超越平衡计分卡:公租房准入退出政策质量测度创新研究

赖迪辉,宗 菲

(天津城建大学 a.经济与管理学院b.天津城镇化与新农村建设研究中心,天津 300384)

1 引言

公租房是指政府投资并提供政策支持,限定户型面积并按优惠租金标准向符合条件的家庭供应的租赁型保障性住房,保障对象主要是城市中等偏下收入群体。随着以租赁保障为主的保障房体系的逐步建立,公租房已成为中国保障房体系的主导形式。准入退出政策作为公租房有效运转的核心,一方面在准入侧通过对使用者资质的严格界定,杜绝公租房资源的违规申报与占用,确保住房保障财政支出的高效利用;另一方面在退出侧,在住房使用者家庭收入和财产状况的动态界定中,甄别退出租户,确保公租房服务对象的良性循环和社会福利效应上升。从新制度经济学视角来看,公租房准入退出政策实质是一种社会博弈规则,是约束人们在公租房领域互动的行为框架[1]。新制度经济学强调契约和交易成本,租户与公租房管理部门和市场建立契约关系,产生相应的交易费用,而租赁权的获得与剥夺界定就是为节约因建立契约关系而产生的成本[2]。作为比较优势的重要组成部分,交易成本在一定程度上都由政策质量决定,准入退出政策质量对公租房乃至保障房体系有着至关重要的作用。由此可见,提高公租房准入退出政策的质量,是各级政府及相关管理部门始终追寻的一个基本目标,也是提升政府治理能力的重要导向要求。我国提出“坚持宏观政策要稳、产业政策要准、微观政策要活、改革政策要实、社会政策要托底”的政策思路,对公租房准入退出政策的质量提出了更高要求。

目前常见的政策质量测度方法有“3E”法、标杆管理法、360度评价法、数据包络法(DEA)等，但上述方法随着评价活动的深化,暴露出诸多弊端。如“3E”法的指标仅限于经济、效率和效益,较片面和单一,过于偏重历史数据[3];标杆管理的动态调校能力偏弱[4];360度测评可能会在组织中造成紧张气氛,如文化震荡、专断、组织成员忠诚的消失、监督失效、裙带关系等[5];DEA算法的相对有效性特征是其自身的局限性所在,容易出现评价结果高于实际政策效果的现象[6]。传统的政府绩效评价体系注重工作实绩,缺乏从全局角度确立长远目标和愿景,考核内容多倾向对组织内部进行评价,缺乏外部平衡,难以反映广大民众对政府政策的绩效预期,既不利于政府部门及时有效地提升工作质量,也不利于组织成员的成长。

针对上述问题,部分学者基于平衡计分卡对政策质量进行了测度[7]。平衡计分卡是一种绩效评价指标设计框架,目前已广泛运用于企业、政府和非营利性组织。但由于公共部门组织面临着持续的问责制压力,以企业为基础构建起来的平衡计分卡在公共部门直接运用是非常困难的。在此情景下“超越平衡计分卡”理念就应运而生,超越平衡计分卡是对原有平衡计分卡评价框架、尺度、维度进行跨越式提升后形成的一种新的质量评价范式。它与原有平衡计分卡相比存在三方面的“超越”:①“超常”——超越常规的评价框架。公租房具有公益性质,超越平衡计分卡针对这一特点重构由政策价值、服务对象(租户)、内部流程、学习与发展能力四个维度展开测评框架,并在目标以及指标的设置上通过战略地图强调保持战略聚焦。②“超标”——超越标准的战略地图模式。超越平衡计分卡模式在准入退出政策影响的机理基础上,系统表达了各维度与组织间运行反馈的规律,全面增强了对准入退出复杂过程的理解。③“超前”——超越目前平衡计分卡的评价深度。在传统平衡计分卡模式下,政府部门的绩效评价指标多从经济社会发展、资源发展、人民生活等结果性指标出发,忽略了对目标实现过程的管理,这种重结果轻过程的绩效评价势必造成政府管理的短视行为,影响政府整体战略的贯彻落实和社会的长期发展。超越平衡计分卡加入衡量政府提供公共产品和服务过程的指标,全面概括了影响公租房准入退出政策质量的关键因素和管理过程,客观公正地对公租房运行的优良程度进行测度。

