治理现代化背景下城市环境治理问题研究

姚亚磊

(西南交通大学公共管理与政法学院，四川 成都 610031)

作为国家治理的一部分，城市治理是治理理论在城市公共事务中的具体应用。根据国家统计局最新发布数据显示，2017年末，我国城镇人口占总人口比重（城镇化率）为58.52%，比上年末提高1.17个百分点。城镇化水平提高导致城市问题凸出，如基础设施建设滞后、公共服务供给不足、住房紧缺、交通拥堵等。2017年10月18日，习近平同志在十九大报告中指出，坚持人与自然和谐共生，必须树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策。环境污染问题日益受到重视，其作为城市治理的重要内容，有效解决环境污染治理是推动城市可持续发展的关键[1]。在治理现代化背景下，城市环境治理存在一系列问题，其治理好坏不仅直接影响居民生活质量，而且逐渐成为衡量政府职能是否有效发挥的重要标准[2]。当今时代，环境治理存在哪些问题？由谁来治理？如何进行治理？成为环境治理需要解决的关键。因此，需结合时代背景，解决城市环境治理中存在问题，促进绿色、和谐城市的构建。

一、治理现代化背景下城市环境治理困境

随着大规模人口向城市聚集，给城市带来了巨大压力，城市环境污染日益严重，政府有关部门积极采取整治措施，但环境整治过程中存在一系列问题。这些问题严重阻碍了城市治理效率提升，主要包括治理主体、治理体制、治理理念、治理方法等方面。

（一）治理主体方面

1.政府管制得过多过滥

在城市环境治理方面，受传统模式（政府主导型）的影响，政府居于主导地位，大包大揽现象屡见不鲜，政府由上到下主导治理的整个环节，导致环境治理效率低下。主要表现为：一方面，环境政策制定过程中政府未能充分听取来自社会以及利益相关者意见和建议，导致政策制定缺乏群众基础，政策制定与实施的矛盾日益凸显[3-8]；另一方面，环境治理公益组织形同虚设，政府过度干预，往往使其成为政府权力的衍生物，未能充分发挥作用，这种现象造成环境治理过程僵化，不利于城市环境的改善。

2.社会治理的滞后

坚持可持续发展道路是我国基本国策之一，整治环境问题一向是重中之重[9]。在治理现代化背景下，城市治理主体方面需要政府、社会组织、公众等多主体参与到环境治理过程中，需要公民社会与政府之间进行良性互动。但现阶段政府主导环境治理各个阶段，社会治理方面存在严重滞后，造成环境治理主体单一。一方面，目前社会自治组织发育不成熟，存在资金短缺、专业的环境治理技能及环境治理人才缺失等问题，这些问题严重影响自治组织功能发挥；另一方面，城市环境治理需要发挥公众广泛参与，但目前公众参与渠道不畅通、激励机制不完善，造成公民参与环境治理积极性不高[10]。

（二）治理体制方面

1.环境立法的缺失

治理现代化要求治理过程要具备合法性。城市环境治理是政府的工作要务，为合理界定政府在环境治理中的角色，需要相关法律法规予以规定。目前，现有的环境法律法规不健全，既有法律对政府在管理的范围和内容方面授予更多的权力,对其他治理主体却分配权力有限,对其他治理主体缺乏有效的激励。这种不合理的状态严重影响有关治理主体的积极性、主动性。

2.缺乏有效的监督机制

有效的监督机制能够保证工作人员在环境治理中遵守法律法规要求。现阶段，我国环境治理普遍存在监督机制不健全，缺乏事前、事中、事后综合的监督体系，造成有关人员在工作中存在权力滥用现象。一方面，监督部门形同虚设，造成工作人员存在行为失范现象；另一方面，监督部门工作人员选拔门槛低，造成工作人员缺乏专业的知识技能和素质低的问题，在执行工作的过程中受到利益的驱使，存在隐瞒、不作为的现象。

