公共危机全球治理网络的框架构建与路径探索

2019-01-19李长源

铜陵学院学报 2019年4期

李长源

（铜陵学院，安徽铜陵 244000）

一、风险时代构建公共危机全球治理网络的必要性

风险总是与人类社会的发展如影随行。现代社会的迅猛发展带来巨大不确定性和动态性，同时科学技术的发展也给环境注入诸多不确定因素，最终可能会形成严重的公共危机。各种类型的危机相互交织、联袂冲击并形成共震，威胁着我们所秉承的传统安全观念以及人类社会的生存与发展。而科学技术的发展和全球化进程的不断加快将极大地扩散和叠加公共危机所可能带来的威胁程度和影响范围。

科学技术的发展极大地缩短了时空距离，突破了传统相对封闭的环境，促进了局地公共危机的扩散与蔓延。受现代网络技术的影响，任何局部危机都可能很快演变为全球性公共危机，并造成巨大的社会财富损失。正如詹姆斯·罗西瑙所说，“国际互联网和其他技术瓦解了时空距离，从而民族国家及其政府不再如以前那样胜任，其主权和边界日益具有可渗透性，因而世界正进入一段异常复杂的时期”[1]71-72。同时，随着全球化进程的不断加快，全球相互依赖的程度日益加深。全球化“转变了社会关系和交易的空间组织，造就了权力运用和交往行为的跨大陆的甚至区域间的网络（Held et al,1999）”[1]2，这一网络的任何节点上所爆发危机都将威胁整个网络和整个世界的安全。

因此，公共危机的全球趋势与影响范围仅仅局限于部分国家的单个国际性、地区性危机不同，它威胁的将是整个人类社会生存的危机状态。同时，目前不同类型的公共危机更多来自于多种因素的综合和迭加作用，彼此相互交织，威胁人类社会。传统思维将难以有效应对当今全球公共危机，反而将成为危机应对的体制性掣肘。在此状况下，没有一个国家可以完全独立、彻底地单独解决全球范围的公共危机，而期待在世界范围内形成统一的中央权威和世界政府又将形成霸权政治，并必将偏离民主政治的真谛，因而迫切需要在全球层面上以系统和整体的思维构建综合网络治理格局。

二、全球公共问题解决的现有模式

现实中全球公共问题的解决形成了国际组织治理、非政府组织治理以及全球合作治理三种模式。

（一）国际组织治理模式

国际组织治理依赖于现存联合国、世界卫生组织、世界贸易组织等超国家组织的强力作为，希望在其所提供的公共能量场中经过充分的讨论、协商、冲突和整合而形成共识并提供各类国际 “公共物品”。诚然，国际组织是基于国家间的合作能够实现各方利益并弥补各自损失的假定而设立的兼具代表性和责任性的全球治理类型，在其特定的领域确实能够实现一定程度的集体行动。事实上，不论其代表性的范围和承担责任的程度，各类国际组织所针对的往往仅仅是特定领域中特定类型的危机事件，在面对由多种风险因素积聚而成的巨灾时就显得力不从心了。同时，各类国际组织基本都由具有强势地位的西方国家所主导，其代表性和责任性显得尤为微弱，更重要的是在其现实运行过程中不仅很难本着人类共同安全的初衷形成有利于整个人类的行动计划，反而成为了强势国家或联盟转嫁危机的场所或是增进利益的工具。以世界贸易组织为例，该组织成立于1994年，成员间贸易额占全球的98%，在解决贸易争端、监督各成员贸易政策等方面有着重要作用。世贸组织的目标是建立一个完整的、更具有活力的和永久性的多边贸易体制。但近年来，美国多次提出要改变世贸组织的规则，2018年8月美国总统特朗普甚至威胁要退出世贸组织。