2 公租房准入退出理论框架

根据公租房准入退出的发展战略与愿景,公租房准入退出政策评价与传统企业绩效评价在财务与非财务层面存在着一定的差异。在日常营运过程中,财务层面应侧重于控制而不是创造收益,非财务层面应更加侧重于流程管理的优化、住房保障管理部门发展能力的提升与租户幸福感的提高,对传统平衡计分卡进行改进[8],重构政策价值、服务对象(租户)、内部流程、学习与发展能力四个维度,形成测度政策质量的超越平衡计分卡模型(图1)。主要包括：①政策价值维度。公租房准入退出政策的实施不是以盈利为目的,它面临的是建设管理运营等相关成本节约、政府合法收入(如税收)增加、社会效益(如租户获得感)提高等方面的压力。因此,把财务维度调整为政策价值维度,即实现准入退出政策价值的最大化。②租户维度。公租房准入退出政策面向的服务群体是满足特定条件的租户,政府部门会从“解决中低收入群体的住房保障问题”这一使命出发,通过向租户提供服务,提高租户的获得感，使准入退出政策价值最大化。在实施公租房准入退出政策过程中,要动态并客观地评价租户的满意度,通过租户服务反馈完善准入退出政策。③内部流程维度。内部流程是为了达到特定政府价值取向目标而由不同人员共同完成的一系列活动，活动之间遵循工序与事先界定好的内容、方式、责任等。该维度以提高政府核心竞争力为导向,以管理内部中影响政策实施水平的因素为出发点,利用层次性管理结构,把内部运行状况与外部制度环境有机地结合在一起,通过重塑权力流程,使公共权力有效使用[9],促进政府从“掌舵者”向“服务者”转变。④学习与发展能力维度。学习与发展能力维度强调政府在不断学习过程中,保持与准入退出政策外部环境在物质、人员、信息、文化等方面的良性互动和有效响应,加强学习能力和应对变化的管理能力,通过改革创新实现服务质量的全面提升。

从图1可见,处于顶层的政策价值维度,以实现公租房准入退出政策价值最大化为目标,并以准入战略和退出战略作为辅助。租户维度是整个战略的核心,以提高目标租户的满意度(价值链价值最大化)为目标,其中将目标租户划分为准入租户、入住租户、待退租户。针对准入租户,建立更加严密的准入筛查制度;针对入住租户,利用更具竞争力的租金;针对待退租户,提供更低的退出成本。对这三类租户三管齐下,提升租户的整体满意度。内部流程维度解释了组织的业务流程和具体行为,以确保准入筛选及退出甄别工作的效果和效率,从高效营销、持续创新、精益运营、社会风险管理四个方面入手采取改进措施。学习与发展能力维度明确支持高优先级的流程和活动所需的能力、方法、技术和工作氛围,以培养有能力的管理团队为目标,分别从人力资本、IT资本、组织资本三方面推动准入退出管理工作水平的提升。总体而言,政策价值与服务对象是目的,内部管理、学习与发展能力指标是手段,手段服从于目的,目的指引了手段(图2)。

图1 超越平衡计分卡基础指标结构

3 公租房准入退出政策质量测度

3.1 测度指标体系的构建

新常态下的公租房准入退出政策质量需要更科学的方法进行测度,从多环节、多层面准确地分析和判断公租房准入退出政策运行的轨迹与态势,这就需要建立一套科学合理的政策质量测度体系。超越平衡计分卡的准入退出政策质量测度指标体系设计时体现以下理念:①由商业绩效观向民生绩效观转变。避免商业绩效观带来的忽视公共目标与私人目标之间的差异,对公民权利与部门能力发展等短视行为。②树立“以人为中心”的发展观理念,考核不仅包括经济指标,还应包含社会福利指标。③延长指标基期,注重长短期指标结合。按照上述原则和要求,本文从政策价值、服务对象(租户)、政府内部流程、政府学习和发展能力四个维度构建基于超越平衡计分卡的政策质量测度体系(表1)。

