生活垃圾分类政策形成的影响要素及其耦合逻辑——基于多源流理论分析

翁员媛

（扬州大学马克思主义学院，江苏扬州225000）

1 研究背景

近年来随着城乡一体化的不断推进，城镇人口越来越密集，物质生活水平的提高和丰富，丢弃的垃圾不仅种类多而且处理粗糙，使生态环境和人类宜居生活落入了恶性循环之中。城市生活垃圾围城现象严重，垃圾分类回收是破解难题的最恰当有效的途径。国务院于2017年3月22日发布了《生活垃圾分类制度实施方案》, 标志着我国城市生活垃圾管理战略重点已从末端治理转向源头分类和资源回收。“推进生产和生活系统循环链接, 加快废弃物资源化利用”写入了“十三五”规划,2019年2月, 住建部要求所有地级及以上城市要全面启动生活垃圾分类工作。可见，生活垃圾分类是我国当前生态文明建设的重要任务。

此前，我国已经出台了多项关于垃圾分类的政策指示，但效果不佳，垃圾分类不仅仅是个人的行为，更涉及多个环节和主体，技术要求高，且区域间各有差异，政府曾多次试点，但总是出现新的问题和困境，那么垃圾分类问题是如何受到决策者的注意，上升至议程，最终形成政策的呢？针对垃圾分类政策的形成过程，结合多源流理论模型，剖析其确立及其形成的影响要素及其耦合逻辑[1]。

2 理论分析框架：多源流理论及其适用性

2.1 多源流理论

多源流理论是美国公共政策学家约翰·W·金登提出的，该理论的核心是试图解释为什么某些议程会受到决策者的注意，而有的却被忽略了[2]。所以，多源流理论认为诸多因素主要通过复杂的过程影响政策的制定, 在政策议程的过程中存在着3 种源流：问题、政策和政治，3 个主要的过程流分别涉及与政策形成相关的问题识别、政策建议阐明和凝练、政策出台相关政治活动[3]。这些源流是互不干涉、互相独立存在的，只有当政策之窗开启时，这3 条源流才能耦合到一起，三源耦合意味着特定的问题、政策方案与政治形势的有机结合，意味着之间存在着共容性，那么社会公共问题就会被提上政策议事日程。

2.2 多源流分析框架的适用性

运用多源流理论分析我国的垃圾分类政策的形成具有非常的适用性。垃圾处理与分类关乎着整个国家的生态文明建设，关乎着国计民生问题，随着人工智能和信息化时代的发展，垃圾分类政策的贯彻和落实又被提上了新的日程。垃圾分类政策需要广大民众的参与与政府政策的支持，那么其形成的内在逻辑型与多源流政策不谋而合，因此，利用多源流模型对垃圾分类政策过程进行分析，能够有效地揭示公众关心的垃圾分类政策，并助推垃圾分类政策有效执行下去。

3 生活垃圾分类政策的多源流框架分析

3.1 问题源流

新时代中国特色社会主义正处于改革的攻坚阶段和发展的关键时期，各种社会问题浮出水面，那么，哪些问题能够引起人们的注意，从而政策企业家和政府决策者的高度关注具有极大的模糊性，具体到垃圾分类问题上，有哪些焦点事件、动因和指标问题吸引了政府官员关注垃圾分类？

3.1.1 垃圾分类的动因分析

垃圾围城现象、垃圾焚烧和垃圾填埋给当地居民的生活带来了一定的影响，社会公众开始意识到垃圾分类的重要性，与此同时，城镇化的快速发展，垃圾处理问题始终是粗糙低端化的方式。虽然我国相继出台了一些垃圾分类政策，但由于我国区域性差异大，垃圾分类缺乏顶层设计中的回收系统的规范化管理和模式。生活垃圾分类回收涉及多个上中下游环节，系统性统筹环节薄弱，没有明确的解决方案，以至于垃圾处理缺乏系统规划和分类指导。加之垃圾处理分类尚未市场化，涉及多个利益主体，存在着利益的冲突，直接影响了垃圾处理的利润问题。

3.1.2 指标较难获取被弱化

国家统计局数据显示，生活垃圾清运量从2012年的17 080.9 万t 增加至2017年的21 520.9 万t，生活垃圾焚烧厂从2012年的138 座增加至2017年的286座，生活垃圾填埋厂从2012年的540 座增加至2017年的654 座，增长速度惊人。我国每年有超过1.5 亿t的城市生活垃圾产出，并以每年8%～10%的速度飞速递增，人们生活的城市被垃圾所包围，且适合堆积垃圾的空间已经寥寥无几；我国政府在生活垃圾处理问题上仍然以末端处理为主，并将填埋、堆肥、焚烧3 种方式视为无害化处理方式。