（二）非政府组织治理模式

非政府组织治理更为关注独立于国家体系之外全球公民社会的作用，通过激发国家体系之外独立运作的治理方式来积极参与全球公共问题的治理。非政府组织确实可以利用其自身具有的自主性和独立性、行动灵活高效、易于创新等优势在危机治理过程中发挥积极作用。但这些非政府组织的治理能力极其有限，尤其是在应对威胁整个人类社会的全球化公共危机过程中更显得势单力薄，而且在其常态环境下的运作过程中还面临着合法性、有效性等内在缺陷。以海洋守护者协会为例，该协会是一个成立于1981年，以保护世界海洋动物为目标。2006年以来该组织多次阻止和破坏日本捕鲸行动，从而直接和间接保护了南大洋的鲸鱼生存环境，拯救6千多头鲸鱼，但每次也都是冒着船毁人亡的巨大生命风险。

（三）全球合作治理模式

全球合作治理则试图整合前两者的力量，形成包括各国政府、非政府组织以及各种国际组织在内的全球合作治理模式，这种应然意义上的设想看起来极具诱惑力，但这种整合的结果并不一定能够达到人类不同群体所希望的目标。因而这种全球合作模式在很大程度上还仅仅是一种理想设计，缺乏一种固定的、制度化的合作框架和关系模式，难以在全球化公共危机的整个生命周期中自觉地实现全过程、全覆盖的应对。尽管随着国际社会对全球问题认识的深化和全球行动的进展，一个多元参与的全球危机治理网络正在逐步形成。但在现有文献中存在一个广泛共识，那就是全球危机治理在很多根本的方面存在严重不足，甚至是一种扭曲的全球治理，这种 “扭曲的全球治理被理解为各国之间不对等的力量、全球资本的利益和日程的结构性优势，以及全球政策进程的技术官僚本质相互作用的产物”[1]20。

由此可见，在公共危机的全球治理体系中，迫切需要在广泛纳入各种主体参与并明确其权责的基础上，构建一个基于法制化、制度化的沟通及制裁机制，形成一个全主体、全风险要素、全过程应对的全球合作网路平台[2]。

三、多层次公共危机全球治理网络结构的框架构建

为了打破行政中心主义的传统，实现多元主体对公共生活的合作管理以增进共同的公共利益，构建政治国家与公民社会的新型关系和最佳状态，当人们将治理分析框架加以延伸和拓展应用于全球层面公共问题的解决时，全球治理由此应运而生。全球治理实践中，治理主体突破传统民族国家的地域界限而扩展为世界范围的公共行动者，治理的客体变为影响人类社会共同安全的全球公共问题。公共危机全球治理网络就是为了解决人类社会所面临的最大威胁——频繁出现的全球性公共危机，秉承治理与善治的理念而构建的制度性应对框架，它是由各国政府、政府部门及其社会公众、正式的国际组织以及非正式的全球公民社会组织作为决策主体或行动主体，在角色和权责明确界定的基础上，基于共识原则，形成一个“减缓、准备、响应和恢复工作，在各司其职、各责其责、各避其险之中自动实现共同应对、协手应急的全球整体联动系统”[3]。

公共危机全球治理网络在结构上是复杂的，它不同于民族国家内部强制性的合作体系，也不同于国家间部分让度权力而形成的国际组织，而是以能力本位、以危机类型和影响范围为行动标准，不断进行解构与重构的灵活性、弹性的应对体系。它可以灵活有效地应对各类诱因所引发的公共危机，能够根据公共危机的规模、影响范围和复杂程度在全球范围内进行制度化、模块化地综合治理。同时公共危机全球治理网络是在全球和整个人类社会层面形成的一个制度性、整合性和长效性的多层网络治理系统，它以民族国家内在的治理网络为基础，在民族国家范围内制度化地引入非政府组织、私营部门、社区为单元的公民个人及家庭等主体，在国家层面、地区层面、地方政府层面、社区层面等各个层面的构筑合作网络，并将其拓展至整个全球范围，进而形成各层面上的网络层层配合、环环相扣、交织融合危机防范的多级立体交叉网络以实现彼此之间的互动与协作。