3.2 对准入退出政策质量的综合评价

由于公租房准入退出政策质量测度是一个典型的涉及到多因素的综合指标考评问题,因此不仅要考虑政策本身的合理性,还要综合考虑政治经济环境及社会环境等多方面的影响因素和制约条件,且存在部分指标难以准确量化。模糊综合评价法是一种解决复杂化、主观化信息的评价方法,利用模糊隶属度理论量化原本具有模糊性和定性化特征的因素,使准入退出政策评价过程中指标的筛选、指标权数的确定、评价标准的选择结果更具有科学性和客观性[10]。

建立因素集:文中因素集即为公租房准入退出政策质量测度指标体系中的评价指标,不同层次的评价指标组成不同的因素集。依据评价的四个维度,将因素集A分为4个因素子集:A={A1,A2,A3,A4},每个因素子集Ai(i=1,2,3,4)有n个元素,即Ai={B1,B2…Bn},依次类推直到确定因素子集Ci。

建立权重集:根据准入退出政策质量测度体系的层次结构特点,引入层次分析法来确定各指标权重集[11]。根据相关住房保障权威专家的咨询意见,采用“1—9尺度”对因素进行两两比较评分,对重要性程度赋值,构造判断矩阵,得到一级指标判断矩阵(表2)。

图2 超越平衡计分卡的公租房准入退出流程优化示意图

一级指标战略主题二级指标三级指标政策价值维度A1实现效益最大化经济效益B1资产使用率C1近5年年均成本下降率C2投资收益率C3社会效益B2住房补贴覆盖率C4保障人群对现有生活满意度C5增加政府财源B3上级财政专项拨款总额C6公租房建设领域社会融资总额C7服务对象(准租户+租户+退出租户)维度A2为租户提供满意服务租户满意度B4对受理行政行为态度满意度C8对准入退出政策满意度C9对房屋质量满意度C10租户准入水平B5摇号合理性C11前期申请透明度C12公租房分配率C13租户退出水平B6年均租户退出率C14后期信息核查完备度C15退出机制合理性C16

(续表1)

一级指标战略主题二级指标三级指标内部流程维度A3确保政府工作人员工作效果和效率行政服务与沟通质量B7部门协作满意度C17在线申报、投诉法定时间内响应率C18廉洁行政B8腐败类案件涉案人数占行政机关人数的比例C19网络反馈工作作风问题C20行政效率B9行政经费占财政支出的比率C21行政接待费用占行政支出比率C22管理流程B10对改革与创新能力满意度C23政策的连贯性、稳定性与有效性C24学习与发展能力维度A4培养有能力的管理团队组织变革与发展B11制度创新数量C25信息系统灵敏度与更新程度C26人员素质B12每年员工培训学时C27成员培训人数占行政人员总数比例C28本科以上学历员工比例C2940岁以下年轻员工所占比例C30