就目前垃圾分类处理的指标来看，生活垃圾处理厂的处理量、收费、税费等信息，清运的效果和成本信息，垃圾处理排放标准等信息公开制度不完善，透明度不高，垃圾处理技术难以跟上，治理成本高且垃圾种类愈加繁多，因垃圾造成的资源损失价值在250～300 亿元，如何在生活垃圾分类处理上形成合力，这对于整个分类环节来说至关重要，且关乎国计民生，以至于指标获取过程中被弱化[4]。

3.1.3 焦点事件为突破口

焦点事件具有强大的预警和转移作用，指标反映了问题所在，但还需要舆论、媒体等助推力量促使其成为焦点事件。反焚烧事件，上海南门癌症村，江西乐平市民口镇癌症村，2017年7月开始中国禁止洋垃圾，欧美等资本主义国家开始炮轰中国。加之一些类似于环保NGO 的组织纷纷呼吁社会力量加入垃圾分类行列，上海更是在2018年3月和4月分别出台了《关于建立完善本市生活垃圾全程分类体系的实施方案》《上海市生活垃圾全程分类体系建设行动计划》，试点并提出到2020年底基本实现居民区普遍推行垃圾分类制度。这一系列具有代表性的焦点事件的产生，直接凸显了当下生活垃圾分类面临的社会焦点问题。

3.2 政策源流

当问题已经引起了社会中一部分人的关注时，政策源流周围会漂浮着各种各样的思想，在多源流模型中，政策源流产生于政策共同体，政策共同体里包含着各种研究人员并共同关注某个问题，从而为垃圾分类问题提上日程打下基础。

3.2.1 专家学者、媒体：网络舆情的放大效应

专家学者具有一定的专业素养和社会影响力，与垃圾分类相关的学者、技术专家可以利用网络媒体平台，扩大影响力，呼吁社会公众重视垃圾分类，与此同时提出实际可行的垃圾分类政策，为政府建言献策。垃圾处理专家王维平用了20年时间跟踪生活垃圾分类问题，出版了《垃圾经济学》，总结了推进循环经济实践活动的五大环节，在中国召开的世界环境会计大会上，王维平提出了绿色GDP 要建立在环境会计的基础之上。2019年3月25日，由上海环境卫生工程设计院有限公司牵头承担的国家重点研发计划“固废资源化”重点专项“生活垃圾分类回收模式与智慧环卫关键装备”项目启动会暨实施方案论证会在上海召开，其中参与的协会和专家人数达60 余人，共同致力于垃圾回收问题探讨研究。随着互联网、大数据的发展，自媒体、网络平台作为舆论的放大器，实现了更多专家学者倡议和意见的扩大，提升了影响力，能够更快地传递和宣传。

3.2.2 党和政府意见领袖：政策偏好的引导效应

习近平主席多次强调垃圾分类的重要性，2016年12月召开会议研究普遍推行垃圾分类制度，还多次实地基层考察了解开展垃圾分类工作情况；2019年6月3日，习总书记再次强调关于垃圾分类的重要指示，要培养垃圾分类的好习惯，为改善生活环境作努力，为绿色发展可持续发展作贡献。 上海市努力打造生活垃圾分类的“0 桶计划”，且2019年7月1日正式执行垃圾未分类的处罚条例。2019年5月17日，中国参与并支持了《巴塞尔公约》修正案获通过，达成了全球塑料垃圾污染防治框架。随着“一带一路”的进行，我国推行生活垃圾发电海外践行环保理念。党和政府多次提出和强调垃圾分类回收的重要性，积极引领，共同呼吁，推进生活垃圾分类，扩大政策的影响力和社会效应。

3.3 政治源流

政治源流是由执政党的意识形态、国民情绪和社会组织等多种因素组成，这些因素都会影响政策议程的建立和变化。

3.3.1 执政党的意识形态

中国共产党是我国的执政党，处于我国决策的最高层，起着决策的主导作用，这就决定了政策方针必须要以党的路线方针为标准。新时代中国特色社会主义建设，党大力支持生态文明建设，坚持科学发展观，始终坚持人与自然的和谐发展。习近平主席在十八届中央政治局常委会会议上讲到“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题”、“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”，党始终重视和坚持生态环境保护，垃圾分类政策与党的执政理念是一脉相承的，都是为了建设更加美好的中国特色社会主义，体现了党对垃圾分类工作的重要性，为垃圾分类政策形成提供了有利的政治环境。

3.3.2 国民情绪

国民情绪的影响不容小觑，主要是社会公众通过网络舆论将自我利益诉求放大化，而垃圾分类一直都是媒体和公众的关注焦点，例如百度搜索“垃圾”，相关话题有100 000 000 个、“垃圾分类”有27 100 000 个，微博搜索垃圾分类有468 个帖子，伴随着网络舆论和自媒体的宣传和引导，垃圾分类政策虽然有一部分人对其处于消极状态，但大部分社会公众是积极支持的，且努力通过各种力量宣传践行垃圾分类，加速了垃圾分类政策的推行。