正因为公共危机全球治理网络是超越传统民族国家的地域界限、管辖范畴甚至是主权范围而形成的全主体、全风险、全过程的危机应对网络，为获取所希冀的全球整体应对合力，为其构建一个运作规范、顺畅的框架结构就显得非常必要。

（一）公共危机全球治理网络的角色与责任

公共危机的全球蔓延趋势威胁的是包括所有民族国家、国际组织以及全球公民社会、社会公众等利益相关者的整体利益，应对全球趋势的公共危机，确保人类社会生存与发展的安全基础的责任也当然应该有其共同承担，也正是这种对自身安全的关注以及所肩负的责任的共识为其参与公共危机治理过程提供了基本的动力机制，成为了我们构建公共危机全球治理网络的逻辑起点。但现实情况却是，每个主体都具有参与危机应对的责任和动力，但具体责任和角色的界定确是高度不明晰的，为避免因搭便车等个体理性行为而导致的共用地的悲剧以及在彼此讨价还价过程中所导致的时滞，首先需要对所纳入的各个主体所应该肩负的责任和扮演的角色作出明确、清晰的界定。当然这种界定依据的不应该是各自在国际事务中的强势或弱势地位，甚至是话语权的大小，而应该是基于公平与效率的价值关注，根据公共危机的影响范围、应对能力的大小等客观因素在彼此的协商中作出界定，在应对过程中自觉按照各自的角色期待和责任要求自主行动。

（二）公共危机全球治理网络的目标共识

“任何新兴治理模式必须呈网络状而不是金字塔状，并且必须拥有最低程度的而不是雄心勃勃的目标”[1]17。不可否认，各个民族国家、各种国际组织都具有着各自为之努力的组织目标，而且这些组织目标并不总是一致的，有时甚至是相互冲突的，但面对全球共同安全威胁，各类主体彼此要达成共识是可能的，也是必要的。“虽然他人的目标并不可能被纳入一个人自己的目标中，但是对相互依赖性的认同会给出某种特定的行为准则，这一行为准则不必具有内在的价值，但对于促进团体中各个成员的目标实现却具有很大的价值”[4]。当然这种目标共识的达成是建立在彼此的协商、博弈，甚至是不断的反思调整基础上的。

（三）公共危机全球治理网络的制度规则

在识别和理解全球治理中国际规制时存在着契约论和建构论两种不同的观点，前者认为规制是由具有强烈身份认同的行为体为避免因自利行为而导致的集体利益和社会福利的损失而自主创立的制度安排，而后者则强调先前存在的的制度在界定参与者的利益、甚至是塑造其身份认同方面的重要作用。在两者间作出选择并无必要，但无疑可以接受的是，“对社会制度的参与能够影响成员对利益的塑造和对身份的理解，即使他们的独特身份的形成先于这种参与”[5]71。公共危机全球治理网络首先需要在全主体间的互动、协商过程中构建为大家所共同认可和遵从的制度规则，将各自的角色、权责以及具体的行为界定提升到制度规则的高度，纳入到制度化、秩序化的轨道，通过正式规则惩罚主体失信行为，对守信用的行为也要从规则上给予正式的激励，以此减低网络结点对其他组织行为认知的不确定性并规避机会主义行为的发生。

（四）公共危机全球治理网络的权利与权威

公共危机全球治理网络并不仅仅是一种全主体间的关系模式的构建，它更要求涉及到权力、权威的重新分配等更深层次的变革，公共危机治理在一定程度上说本身就是权力与知识和信息相交换并在此基础上做出行动的过程。在全球公共危机治理过程中，传统民族国家治理中所秉承的知识、信息与权力天然合一的假设已经不复存在，全主体的参与和自主行动必将带来权威与权力的分散化和碎片化。詹姆斯·N·罗西瑙曾提出了“权威空间（SOAs）”的概念，认为“权威空间可以在形式和结构上各不相同，它们的不同可以建立在等级化之上的安排，到如果说服证明不够仍能通过含蓄的强迫得到服从的官僚权威，到权威来自专业知识”。[5]63公共危机全球治理网络中多层次的结构和全主体参与的过程必将要求将传统民族国家的统治和现存国际世界的权力体系进行不断的重构。当然，这种权力和权威结构的变化并不意味着民主国家主权的流失和地位的降格，事实上，审视全球治理需求方面的最佳出发点仍然是国家，仍然在其中发挥者战略性作用，权利与权威在一定程度上的分散更有利于国家战略作用的发挥。

