中国应急管理的变革：难点、创新与挑战

文／中国人民大学公共管理学院 王宏伟

2018年，中国应急管理事业迎来了发展的春天。我国在机构改革中整合了11个部门的13项职能，组建了全新的应急管理部，并展开了一系列大刀阔斧的改革。应急管理部边组建、边应急、边防范，成功地处置了台风“温比亚”和“山竹”、金沙江和雅鲁藏布江四次断流形成的堰塞湖险情、重庆公交车坠江等突发事件，彰显了新建部的新担当、新作为。然而，组建应急管理部是一场应急管理的伟大变革，对中国应急管理的总体格局都产生了重大的影响，其中必然伴随着严重的困难和严峻的挑战，非巨大的勇气和超凡的创新精神不能予以应对。

组建应急管理部的四大难点

组建应急管理部是党中央针对我国灾害事故多发、频发的现实，对中国应急管理资源与力量进行的一项革命性重组，其目的是增强应对重大安全风险能力、实现国家治理能力现代化。如果将此轮行政体制改革比作一场“体操大赛”，组建应急管理部则是难度系数最高的一个“动作”。究其原因如下所述。

第一，应急管理部涉及11个部门，每个部门都在漫长的发展历史中形成了独特的工作机制、工作方法，养成了特别的组织文化。将这些部门整合在“一个屋檐下”，必然要解决诸多“马勺”与“锅沿”的冲突。

第二，应急管理部的组建跨越军地界限，吸纳了公安消防与武警森林转隶的官兵。这项改革打破了消防自诞生以来“非军即警”的惯例，产生了20万人身份从军人到百姓转变的急剧落差，其中缺少一个缓冲地带。应急管理改革既要承担军队改革可能外溢的风险，又要减缓应急救援体系调整可能带来的震荡。消防体制改革的成败不仅影响着中国应急救援的效率和能力，而且还关系着中国整体的社会稳定与国家安全。

第三，应急管理部整合的职能既涉及实体部门，也涉及议事协调机构。在原有应急体制下，许多部门就是因制度叠床架屋、职能界定不清而容易相互推诿扯皮的“欢喜冤家”。部门之间的龃龉所形成的历史偏见有可能会延续到应急管理部之中，昔日机构间协调问题有可能会演化为机构内冲突。

第四，应急管理部的组建面临着繁重的整合任务。具体而言，整合可分为四类：一是多个应对对象的整合。自然灾害与事故灾难、城乡结构火灾与森林草原火灾、火灾与洪灾的特点不同，演进规律各异，应对方式有别，如何统筹？这是个难题。二是不同层级间的整合。应急管理部的职责既涉及管理层面的整体设计与合作协调，也涉及实操与技术层面的应急救援，可以说“顶天立地”。如何实现上下一致、统分结合，做起来似乎并没有说起来那么容易。三是防与救的整合。防与救是应急管理链条上紧密连接的两个环节，但在改革中却被行政边界重新切割在两个部门。例如，洪涝灾害、地质灾害、森林草原火灾的防范责任在水利部、自然资源部、国家林草局，但救援的职责却被划拨给了应急管理部。四是整合衍生的问题。例如，中国地震局从国务院直属局变成应急管理部部管局，其地震救援的职能被划转到应急管理部的地震和地质灾害救援司，震灾防御职能也面临着国家“放管服”改革的影响，存在与住建部切分的挑战，剩下的地震预报与科普宣教职能则“不硬、不实”，短期难以减小。如何重新找准定位，这需要中国地震局从融入应急管理部的角度去进行思考，对职能进行再挖掘、再整合。不仅如此，中国地震局对没有并入应急厅局的省级部门实行垂直管理。但是，一些地市的地震科技局却被并入应急管理局，上下体制不一致，给管理带来新挑战。

应急管理部组建后的九大创新

创新是应急管理事业攻坚克难的“法宝”和取得进步的不竭动力。在不到一年的时间里，应急管理部边组建、边应急，在组建中摸索应急管理的创新之道，在灾害事故应对中检验应急管理创新的成果，基本确立了新时代应急管理的总体框架。总体而言，应急管理的创新体现在以下9个方面。