表2 一级指标判断矩阵

表3 准入退出政策质量测度指标权重

0.20.30.40.10.20.30.40.10.30.20.50

经济效益指标层对应的因素权重矩阵为:WB1=( 0.2255 0.1007 0.6738)。利用综合评价模型,得出“经济效益”的模糊综合评价结果为:PB1=WB1×RB1=(0.2674 0.2326 0.4674 0.0326)。由评价等级值向量V=(100,75,50,25)T可得专家对“经济效益”指标的评价分数为:F=PB1×V=(0.2674，0.2326，0.4674 ，0.0326)×(100,75,50,25)T=68.3690。结果在50—75之间,说明政策价值维度中经济效益的认可为良好。同理可得到其余11个二级指标,即社会效益、增加政府财源、租户满意度、租户准入水平、租户退出水平、行政服务与沟通质量、廉洁行政、行政效率、管理流程、组织变革与发展、人员素质的模糊综合评价分数分别为68.750、72.500、61.936、63.791、61.372、73.500、72.500、58.000、72.500、68.500、62.172。在此基础上,利用第二级综合评价模型Pi=Wi×Rij,结合F=Pi×V,可对政策价值维度、租户维度、内部流程维度和学习与发展能力维度4个指标进行模糊综合评价并计算出评价分数分别为68.995、62.150、65.961、66.918。最后通过加权求平均值计算出准入退出政策质量的综合评价分数为64.456。

根据综合评分的结果,天津市公租房准入退出政策质量的得分为64.456分,对照评价分数集得出政策的整体质量水平为“良”,表明天津市公租房准入退出政策的大部分政策目标已经实现,达到了预期的效益和影响。就单个维度而言,政策价值维度的综合得分最高,其他依次为学习与发展能力维度、内部流程维度、租户维度。“A1政策价值”维度得分较高说明天津市现行准入退出政策在政策价值的把握上比较到位,体现了政府关注民生、践行国家“让全体人民住有所居”的理念和决心,也肯定了发展公租房带来的经济和社会效益。但天津市公租房准入退出管理过程在“B4租户满意度、B6租户退出水平、B9行政效率”上潜藏了一部分容易被忽视的问题:公租房“租户满意度”等级不高,公租房的建筑环境、区位环境、租赁价格、邻里环境在一定时期很难达到租户的预期水平,这是未来规划建设和运营管理过程中应着重改进的地方。同时,近年来天津市在公租房准入标准的确定、住房的申请程序方面重视力度较大,由于退出程序复杂和后期信息监督困难,退出端重视力度不够,致使租户退出水平较低,说明天津市公租房在退出侧仍需加大监管力度,主要从加强准入信息核查、引导待退租户有序退出、提高退出机制合理性等方面入手。“B9行政效率”表现为“中”,说明天津市公租房准入退出管理在提高业务处理效率等方面还有很大的提升空间。

4 提高公租房准入退出政策的对策与建议

4.1 健全新型公租房组织管理机构

超越平衡记分卡的内部流程指标要求建立完善的内部运作机制,而目前我国公租房管理机构的主要职责与运作模式仍不够明晰,对是建立单一职能机构还是现有经济实体的兼职机构，如何协调成本花费和公共服务功能的关系等方面的问题尚不明确,而这些都直接决定了运营机构的生命力。因此,地方政府要顺应公租房建设发展需要,结合本地经济发展的实际状况,成立住房保障管理中心,整合房屋管理局、人力资源和社会保障局、物价局等各部门分散的信息,按照“市—区—街道”的三级管理模式运作,即市级机构负责公共租赁住房相关政策的制定、住房信息发布、补贴租金标准的统一和统筹各区县有关部门的工作等;区县机构负责本辖区公租房的申请对象初审与配租实施工作;街道级机构具体负责本辖区的申请家庭住房的准入退出核查工作。最终形成“大数据+大管理”的全新部门管理体系,加快办公流程,全面保障公租房的投资、建设和管理,高效推进公租房一体化管理工作,促进政策质量的全面提升[13]。

4.2 强化人本管理理念

政府管理部门在管理和服务中要不断地创新流程管理方式,保持与管理能力要求、信息快速变化与租户住房满意度等方面的良性互动和有效响应,通过改革与创新提质增效地提供公租房服务。利用大数据等先进技术,完善公租房准入退出信息共享平台,横向上改革各级行政体制和整合部门人员及职能关系,纵向上调整上下级机构关系,自上而下地对各级机构间信息共享平台做出统一规划,为租户收入信息、住房的甄别提供服务,增强住房保障的准确性与针对性,提高监管工作的效率[14]。在培养具有“行业专家”能力的管理团队的同时,推动政策质量提升;将租户个人利益与政府整体目标紧密结合在一起,从公租房租户维度入手,强调社会管理“以人为本”的理念,设计相关信息的获取渠道,建立公租房使用与管理信息库,定期对租户家庭人口、收入及住房变动数据信息进行更新。加强对公租房准入退出管理的软环境建设,加大社会监督力度,拓宽信访举报渠道。