（三）治理理念方面

1.传统环境治理思想根深蒂固

随着经济快速发展和城镇化水平提高，环境污染严重阻碍城市可持续发展。有关政府部门认为“先污染后治理”是一条不可超越的路径，这种观念严重影响相关政府部门治理行为，治理将会付出惨痛的代价。例如，针对云南阳宗海砷污染事件，按照云南省治理阳宗海的规划，“十二五”要拿出11亿元来治理污染，专家认为11亿元远远不够，要真正治理达标大概需要40亿到70亿元。从阳宗海事件可以看出来，如果我们放任环境污染而不去管理，那么后人要还污染欠账，付出的代价可能是几百倍之多[11]。可见，这种传统治理环境的观念将会增加环境治理负担。

2.环境保护意识薄弱，资金投入不足

目前，经济快速发展使得有关部门不得不重视环境污染问题，这种治理是一种被动式治理，政府部门被迫采取措施来解决环境污染问题，但就当前城市环境治理现状来看，对城市环境治理重视不够，资金投入方面存在严重短缺问题。发达国家环境治理的经验表明,要控制环境恶化的趋势,环保投入须达到GDP的1.5%,但要使环境改善，须达到GDP的2.5%，而我国环保投入一直以来都低于GDP的1.5%。这从另一个侧面表明我国的环境“透支”已相当严重[12]，并且反映出政府有关部门未能充分意识到环境治理的重要性。

（四）治理方法方面

1.环境治理方式单一

治理现代化要求城市环境治理方式科学化、综合化，采用经济的、行政的、法律的方法来有效地解决环境问题。但目前有些城市环境治理方式较单一，不利于环境治理效率提高。如沈阳市针对环境污染的问题主要运用经济的手段，采用经济处罚的方法，对于造成环境污染的企业征收一定的费用，对于那些超过排放标准的企业征收更高的补偿费用。政府有关部门通过经济手段进行环境治理，虽然在一定程度上可以增加政府的财政收入和取得环境治理的成效，但是存在收取的费用在环境治理方面使用低效的问题。

2.缺乏严格的污染排放标准

设立严格的污染物排放标准，对减少企业污染物排放和城市环境改善发挥重要作用。现阶段，当经济效益和社会效益相冲突时，企业不自觉地将利益的天平向经济效益倾斜，注重经济效益而忽视社会效益，未能有效履行企业的社会责任。例如，企业向空气中排放废水、废气，严重地污染周边的生态环境，给当地居民带来严重的危害。这些未达标企业的存在从侧面反映了有关污染物排放标准的不严格，这将对城市的环境造成严重的影响。

三、治理现代化背景下城市环境治理的措施

党的十八大提出了“五位一体”（经济建设、政治建设、文化建设、社会建设和生态建设），首次将生态建设列入建设重点，可见国家对环境污染的重视，并且党的十八届三中全会提出“推动国家治理体系和治理能力的现代化”。这些理论体系的提出，对城市环境治理提出重要的导向，对走出城市环境治理困境具有重要借鉴意义。具体内容如下：

（一）城市环境治理主体多元化

首先，政府职能转变。治理现代化要求政府和其他治理主体沟通协作，共同参与到城市环境的治理中。因此，应该明确政府扮演的角色，充当环保政策的制定者、规划者的角色，充分调动广大公民参与城市社区环境治理的积极性和主动性[13]。同时，政府部门在环境治理中应该懂得分权与授权，坚持权责对等，利用制度化手段明确政府在城市环境治理中的退出机制，实现政府和社会共同治理城市环境污染的新模式，切实转变政府职能，由全能型政府向有限型政府转变，实现城市环境的高效治理。

其次，重视基层社会组织力量。治理现代化要求城市环境治理主体多元，吸引更多主体参与到环境治理中。治理主体包括公益性环保组织、公民等。一方面，针对社会环保组织存在的问题，政府有关部门应充分重视给予支持，提供更多的优惠政策，充分发挥市场机制作用，推动社会环保组织在城市环境治理中发挥作用；另一方面，公民作为城市环境治理主体，政府有关部门应该拓宽公民参与城市环境治理的渠道。例如，定期举办社区环保活动，不但可以传播环保的理念，还可以让公民了解到环境保护的相关知识，不断提高环境保护的能力；借助电视、网络、广播等技术手段，让更多公民了解到环境保护的资讯。