一是把防范重大安全风险作为应急管理部的首要任务。以往，我国应急管理饱受“重救轻防”的诟病。应急管理部组建后，继续推进安全生产体制改革，重视自然灾害防治，将应急管理的关口向前推移。一方面，提高对自然灾害预警的精确性和有效性；另一方面，将应急资源预置到灾害可能的发生地，严阵以待，有效地防范了台风等自然灾害的袭击。

二是将应急管理的覆盖范围向城市向乡村拓展。我国有着高风险的城市，不设防的农村。防灾减灾能力的差异是因为城乡之间在经济社会发展过程中形成的“剪刀差”造成的。以往，我国应急管理设定的情境主要在城市。党的十八大以来，我国基于对“三农”工作高度重视，推出了“精准扶贫”的政策。应急管理部将扶贫与减灾结合起来，开始筹划加强农村的自然灾害防治能力。

三是从借鉴国际经验到强调构建大国特色应急体系转变。客观地讲，中国应急管理重视国际交流与合作始于冷战结束后对“国际减灾十年”行动的参与，并不是新生现象。应急管理部专门成立国际合作和救援局，专门负责应急管理的国际交流与合作。在国家推进“一带一路”建设的背景下，应急管理部以自身业务为基础，积极服务于国家总体外交，致力于为构建人类命运共同体作出贡献。站在新时代的起点上，应急管理部以探索中国特色应急管理新路子为使命，积极构建中国特色应急体制和体系，以彰显中国制度的优越性，而不是一味借鉴、引进西方先进经验，表现出强大的道路与制度自信。

四是从单纯注重“实操、管用”向强调基础理论研究转变。以往，我国应急管理强调注重实操性，以求管用、有效。这种“快餐式”的建设思路使应急管理陷入“墙上芦苇”的困境，缺少扎实的基础理论研究。全国应急管理工作会议提出，要加强应急管理基础理论研究，这成为一个重要的“风向标”，必将为应急管理事业的发展注入长久的动力。

五是注重社会应急救援力量的建设。社会力量是政府应急管理的得力助手和有效补充。但是，社会力量的参与具有一定的自发性。在缺少有效制度设计的情况下，这种自发性可能就会表现为盲目性和无序性。组建后，应急管理部专门调研了应急救援力量建设情况，并展开社会力量应急救援的技能大赛。随着相关制度建设的完善，社会力量参与应急救援管理将更加规范，渠道将更加畅通。

六是加强应急文化建设。应急文化塑造的是应急组织勇挑重担、敢打硬仗的魂魄。习近平总书记专门为国家综合性消防救援队伍授旗并致训词，提出“对党忠诚、纪律严明、赴汤蹈火、竭诚为民”的要求。全国应急管理工作会议提出，要培育“极端认真负责、甘于牺牲奉献、勇于担当作为、善于开拓创新”的应急管理特色文化、在原有应急管理“进工厂、进农村、进学校、进社区”的基础上，应急管理部又提出进机关事业单位、进家庭、进公共场所，以推广应急科普知识，增强全社会防灾减灾的意识，提高自救互救的能力，让应急文化“软实力”发挥“硬作用”。

七是基于综合性的理念为基层应急管理赋能。国务院新闻办公室举行的发布会上，应急管理部表示，将命名近1500个全国综合减灾示范社区。以往，我国多个部门按照条条管理的思路，设立了防灾减灾社区、安全社区等名目繁多的项目，上面千条线，下面一根针，基层压力山大。综合减灾示范社区的建设将多个项目并为一个项目，减轻了基层的负担，也符合综合性应急管理的思想。全国应急管理工作会议指出，要“实施基层应急能力提升计划”。提高基层应急能力，前提是为基层赋能，提供基层应急所需的人力、物力、财力资源。未来，应急管理部将推动应急标准化建设、网格化管理，建设基层应急救援中心，这些都是实实在在的为基层赋能之举。

八是建设国家综合性消防救援队伍。应急管理部成功实现了公安消防和武警森林部队的转隶、专制，按照“统一领导，分级指挥”的原则，打造一支按照纪律部队标准来加以约束的应急救援主力军和国家队，使其从“单灾种”应急向“全灾种”应急转变。为了保障这支队伍的稳定性和战斗力，应急管理部推动国家出台 《组建国家综合性消防救援队伍框架方案》，包括一个总体方案和职务职级序列设置、人员招录使用和退出管理、职业保障3个子方案，保证了应急管理改革期间的队伍不散、人心不乱、干劲儿不减。