4.3 制定多层次全覆盖的准入标准

相关管理机构必须监测政府内部的运作效率,针对准入过程设计相应标准,建立公租房申请者信用档案,为信用评定等级,等级高的申请者将在未来申请中享有优先权和优惠政策。条件成熟时,公租房申请者信用档案将并入个人信用档案统一管理。根据收入审核划分人群,优先考虑符合要求的低收入住房困难人群,同时提高租金并附加其他租房条件,甄选中等收入人群。住房保障管理部门与银行、社保、公积金、民政、劳动等部门实行信息共享,以便如实核查申请家庭的收入、资产等情况[15]。各市区级机构可建立多部门联动、跨地区的个人征信管理体系,对被保护信息进行监控,街道级机构可定期公示和审查辖区租户信息,提高准入审核制度的科学性,从而有效提升准入政策质量,确保公租房的可持续运营与长效机制的建立。2017年,天津市住保办发布《关于受理公租房项目登记有关事项的通告》提出要结合公租房房源情况,启动公租房项目房源登记工作,相关管理机构必须严格依照相关规定,审核持有效信件的家庭相关信息,从准入端推动公租房项目的出租工作。

4.4 采用人性化与法制化并举的管理模式

目前,天津市逐步提高了廉租住房实物配租补贴、廉租住房租房补贴和经济租赁房租房补贴等“三种补贴”的准入标准,使其与城市居民可支配收入的增幅保持联动,准入端政策绩效良好。退出端很多租户考虑到退出后租住条件尚不明朗,缺乏退出后的保障制度等问题而不愿主动退出廉租房,因此合理的退出标准和退出后的保障方案将极大提高待退租户的退出意愿,确保租户平稳有序退出。可采用建立公租房退出缓冲时间的办法(通常在计划退出日到期时向后延长12个月),每月象征性地提高租金,实现退出行为的“温和软着陆”。建立相应的配套管理机制,改变目前以家庭人均月收入作为衡量标准的“一刀切”做法，充分考虑家庭人口结构,就业意愿等因素对家庭经济负担的影响,设定弹性退出限额标准,以降低租户的相对剥夺感,间接提升准入退出政策质量。在加强经济处罚和行政处罚力度的同时,将严重违规人员移交至司法部门处理,以进一步提升公租房准入退出政策分配环节惩戒机制的严肃性和威慑力。

4.5 培育租户获得感向追求感的转移路径

管理部门应加强准入退出政策的宣传力度,整合社会各界力量和资源,打破主要由政府相关部门和房地产开发企业垄断的封闭式住房政策信息网络,推动政策创新,让全社会都认识到准入退出政策实施的重要意义和作用,形成福利制度社会观的广泛共识。建立对住房保障申请者失信的惩罚措施,以减少保障的不公平现象。作为政府主管部门,应建立并巩固寻访制度,消除人们固有的抵触情绪和态度,在各个方面给予租户业务协助和生活关怀。鼓励租户成立“租户管理委员会”，积极参与小区管理,加强与物业管理企业的沟通,督促物业管理服务实施效果,全面增强租户的获得感,持续推动准入退出政策质量的提升[16]。注重小区配套设施、文化与环境建设质量,通过配套基础设施影响租户的谋生方式,为他们在教育和健康等公共服务方面创造就业岗位，实现就业的前置条件。将求职者和工作岗位、租户与公共服务连接起来,定期开展租户创新创业培训活动,在公租房小区内营造追求更加优质居住条件的氛围,形成强有力的追求幸福感的精神合力,培育租户从获得感向追求感转移,引导租户有序退出公租房。