（二）城市环境治理体制的健全

首先，完善相关的环境法律法规。建立健全完备的环境法律体系，加强各领域法律法规的制定和完善，促使工作人员行为符合法律法规要求，努力构建体系完善、执行有力的环境治理法制环境[14]。国家层面上，应制定城市环境法律制度，通过完善相关法规，有效界定各环境治理主体的角色和约束有关工作人员的行为，使工作人员有法可依、有法必依；地方政府层面上，应制定地方性法规，根据各地实际情况制定相应环境治理法规，通过出台优惠政策鼓励更多企业坚持经济效益和社会效益的统一，积极参与企业社会责任。2015年3月5日，《政府工作报告》指出：“我们一定要严格环境执法，对偷排偷放者出重拳，让其付出沉重的代价；对姑息纵容者严问责，使其受到应有的处罚”。

其次，建立健全环境治理监督机制。随着城镇化现象的不断加深，城市环境污染呈现复杂性、综合性特点。为改善环境污染问题，政府部门需要建立完善的城市环境监管机制。一方面，应构建多中心的监管主体，实现城市环境治理的网络化，特别是加强民众城市环境治理事务的监督，以此保证政府工作人员工作透明、公开；另一方面，创新城市环境治理监管方式，改变过去单一的监管方式，提高监管效率，坚持内部监督和外部监督相结合，特别是利用现代网络技术，加强对政府部门及其他工作组织工作行为的有效监督，以保证工作行为的准确性。例如，2017年11月，经中央编办批复，环保部东北环境保护督查中心由事业单位转为环境保护部派出行政机构，更名为环境保护部东北督察局，负责辽宁省、吉林省、黑龙江省等区域内的环境执法督查工作。

（三）城市环境治理观念的转变

思想意识的转变是解决环境问题、促进社会可持续发展的关键一步[15]。首先，明确环境治理的重要性，加大财政支持。在治理现代化的背景下，实现城市可持续发展，需要坚持经济效益、社会效益和生态效益的统一。因此，政府有关部门应加大环境治理的财政支持，保证环境治理资金充足。只有这样，才能够保证城市环境治理基础设施的健全。

其次，摆脱传统环境治理思想禁锢。受“先污染后治理”的传统环境治理思想影响，将会给城市发展带来惨痛代价。党的十八大以来，习近平总书记对生态文明建设作出一系列重要论述。这些重要论述包含尊重自然、谋求人与自然和谐发展的价值理念和发展理念，为努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展，走向社会主义生态文明新时代，指明方向[16]。这些环保理念提出，诠释我们在城市环境治理中坚决不走“先污染后治理”的老路，而是转变治理的思路，使得城市环境的治理符合治理现代化的要求，推动城市绿色可持续发展。

（四）城市环境治理方式优化

首先，治理方式由单一走向多元。当前及城市环境问题较复杂，靠单一的治理方式远远不够，必须采用多元性、综合性的环境治理方式，不仅需要经济手段来进行治理，也需要相应的辅助手段如行政手段、法律手段。只有将经济手段、法律手段、行政手段有机结合起来，才能够真正有效地解决城市环境污染问题，不断改善城市环境，构建绿色和谐的城市新风貌。

其次，建立严格的污染物排放标准。日益严重的城市环境污染问题，很大程度上是由于企业的污染物排放未达到排放标准，造成城市环境污染。因此，有关部门应制定严格的污染物排放标准约束企业排污行为，从根源解决环境问题。例如，为贯彻落实国务院《大气污染防治行动计划》和《水污染防治行动计划》，通过制定、修订重点行业排放标准“倒逼”产业转型升级。

治理现代化对城市环境治理提出新要求，城市环境污染作为城市问题的重中之重，需采取措施进行有效整治。若缺乏有效治理，城市发展就是无源之水、无水之木，失去可持续发展的基础。因此，推动城市环境治理的现代化，创新城市环境治理的体系和制度，对推动城市绿色可持续发展具有重大意义。