九是在实践中初步摸索出一些新的应急管理机制。这主要体现在三个方面：一是部门联动机制，即联合会商与联动响应机制。应急管理部充分发挥五大议事协调机构的作用并将其界定为指挥协调机构，由自己牵头，组织相关部门在后方联合会商。同时，各部门组成联合工作组赶赴事发地，指导当地应急响应工作。按照这种模式，应急管理部成功处置了金沙江、雅鲁藏布江断流事件、重庆公交车坠江事件等灾害事故，实现了指挥结构的扁平化，避免了现场多个部门指挥部的多头指挥。二是防灾救灾一体化机制。应急管理部根据灾害预警，派出工作组指导地方做好灾害的应对准备，并前置队伍和资源。一旦灾害发生，工作组就转而投入抢险救灾之中。三是信息发布机制。应急管理部通过国务院新闻办公室平台，向外界和公众传递信息，增强自身工作的透明度与回应性。这改变了以往在突发事件后发布信息的传统，有利于应急管理部形象的塑造，也满足了公众知情的需求。同时，应急管理部正在建设中国应急信息网并使之成为面向公众的信息发布平台：平时进行公共安全教育并发布预警信息，灾时发布救灾动态信息。未来，当重大灾害事故发生后，中国应急信息网可以动态发布救灾需求信息，引导志愿者理性、有序参与，增强救灾捐赠的针对性和有效性。应急管理部何以能创新？笔者认为，这与以下因素是分不开的：

第一，党的十八大后，党中央站在确保中华民族伟大复兴进程不被迟滞、中断的高度，对国家安全和公共安全高度重视。习近平总书记对防灾减灾和安全生产做出了一系列重要论述，亲自为国家综合性消防救援队伍授旗并致训词，从提升国家治理体系和能力现代化水平出发，发表了关于自然灾害防治能力、防范化解重大风险的专门讲话，给应急管理改革指出了前行的方向。

第二，党的十八大以来，党中央正风肃纪、有贪必反，提振了党心和民心，广大党员干部的规矩意识、纪律意识大幅度提升，有令不行、有禁不止成为“过去时”。这为各项改革措施的出台提供了良好的政治生态和制度环境，保证了各项改革措施的顺利到位。改革政策的执行力前所未有。

第三，应急管理部的创新与2003年“非典”以来我国对应急管理规律的不懈探索是分不开的。尽管我国应急管理在发展中遭遇过巨大的体制性困惑，但长期奋战在应急一线的干部们任劳任怨，勾勒出现代应急管理的基本框架，为后者积累了丰富的经验、提供了宝贵的教训。

第四，应急管理部把握历史机遇，高标准自我要求，具有较为清晰、科学的目标设定，锐意进取，矢志改革。立部之初，就提出要实现“化学反应”，而不是“物理相加”。所谓的“化学反应”，就是各个相关部门经过整合不仅会水乳交融，而且要产生新质量。全国应急管理工作会议提出，“到党的二十大胜利召开之前，是新时代应急管理事业夯实基础、开创新局的关键阶段，要抓住机遇、乘势而上，紧紧围绕防范化解重大安全风险，坚持边应急、边建设，力争通过三到四年努力，基本形成统一指挥、专场兼备、反应灵敏、上下联动、平战结合的中国特色应急体制，基本完成统一领导、权责一致、权威高效的国家应急能力体系构建，基本健全应急管理法律制度体系，安全生产形势稳定好转，自然灾害防治能力建设明显减小，应急救援队伍形成一套完整的制度、走出中国特色新路子，系统党风、政风全面改善，应急管理能力和水平显著提升，为满足人民日益增长的安全需要提供有力保障”。路线确定之后，干部就是决定因素。组建以来，应急管理部对内着力打造忠诚担当、自身干净、勇于作为的干部队伍，对外压实风险防控的责任，如通过约谈地方政府等方式，增强其安全责任意识，为各项改革措施的执行清道铺路。

