工伤保险启示录：立法先行护航改革发展

■文／向春华

“工伤保险保佑了我”

刚见到64岁的龚诗英老人时，很容易被她快速而激昂的语态所感染，如果她不明说，外人很难想象她是一位3级重度伤残者。龚诗英原是深圳皇冠（中国）电子有限公司（以下简称皇冠公司）的保安，谈起20多年前与死神赛跑的经历，她仍记忆犹新，“多次昏迷、不醒人事，时常以为自己快不行了，但是在医生、社保、公司还有家人的支持下，最后挺过来了。”

1996年10月31日凌晨，龚诗英从家中去单位上班途中被汽车撞伤。经医院诊断为创伤性休克、急性颅脑损伤、双侧血胸、脾破裂、骨盆粉碎性骨折、右胫腓骨粉碎性骨折等，经历了抢救治疗、多次手术。由于龚诗英以及皇冠公司均已参加了工伤保险，事故发生当日，公司在积极协助医院救治的同时，便填报了工伤事故职工伤亡报告书；次日，深圳市社保局福田分局工伤保险科便作出了“经调查、核实，情况属实，属工伤事故”的处理意见，彰显了深圳速度。龚诗英在治疗上获得了工伤保险基金的全力支持。“我能捡回这条命，与医生只需要全力救治、家人只需要配合医生而无须考虑医疗费有很大的关系。” 谈到工伤保险，龚诗英充满了感激之情，“是工伤保险保佑了我，不仅让我度过了最初的难关，而且让我获得了持续的康复等各项保障。”此后，龚诗英还有过多次旧伤复发，均得到了工伤保险基金的医疗费用保障。

经过一年半的治疗和康复之后，道路交通事故伤残评定龚诗英为3级伤残。根据当时深圳市工伤保险制度规定，按照100%的社会平均工资支付其伤残津贴，并支付护理费。目前，工伤保险基金每月支付龚诗英伤残津贴6278.07元、护理费2921.78元。“原来我在公司只是个保安，工资并不高，工伤保险发的伤残津贴按照社平工资计算，超过了我的工资，目前的收入也比大多数当时的同事的养老金多，可以说是衣食无忧了。真的很感谢国家、感谢政策，工伤保险就是我的一片蓝天，给了我非常大的安慰和帮助。”龚诗英颇感自豪地说，“深圳是全国改革的排头兵，社保工作也在全国这么领先，这才使我得到了工伤保险的保障。”

的确，龚诗英是不幸而又幸运的！劳动部颁布的《企业职工工伤保险试行办法》1996年10月1日刚刚实施，全国仅有个别地区开展工伤保险试点工作，而深圳恰恰是先行先试的地区之一。深圳市社保局龙华分局局长邱利文从上世纪80年代末便开始从事工伤保险工作，见证了深圳市工伤保险从无到有的进程。他告诉记者，没有工伤保险，即使如皇冠公司这样实力比较雄厚的外资企业，也很难数十年如一日地为工伤职工提供持续、充分、及时、周全的保障。

工伤保险探索之路

深圳市工伤保险的历史可以追溯至上世纪80年代初期。随着深圳经济特区的设立，经济开始腾飞，大量外资企业进驻，来料加工、来料装配、来样加工等“三来一补”经济形态蓬勃发展，工伤事故发生率较高。作为深圳市工伤保险的见证人，邱利文告诉记者，在特区建设初期，低端制造业、建筑业企业都很多，也容易引发工伤事故，特别是事故发生后的赔偿非常复杂，无法适应形势发展。

直接负责我国工伤保险试点、制度初创的原劳动部保险福利司保险处、工伤保险处处长曾宪树也表示，由于没有社会化的工伤保险，工伤职工的权益无法得到有效保护，企业也无法安心发展生产，而外商在境外的产业通常都有工伤保险，深知工伤保险的重要性，因此经常有外商主动到劳动部门询问办理工伤保险的事情。1984年，香港民安保险公司曾向深圳市政府提出，在深圳市开展工伤保险业务。此事对深圳市触动很大。1984年5月，深圳市开始着手调查研究进行测算，同年8月就提出了工伤保险改革方案，起草了《深圳经济特区工伤保险暂行规定（草案）》。

