权制度、农村发展、农民和城市居民权益保护及城市化进程等诸多法律的、市场的、政治的、社会的核心问题和重要利益，多年来未解决好现在变得更加突出的问题，已经到了不得不面对和妥善处理的地步。而城市居民所有农村房屋的行权则集中反映了现行宅基地制度设计和实践操作中的系列问题，顺着这条线理下去可以发现和找到问题的核心和改革创新的重大突破口，因而冒昧写下此文，以为提示。

注释：

主要指1949年至1962年宅基地私有化时期和1993年至1999年允许和规范城镇户口居民在农村建住宅时期，少量城镇居民经过严格审批在农村集体土地上建筑的房屋和受让受赠的农房。

参考文献：

[1]朱新华、程利根、符坚强撰.农村宅基地制度变迁的规律及启示.中国土地科学.2012，26（7）.

[2]贾金宝撰.非农村集体组织成员继承农村房屋的法律问题.山西财经大学学报.2012，34（4）.