未来应急管理改革的挑战

2018年是应急管理部的开局之年。自然灾害因灾死亡失踪人口、倒塌房屋数量、直接经济损失比近五年平均下降了60%、78%和34%；生产安全事故总量、较大事故、重特大事故与上年相比实现“三下降”，重特大事故起数和死亡人数分别下降24%和33.6%。2018年全年未发生死亡30人以上的特大事故，这在新中国成立以来还属首次。但是，会议也指出，“我国应急能力总体不适应严峻复杂的公共安全形势，不适应新时代人民日益增长的安全需求”。这一基本判断是符合我国当前国情的。

2017年，我国城市化率达到58.52%，但未来依旧有巨大的增长空间。随着城市化进程的快速发展，大量人口与财富向城市集中。由于管理能力的滞后，城市、特别是特大城市成为高风险的汇集之地、水电气热等关键基础设施相互依赖，耦合成一个复杂的系统。一旦有任何微小的扰动，整个系统就可能出现整体性崩溃。

受经济社会发展水平制约，我国农村防灾减灾意识不强、能力薄弱，十分脆弱。在城市化进程中，大量青壮年劳力进城务工，留守的妇女、儿童和老人成为脆弱性人群。而且，一些偏远乡村的人口居住分散，远离中心城市，遇到火灾等突发事件得不到有效的外部救援。而且，随着“煤改气”“煤改电”等工程的实施，农村又面临着新兴风险考验。由于安全意识和技能的不足，许多地方的农村并没有为生活方式的快速变化做好充分准备。

到2017年底，我国60岁以上的老人已经超过2.4亿，占总人口的17%强。按照国际社会的标准，这个比例超过10%，就意味着进入老龄化社会。老年人的反应速度与应变能力都呈现出退化的特征，防灾减灾将会面临更大的挑战。风险社会遭遇老龄化社会，就如同“青春期遇到更年期”，矛盾问题将更加突出。

我国在迈向后工业社会的过程中，信息技术的发展将带来诸多前所未有、闻所未闻的新型风险，传统风险与新型风险交织叠加、互联互锁，令既往的应急管理经验失效、失灵。所以，应急管理必须要具备超强的想象力并不断锐意创新。

从人类发展的现实看，由于全球气候的变化，世界各地遭遇极端天气挑战的不断增大。世界有两大自然灾害带，即北半球中纬度灾害带和环太平洋灾害带。我国处于这两大灾害带上，加上幅员辽阔、地貌复杂、气候类型多样等因素，受到自然灾害的影响巨大。同时，在前脚迈入后工业社会的同时，我国后脚还处于工业社会，正处于工业化快速发展的过程中，安全生产并没有超越脆弱期、爬坡期。

2018年，我国发生的“温比亚”和“山竹”台风，金沙江和雅鲁藏布江断流等自然灾害和”7·12”宜宾爆燃、张家口“11·28”爆燃等事故，基本上没有超出常规突发事件的范畴，其规模、影响、危害程度等相对有限。而且，即使是在金沙江、雅鲁藏布江堰塞湖抢险过程中，并没有社会力量的大规模自发参与。应急体制、机制中隐藏的问题可能并没有充分暴露。天不一定总帮忙，但人一直要努力。应急管理部要居安思危，遵循底线思维，将灾害事故的情景设想得足够坏，始终立足于“打大仗”“打硬仗”的要求，不断提高非常规突发事件的应急能力。

改革是一个解决问题的过程。然而，解决老问题，也可能会产生新问题。特别是，应急管理改革越向基层延伸，问题可能就会越具体。而且，地方应急管理改革并非国家应急管理改革的规模缩小、简单对标。有些在国家层面没有遇到的问题，在地方层面就会成为难以规避的难题。

一是国家综合性消防队伍的”分级指挥”必须要有明确的制度。这支队伍是国家队、主力队，由应急管理部统一领导。但灾害事故多为地方的。地方如能在突发事件初期阶段就调动队伍应对，小事就能被及时遏制，避免大事发生。但是，省区市一级的改革中，消防总队有领导进入应急厅局的领导班子，但应急厅局的主官并没有获得消防救援的授衔。消防总队与应急厅局是什么关系，这需要应急管理部特别予以明确。在一些省区，由于辖区地域广阔，应急厅局没有现场指挥的惯例。但是，像北京等直辖市，应急局需要现场指挥，关系不理顺的问题影响巨大。而且，到地市一级，这种问题就会普遍存在。