1988年12月，在全国劳动厅局长会议上，时任劳动部部长罗干做了题为《认真治理、整顿、积极稳妥地推进劳动、工资、保险制度改革》的报告，在讲到次年保险制度改革的重点时，指示“要做好工伤保险改革的准备工作”。会上还对劳动部拟订的《关于企业职工保险制度改革的设想》（讨论稿）征求了意见。1989年3月，劳动部在山东烟台召开社会保险制度改革座谈会，时任劳动部保险福利司司长韩良诚提出了关于工伤保险制度改革的原则意见，如必须走社会化道路，必须调整工伤待遇，建立工伤保险待遇随物价上涨和人民生活水平提高定期调整的制度等。这些原则一直适用至今。

1989年7月，深圳市政府颁布《深圳经济特区伤、病、残劳动能力鉴定暂行办法》，建立了劳动能力鉴定制度，成立了医务劳动鉴定委员会，为建立工伤保险制度打下了基础。1990年4月，《深圳经济特区工伤保险暂行规定》正式颁布，实施5个档次的行业差别费率，统一基金征收、统一待遇标准、统一管理规范，在全国率先建立起了社会化的工伤保险。

邱利文介绍说，“市政府最初借鉴的是香港的雇主责任保险制度，属于商业保险。但由于强制力不足，参保人员很少，无法筹集足够的工伤保险基金，既无法有效保护工伤职工的权益，保险公司也无法持续，因此决心采纳强制性的社会保险制度。”当时深圳市社保局抽调了8个人专门负责工伤保险工作。为了确保1990年8月正式实施工伤保险制度，邱利文与其他7名同事戴着草帽，顶着烈日，骑着自行车下到各个街道，动员企业参保缴费。作为当时唯一的女性经办人员、现深圳市社保局福田分局工伤科科长曾胜“巾帼不让须眉”，“像个汉子一样”挨家挨户动员。

功夫不负有心人。1990年底，深圳市工伤保险参保人数、企业数、征缴金额、待遇支出金额分别达到28万人、3500户、438万元、9万元。龚诗英及其所在的皇冠公司都是在这一年首次参保的，之后从未中断，由此确保了1996年发生工伤事故时，工伤保险为龚诗英提供了良好的保障，也分担了皇冠公司的风险。

1993年12月，深圳市人大常委会颁布了全国第一个工伤保险单项立法的地方性法规《深圳经济特区工伤保险条例》，实现了工伤保险的法制化。再后来，随着国家《工伤保险条例》（以下简称《条例》）的实施，深圳市亦多次修订地方性法规，全面推进各项工伤保险事业的发展。截至今年7月底，深圳市工伤保险参保人数为1137万人，占全国工伤保险总参保人数的1/20，工伤保险探索结出了丰硕的成果。

法制化助力走上快车道

在40年的发展中，工伤保险一直坚持走法制化之路。这不仅体现在深圳市在工伤保险初创时规章的严谨性，也体现在后来工伤保险发展主要依靠人大立法的地方性法规予以推进，更体现在工伤保险在全国的制度推进始终走在法制化轨道上。

劳动部在1988年拟订的《关于企业职工保险制度改革的设想》中提出，前2年进行试点，后3年制订工伤保险条例。曾宪树介绍，劳动部于1991年底、1992年初开始拟订《企业职工工伤保险条例（草案）》，并于1992年2月底印发各省、自治区、直辖市劳动部门和国务院各部委、直属机构征求意见，1992年10月24日，由时任部长阮崇武签发后上报国务院审议。在1993年、1994年间，草案多次修改完善，但因有关部门反对实施社会统筹，未能通过，最终在全国实施的是《企业职工工伤保险试行办法》（劳部发［1996］266号）。虽然试行办法是以规范性法律文件的形式发布的，但是条文体例和规范性完全是按照法律法规的形式起草，因此规范性很强。

2003年4月，正是“非典”肆虐的时候，国务院常务会议讨论通过了《工伤保险条例》，不仅提高了法律层次，而且在全国范围内确立了工伤保险体系，规范了工伤保险制度，扩大了工伤保险覆盖范围，工伤保险制度真正地确立起来了。一个很重要的佐证就是参保人数的显著扩展。截至2002年底，亦即条例颁布前，全国工伤保险参保人数为4406万人。条例颁布一年，因为尚未实施没有约束力，参保人数仅增加169万人，即从《试行办法》实施到条例实施前7年多时间，全国工伤保险参保人数仅4575万人，发展速度有限。而到2004年底，工伤保险参保人数已达6845万人，亦即条例实施一年，参保人数就增加了近2300万人，这和条例作为行政法规的刚性约束力密不可分。