3.3.3 社会组织的力量

随时城镇化和经济的发展，一些社会组织积极利用自身力量带动社会公众广泛参与垃圾分类行动，2017年5月25日，上海举办了一场生活垃圾专题研讨会，爱芬环保项目总监郝利琼分享了环保组织NGO在垃圾分类方面多年来所做的努力和发挥的作用，爱芬环保从2011年开始在社区推行垃圾分类，效果和影响显著；上海市成立了“四叶草”环保志愿团，以知识普及和旧物回收再利用为主题，起到了重要的推动作用。社会组织的力量为垃圾分类政策的推行奠定了重要的基础。

4 多源流的耦合：政策企业家推动政策之窗开启

金登认为“政策之窗”就是“提案支持者们推广其解决方法或吸引别人重视他们的特殊问题的机会”[5]。问题、政策和政治三条源流独立运行，互不干涉，且不可能独立打开政策之窗。只有在某个关键的时间点，三源耦合，政策之窗开启，政策企业家必须要在短暂的开启时间内提出建议，否则就要等待下一次开启时提出最佳解决方案。

4.1 相关政策的“溢出效应”

与垃圾分类政策相关的或者相邻的都会有助于垃圾分类政策之窗的打开，即相关政策的溢出效应有助于政策之窗的开启。在垃圾分类政策出台的过程中，党和国家出台了一系列相关的政策，2011年12月15日，国务院印发《国家环境保护“十二五”规划》，提出：要提高生活垃圾处理水平，加快城镇生活垃圾处理设施建设，到2015年，全国城市生活垃圾无害化处理率达到80%，鼓励焚烧发电和供热等资源化利用方式。2011年9月7日，国务院印发《“十二五”节能减排综合性工作方案》，提出：促进垃圾资源化利用，鼓励开展垃圾焚烧发电和供热、餐厨废弃物资源化利用。2011年4月19日，国务院批转住房和城乡建设部等部门《关于进一步加强城市生活垃圾处理工作意见的通知》，提出：全面推广焚烧发电等生活垃圾资源化利用方式，提高生活垃圾焚烧发电的能源利用效率。土地资源紧缺、人口密度高的城市要优先采用焚烧处理技术。在垃圾分类政策全面贯彻落实的过程中，党和国家提出了一系列利于垃圾分类政策的相关政策，不论是禁止洋垃圾的输入，还是垃圾分类的试点，都具有推动作用[6]。

4.2 政策之窗的开启：全国两会

通常情况下政策之窗的开启大部分是可以预测的，例如全国两会的召开，人大代表和政协委员每年都会抓住机会提出很多关乎民生的建议，为垃圾分类政策的出台提供了完美的结合点，促使政策议程的建立。2017年3月18日，国务院办公厅《关于转发国家发展改革委、住房城乡建设部生活垃圾分类制度实施方案的通知》，随之各地纷纷出台相应的垃圾分类政策。

4.3 政策企业家的推动作用

政策企业家（Policy Entrepreneurs），即那些愿意投入时间、精力、信誉、金钱以在可以预见的未来获得物质的、有意追寻的、重大回收的人[7]，政策企业家对公共政策制定具有较强的创新精神和推动作用。习近平主席在多次会议上强调垃圾分类的重要性，强调加速推广推行垃圾分类政策，关乎广大人民群众生活环境。深圳德立信公司董事长夏三省多年来一直致力于垃圾分类工作，努力打造“互联网+垃圾分类”的商业发展模式，为中国垃圾分类工作做出贡献。NGO 对垃圾分类工作的重要贡献，以保护环境为己任，大力开展垃圾分类的试点工作。陈立雯海归女硕士回农村积极推广垃圾分类，为当地做出巨大的贡献。扬州古城公益联合会徐峰积极带领公益团队组织普及垃圾分类知识和宣传推广工作。2019年全国两会上，人大常委会委员殷一璀提出上海市将要在5 个方面对生活垃圾分类管理进行重点监督，人大代表周松勃提出建议要加强生活垃圾分类产生的有害垃圾规范处置与管理[8]。

5 总结

我国生活垃圾问题一直困扰着广大人民群众，党和政府于2017年提出垃圾分类政策，借助多源流分析模型解读垃圾分类政策的形成发展轨迹，政策之窗开启的一瞬间，政策企业家抓住机会，三源耦合，促使生活垃圾分类政策的形成，从其内在逻辑性和形成的机理来看，多源流模型对垃圾分类政策具有一定的可适用性，但任何理论都要与不同国家的特殊国情相结合，具体问题具体分析，该模型只是一个切入研究的视角，后续仍可从多角度切入剖析。