笔者建议，应急管理部要尽快建立消防分级指挥机制，包括特殊情况下“边调动、边报告”制度。同时，地方可以依托政府和企业合同制消防队伍以及工矿企业的救援队伍，打造应急救援的地方队。平时，国家队对地方队在业务上予以支持和指导； 战时，两支队伍相互配合、协同应急。

二是基层社区在消防应急方面出现的空档必须尽快予以弥补。长期以来，我国社区的消防工作主要依靠社区民警来完成。以往，消防是公安的一个警种，与社区警察一道，共同接受公安部的管理。但是，消防转制后非军非警，警察管社区消防成为历史。在此背景下，社区消防应急谁来管？一些人提出，应急管理改革的基本盘是安全生产，社区消防可以依托安监站。笔者认为，这是不现实的，因为设立安监站的地方对危化品生产等事务的监管压力巨大。而且，安全生产在火灾隐患排查与扑救方面并不专业。笔者建议，应急管理部应该尽快建构基层应急体系，设立应急服务站，同熟悉社区情况的民警密切合作，共同确保社区的公共安全。

三是应急管理部要继续完善机制建设。在开局之年，我国探索的应急机制还处于雏形阶段，不稳定、不成熟在所难免。部门联动机制构建的背景是：在机构改革的过程中，相关部门职责交接并未彻底完成。在中央领导批示的约束下，联动没有遇到问题。但是，按照底线思维，将问题设想得更加严重一些：如果权力交接已经完成，如果中央领导未及时批示，情况将会如何？前方工作组与后方联合会商组之间的关系可能更为复杂。这是因为：在媒体高度发达的时代，身处突发事件现场的工作组有时不一定会比后方会商人员知晓的信息更全面、详实。而且，前方工作组一定要有临机决断的权力。在什么情况下谁来决策，这恐怕是一个需要认真论证与研究的问题。还有，军队的使命职责聚焦练兵打仗。解放军、武警部队参与特大灾害事故救援可能会得到极其严格的限制。军地协同、联动如何进行？而且，防灾救灾一体化机制也存在着改进的巨大空间。预置队伍和资源是以精确预警为前提的。但是，面对非常规突发事件，预警是十分困难，甚至是根本不可能的。试想，台风“十防九空”，行经路线诡谲。前置的工作组有可能成为“追风人”，甚至可能因台风而被困，成为需要救助的对象。此外，重大安全风险防范要构建风险研判、防控协调、防控责任机制等机制，将任务层层分解、逐级落实。

四是应急管理部要建立相对清晰的责任边界意识并广为宣传。大应急管理是庞杂、复杂的事务，应成为全政府、全社会的共同职责。作为应急管理的专业部门，应急管理部不是“全能部”，更不是“万能部”。良好的制度设计应该让专业部门做自己最擅长的事情。不能以开放性职责条款为由，要求应急管理部完成所有“临时交办的事项”。

五是应急管理部要建立合理、科学的绩效激励机制，在强调干部敢担当、有作为、讲情怀的同时，让人劳有所得、心平气和。例如，有些部门负责日常监管，但容易被追责、问责。有些部门负责事后的救援，其成绩容易被凸显。无论在物质上的工资待遇，还是在精神上的鼓励刺激，应急管理部应在绩效评价、宣传报道、追责问责等方面建立体现公平、公正精神的机制，以有效维护内部的和谐与组织整体的士气。

危言不是危机，也不是为了制造危机。危言是一剂醍醐灌顶的苦口良药。笔者认为，作为新起步的应急管理部的使命重大，前景光明。中国应急管理改革正在路上，周虽旧邦，其命维新，为了实现改革目标，新一代应急管理人必须不断在理论和实践上锐意进取、不断创新。改革不是一场风花雪夜的浪漫事，它是一场脱胎换骨的革命，必然充满冲突与震荡。但是，多一些顶层设计、多一些创新思维，就会少很多冲突、少很多震荡。