供给侧改革背景下民间资本参与养老服务业发展研究——以广东地区为例

程养林

江门职业技术学院，广东 江门 529000

2015 年2 月，民政部出台了《关于鼓励民间资本参与养老服务业发展的实施意见》（以下简称《意见》）。 《意见》为民间资本融入养老服务业提供了指引， 同时对增加养老服务资本供给、弥补政府资本的不足、激发民间资本活力、 加快养老服务业发展具有重要作用。 广东地区老年人口多，截至2018 年底，广东地区60 周岁及以上常住人口达1472.67 万，养老需求巨大。 但目前广东地区养老服务机构较少， 基础设施不完善，与之相匹配的专业人才队伍建设滞后，养老资源紧缺，供给严重不足。 在这样的背景下， 如何有效引导民间资本参与养老服务业发展，盘活民间资本，增加有效供给，推动广东地区养老服务业健康可持续发展，是值得研究的课题。

一、 供给侧改革背景下民间资本参与养老服务业发展的意义

（一）扩大养老服务资金供给

面对日益增长的养老服务需求， 仅依靠政府投入的方式，虽然能取得一定成效，但不能有效缓解养老服务资源短缺问题，难以有效增加养老服务急需的资金供给。而通过引入民间资本， 能有效增加养老服务资金供给，弥补政府投入不足的局面，进而化解养老服务的供需矛盾， 更有利于推动养老服务业市场化发展。

（二）提供个性化与优质化服务

近些年来，随着我国经济水平的不断提高及国家对养老服务业的重视，老年人的养老金在逐年提升，消费能力也明显增强，老年人对养老的需求已经由传统的满足温饱转向个性化与优质化服务。 在这种背景下， 引入民间资本参与养老服务，有利于丰富养老服务的服务种类和形式，可以根据老年人个性化需求优化产品供给，为他们提供更加精细化与个性化的优质服务。

（三）民间资本与养老服务互利共赢

《意见》的出台，有利于合理引导民间资本流向，提高民间资本利用效率，使其在养老服务业发展中更好发挥作用。 面对日益开放、规模庞大、需求多元化的养老服务业，民间资本完全可以充分发挥自身优势，结合养老服务业发展需要，丰富产品供给，为老年人提供优质、灵活、高效的个性化服务， 从而获得老年消费者的认可，增加老年消费者的满意度，最终有利于民间资本在参与老年服务业中获取丰厚的投资回报，使民间资本与养老服务互利共赢。

二、 供给侧改革背景下民间资本参与养老服务业发展的困境

近些年来， 随着广东地区城市老龄化程度的提升，养老服务业也在加速发展，各种养老服务机构应运而生， 并具备一定规模。 在这种的背景下，民间资本也越来越多地参与到广东地区养老服务业发展之中，具体表现为民间资本所占比例逐步增加，民间资本投入的领域逐步扩大。 这对促进广东地区养老服务业发展产生积极作用，但目前民间资本参与养老服务业发展依然面临以下困难。

（一）政策落实难

养老服务不仅工作量大而且涉及面广，需要民政、城建、卫生、教育等多部门联动。 尽管民政部和地方有关部门为鼓励和扶持民间资本进入养老服务业，并陆续出台相关优惠政策与措施，但由于受多种因素制约， 一些政策未能得到有效落实。例如，《意见》指出“民间资本举办的各类养老机构或服务设施按有关规定，要与居民家庭用电、用水、用气、用热同价”。由于受体制束缚， 再加上涉及不同部门利益，导致这些优惠政策停留在表面，未能得到有效落实。 进而增加民办养老机构的运营成本，在一定程度上挫伤了民办养老机构的积极性。 又如，目前广东地区多数民办养老机构面临土地优惠政策落实难的问题，难以得到政府划拨或优惠供地，导致一些投资者面对高价土地望而却步，这是制约民间资本参与养老服务业发展的重要因素之一。

（二）民办养老机构融资难

根据经营性质不同， 民办养老机构可分为营利性和非营利性两大类， 一般营利性机构在工商、税务部门登记，非营利性机构在民政部门登记。 而养老服务业前期需投入大量资金，且资金回收周期长，利润微薄，容易导致民办养老机构融资困难。 根据现行《贷款通则》的规定，民办养老机构申请贷款时， 银行可能因其社会公益组织性质而拒绝贷款。 而且相关法律也规定“社会公益设施不得抵押”，因而民办非营利性养老服务机构房产不能进行抵押， 也就很难申请到商业贷款。 此外， 尽管根据政策规定，民办养老机构床位可享受床位补贴，但很难弥补民办养老机构前期的巨额投入，导致大部分民办养老机构长期处于亏损状态，进而影响其正常运行、设施更新和服务水平的提升， 还会制约其规模化和连锁化经营。 总之，民办养老机构融资困难是急需破解的难题之一。