2010年，国务院对条例进行修订，及时吸收了工伤实践成果，对现存问题作进一步规范和完善；自2004年至今，国务院法制工作部门、人社部、最高人民法院颁布了多项解释、配套规章、标准，使工伤保险制度体系更为合理和科学。制度体系的完善有助于工伤保险的扩面参保，而且有助于工伤认定、劳动能力鉴定、工伤保险待遇给付的适用，从而减少争议，增强工伤职工及其近亲属的保障获得感。邱利文对深圳市工伤保险法制化的意义感触颇深：“立法层次越高越规范。从2000年开始，我们作出的所有工伤认定书都明确告知当事人的诉权，鼓励当事人对我们监督。这不仅有利于保护参保人的权益，也促进了工伤保险知识的普及，更可规范政府部门依法行政。当然，我们也会做被告，但相对于工伤认定的总体数量，发生争议的毕竟是少数。”

龚诗英（中）向深圳市人社局赠送锦旗，感谢工伤保险对自己的帮助。

工伤预防梯次推进

作为工伤保险重要组成部分的工伤预防，深圳市起步也很早。深圳市人社局工伤保险处蔡芳模介绍，1990年8月《深圳经济特区工伤保险暂行规定》实施后，当年就从筹集的工伤保险基金中提取5%作为工伤预防费，主要用于工伤预防的调研、宣传、培训。1996年开始通过联合执法、综合整治等多种方式，督促企业消除事故隐患、提高安全管理水平、加强工伤预防工作。1998年，深圳市建立了工伤预防费用开支监督制度。

蔡芳模总结了深圳市工伤预防的经验之道：综合运用各种宣传载体，抓住重点对象，突出重点行业，通过多种宣传方式，营造全方位、立体化宣传格局，增强职工的工伤预防意识，推动企业和职工从“要我预防”向“我要预防”转变。

鉴于2010年修订的《工伤保险条例》才明确工伤保险基金“用于本条例规定的工伤保险待遇，劳动能力鉴定，工伤预防的宣传、培训等费用，以及法律、法规规定的用于工伤保险的其他费用的支付”“工伤预防费用的提取比例、使用和管理的具体办法，由国务院社会保险行政部门会同国务院财政、卫生行政、安全生产监督管理等部门规定”，工伤预防在全国的普遍推进是从2012年前后开始的。2017年，人社部、财政部、卫生计生委、安全监管总局颁布的《工伤预防费使用管理暂行办法》，明确工伤预防费从工伤保险基金列支的标准，并明确工伤预防费主要用于工伤事故和职业病预防宣传、工伤事故和职业病预防培训。这为工伤预防的深入开展提供了基本保障。

相较于全国其他地区，在广东省工伤康复中心的支持下，深圳、广州等地的工伤预防工作已经从面上的一般宣传和培训梯次推进到重点人群、重点行业。广东省工伤康复中心于2009年设立工伤预防技术服务指导中心，主要从事工伤预防的政策理论研究、职业卫生监测、职业健康体现、工伤预防宣传培训等。该中心主任刘辉霞介绍，中心的一项重点工作，就是接受人社部门委托，对用人单位工作现场的工伤危险因素进行评估，在发现、找出工作场所存在或潜在的工伤危险因素、对工人的安全知识和意识统计分析的基础上，为企业提供分析报告，指出在人、机、物、环境等方面需要改进的地方以及需要投入的费用，并据此对工人进行培训；一段时间后回访，查看工伤预防措施整改的落实情况。

刘辉霞告诉记者：“我们将其称之为‘现场互动与持续改善式工伤预防培训项目’。研究发现，绝大部分工伤事故是可以预防的。通过实施这一项目，在用人单位全员参与、实施下，发现问题、研究问题、解决问题，才能够真正地使用人单位的事故预防产生效果。”截至今年7月，该中心已为广东、湖南、四川等省的2000多家企业提供了工伤预防项目服务，今年计划完成600家；为广州市231家建筑工地、131家粘胶剂生产型企业，以及机械制造、陶瓷、化工等行业提供了项目服务。广州市人社局工伤保险处相关负责人表示，“实践表明，大多数工伤事故发生在中小型企业，实施此类项目除为大企业的工伤预防提供支持外，还能最大程度地解决中小型企业工伤预防专业能力不足的问题。今年我们将继续在机动车维修、宝石石材加工、电子制造等工伤事故发生率、职业危害风险较高的行业选择200多家参保单位，对2万多名职工开展工伤预防项目培训。”