（三）行政审批效率低

《意见》规定：对民间资本提供的养老服务免征营业税； 对符合条件的养老机构或服务设施， 其免税收入不计入所得税应纳税收入。 然而，要想获得这些免税优惠，必须经过繁琐的申请和复杂的审批，但是，由于行政审批效率低下， 往往需要耗费较长时间， 给民办养老服务机构运营和发展带来不利影响。 此外，民办养老机构内部设置的医疗机构， 若要将机构内老人的医疗康复费纳入医疗保险， 根据卫生部的审批制度，申请程序非常复杂，申请难度较大。因此， 限制了医疗与养老服务业的融合与发展，给老年人及其家属带来不便，也阻碍了当地民办养老服务机构的发展。

（四）竞争环境欠公平

就目前实际情况来看， 民办养老服务机构与公办养老服务机构相比， 在资源配置、优惠政策等方面存在较大差距。 例如，地方政府为公办养老服务机构投入较多资金支持， 而对民办养老服务机构的资金支持有限， 导致民办机构缺乏公平竞争的环境，发展难度较大，甚至会影响服务质量和综合效益的提升。 这种不公平竞争和不公正待遇， 严重挫伤了民间资本参与养老服务业发展的积极性。 调查显示，目前广东地区民办养老服务机构日常运营中， 房租占到总支出的50%左右， 再加上员工工资支出、水电费、设施购置与维护费等，多数民办养老机构利润较低，勉强维持。 这种高投入、低收益的局面，使得民办养老服务市场发展滞后。

三、 供给侧改革背景下民间资本参与养老服务业发展的建议

为破除障碍壁垒，增加有效供给，促进民间资本更好参与养老服务业发展， 结合广东地区实际情况，有必要采取以下措施。

1.从制度供给侧发力，创新管理体制，确保政策落实到位

当前，养老服务涉及众多管理部门，例如，养老医疗保障由民政、社保和卫生部门负责；土地使用由国土资源部门负责；税收减免由税收部门负责； 财政补贴由财政部门负责。 这些部门缺乏有效的联动，难以形成合力，导致相关政策难以落实到位，惠及范围较小。 事实上，民间资本参与养老服务业发展， 涉及老年人物质文化生活需求等多个方面，需要在生活照料、康复护理、医疗卫生、精神娱乐等方面采取有效措施，充分发挥政府、市场、社区、家庭等的协调作用。 而单靠政府部门的支持和引导是远远不够的，有必要从制度供给发力，做好统筹规划，增进各部门之间的协作，创新管理体制， 消除制度壁垒， 确保各项政策落实到位， 为民间资本参与养老服务业营造良好政策环境。

2.构建融资平台，增加民间资本供给，增强发展后劲

融资困难是广东地区民间资本参与养老服务业发展的重要制约因素。 为有效破解这种难题，有必要构建融资平台，推动多渠道融资，增加民间资本供给，提高民间资金利用效率，增强养老服务业发展动力。 例如，实施信贷扶持政策，为民办养老服务机构提供融资帮助，或给予财政贴息，从而化解融资难题。 此外，当地政府还应出台激励政策，促进金融机构积极参与，为民间资本参与养老服务业开辟信贷融资渠道。 为此，金融机构有必要创新金融服务产品， 改进信贷担保方式，对信誉度高、产权清晰、偿债能力强的民办养老机构给予多种融资支持。 民办养老机构产权清晰的固定资产、有偿取得的土地可申请抵押贷款， 管理部门应予以办理抵押登记手续。 适当加大贴息政策引导，支持以股权融资、债权融资、公私合营等方式筹集资金， 改变民办养老服务机构单一的融资方式， 从而有效改善其经营状况，增强其发展后劲。

3.改革行政审批制度，破除供给障碍，激发民间资本活力

由于行政审批效率较低， 制约了民间资本的积极性，因此，政府各主管部门应改进和优化政府服务，突破现有政策束缚，适当降低民间资本参与养老服务业发展的门槛，改革行政审批制度，简化审批流程，提高办事效率。 例如，在“互联网+”时代，政府部门应推进“网上审批”制度，推行“一站式”审批服务，以提高审批效率和服务质量。 又如，对民间资本参与的大型养老服务项目，应开辟绿色通道，简化审批流程，节省审批时间。 再如，拓宽登记渠道，在实名登记基础上，可对民办养老机构进行备案式登记，以降低准入标准，等。 总之，通过改革行政审批制度，破除制度供给障碍，可以更好地激发民间资本活力， 使其更好地参与养老服务业发展。

4.优化资源配置，营造公平竞争环境，引导民间资本流动

政府要转变思想观念， 应充分认识到民办养老机构在推动社会养老服务业发展中的积极作用， 是在为政府排忧解难。 因此， 为更好地推动民间资本参与养老服务业发展，政府有必要优化资源配置，加大对民办养老服务机构的支持力度。 首先，要落实党的十八届三中全会的要求，采用“公助民办”和“公建民营”两种模式，在金融、土地、税收、资金等方面给予一定的扶持和优惠， 并明确政府和民间资本在养老服务中的分工， 逐步为公办与民办养老服务机构营造公平的竞争环境。 其次，做好引导和规划工作，鼓励民办养老服务机构专业化、品牌化和规模化发展，推动连锁经营，提高市场竞争力和影响力， 推动社会养老服务业健康可持续发展。