作为行业内的标杆企业，华为技术有限公司人力资源部潘亮举了两个公司极端重视工伤事故预防的例子，一是茶水间、卫生间的地砖全部更换为地毯，原因是地砖容易有水渍而存在滑倒的安全隐患；二是所有饮水机更换为直饮水，考虑的是容易洒水以及存在忘记切断电源的干烧危险，为此公司花费数百万元。潘亮说：“华为以追求零事故愿景作为工伤预防的最高目标，发现并化解工作场所乃至所有公司区域的安全隐患是基本，公司高薪从国外聘请的安全专家每周都到公司检查安全隐患、设施以及与职工交流，致力于保护每一位员工的生命和健康安全。”

“我们企业也非常重视事故预防，但人力、财力有限，很难像华为那样重金投入。其实很多时候也没有必要，因为至少在同行业工伤预防是有共性的。”深圳市诺普信贸易有限公司人力资源部负责人汪津津说，希望能够共享工伤预防经验，如请华为的安全专家进行指导就可以事半功倍。这也是工伤预防工作未来发展的方向。

工伤康复风生水起

当年把龚诗英从死神手中抢回来依靠的是医生精湛的医术，但在22年后，在完全丧失劳动能力鉴定后，她还可以完全生活自理，可以去跳广场舞，这和工伤康复的贡献有莫大关联。

1990年出台的《深圳经济特区工伤保险暂行规定》已建立工伤康复制度，1994年实施的《深圳经济特区工伤保险条例》明确规定“深圳市人民政府发展医疗康复和职业康复事业，为因工伤残员工重新走上工作岗位创造条件”，同年12月，深圳市社保局制定了《因工伤残员工配置安装康复器具价格标准》。龚诗英经过相当长时间康复后才进行伤残等级鉴定，之后旧伤复发治疗时也进行了相应的康复。工伤康复的介入及其自身的努力，共同铸就了她的“传奇人生”。

1996年颁布的《企业职工工伤保险试行办法》对工伤康复特别是职业康复作了比较详细的规定。在广州市，2001年10月建立了全国第一家工伤康复专门机构——广州市社会劳动康复中心，亦即现广东省工伤康复中心的前身；2002年7月，市劳动保障局印发了全国首个工伤康复管理规范性法律文件——《广州市社会工伤保险工伤康复管理试行办法》。2006年，广州市社会劳动康复中心被整体移交给广东省人社厅，变更为现广东省工伤康复中心，成为国家级工伤康复基地，成为了人社部工伤康复特别是职业康复、社会康复的研究、对外交流、职业和社会康复人才培养的重要基地。

广东省工伤康复中心副主任李建新认为，工伤康复的最终目标，是通过实施职业康复和社会康复，最大限度地促进工伤职工重返社会、重返工作岗位，这也是工伤康复与普通医疗机构的医疗康复最大的差别，工伤康复应当避免与综合医院医疗康复的同质化，致力于更大限度地增加工伤职工的权益。“应当通过立法进一步明确工伤康复的职业康复和社会康复定位，完善制度和评估标准，培养、吸引技术人才，增加工伤保险基金的投入，才能最终实现工伤职工重返工作、重返社会的目标。”李建新对工伤康复的未来充满期待。

中国医疗保险研究会工伤保险专业委员会秘书长赵玉军表示，从2003年条例颁布之后，我国工伤康复发展提速，逐步建立了工伤康复机构准入考核机制、协议服务管理制度，制定了《工伤康复服务项目》《工伤康复服务规范》和《工伤保险职业康复操作规范》等标准，初步确立了工伤康复早期介入、康复效果评估、康复费用结算等管理制度，确立了广东省工伤康复医院（ 广东省工伤康复中心）、上海市养志康复医院（上海市阳光康复中心）、首都医科大学附属北京康复医院、重庆西南医院作为区域性康复示范机构和200余家工伤康复协议机构，对伤残工人身体机能、劳动功能的恢复、重返工作发挥了积极作用。

深圳市人社局提供的数据显示，该市目前签订工伤保险服务定点协议康复机构13家、辅助器具配置机构2家。今年上半年，工伤康复533人次，工伤康复费用总支出4205.32万元。深圳市人社局相关人士强调，应当着力培育职业康复和社会康复专业机构，改进重医疗康复、轻职业康复和社会康复的现状，推动形成以医疗康复为基础、以职业康复和社会康复为核心的工伤康复制度，从而促进伤残工伤职工重返工作岗位和全面回归社会。

“伤残后的职工是否经过职业康复和社会康复结果截然不同。无论是从企业吸收伤残职工再就业，还是从伤残职工自身来说，尽早并充分实施职业康复和社会康复是非常必要的。”中国铁路广州局集团有限公司社保处工伤科科长殷婕希望，各地都能像广州一样普遍开展职业康复和社会康复。■