四、公共危机全球治理网络的路径构建

将治理的理念拓展至全球层面，因全球性问题而构建一个相互依存的命运共同体显然是必要的[6]，也必将在未来的全球公共危机应对过程中发挥积极作用，但不容置否，这种更高层面治理模式的塑造将不可避免地面临着新的路径。

（一）培育公共危机全球治理意识

人类社会是一个复杂、开放的巨系统，危机不同于突然爆发的事故或突发事件，它往往潜伏在时刻发生的大量随机事件中，经过长时间的潜伏而带来巨大的灾难。因而公共危机治理不仅仅是危机爆发后的危机处理，而是一个植根于常态管理中并贯穿于危机整个生命周期的长期过程，这要求公共危机治理网络中各个层面的应对主体都具有着敏锐的危机意识。更重要的是，“全球治理的话语是否掩盖着一种根本性的、依地缘政治管理全球事务的历史延续性则仍然是人们理论和政治交锋的话题”[1]1。然而，各个民族国家仍然习惯于将公共危机人为地分割为各个民族国家或地区范围内的“问题领域”，为维护自身国家主权的统一而拒绝其他力量的参与，甚至对他国实行危机转嫁。因此在公共危机全球化趋势日渐突出，影响范围不断扩大，危害程度不断增强的现实环境下，迫切需要我们打破传统民族国家的地域界限，从全球层面的高度关注我们所面临的共同威胁，树立全球危机应对和共同安全的意识。

（二）构建主体之间有效的协调机制

公共危机全球趋势要求全主体的参与，而各个民族国家、非政府组织甚至是社会公众基于共同安全的期待也具有参与的动机与能力，但问题在于，如何协调如此众多的、具有自身利益追求的参与主体的自主行动。同时，不同民族国家、不同组织所具有的话语权的大小，同样难以回避国家间权力不平等的现实以及由此产生的不平等、不民主问题，这种主体之间的矛盾和冲突必将极大地消解公共危机治理网络的整体合力。因此，这种治理战略的协调显然不能寄希望于构建一个世界政府，用集权的命令和控制方式加以解决，只能通过协商、协作产生彼此认可的行为规则，但这种协商秩序的获得必将是一个长期的博弈过程。

（三）构建全方位的变革权责分配模式

公共危机全球治理体系必然要求权力与责任的重新分配，赋予各个主体以自主的行动权，这种权责体系的重构也同样正是当今全球化过程所面临的现实难题。随着全球化进程不断加快，民族国家也正经历着深刻的转型，最突出的表现就是“从传统（战后）多边主义—布雷顿森林体系—向更复杂的多层全球治理体系的重大转变”[5]144。这种权责结构的重新调整必将对传统民族国家的主权观念产生巨大冲击，注定会产生全球治理的合法性和责任性问题。同时，分配过程中必然涉及到的民主、公平、效率都将是其中的重要难题，然而这种深层次的变革确实必要。

（四）明确全主体参与的合法性

公共危机网络治理结构要求对传统的组织界限和地域区进行必要的重构，共同协作而形成危机治理的整体合力，众多的非政府组织以其自身所具有的核心优势、资源和能力需要，也应该在全球危机治理过程中发挥作用，但这些自愿性、独立性的组织行动能否得到社会的认可和服从将是一个问题。同时，民族国家参与到危机发生地国家的危机治理过程中也与传统保持国家主权独立的信念产生了冲突，发生地国家能否接受这种参与同样是其中的难题之一。因此，这就需要在各方共同协商的基础上，形成为大家所共同接受的行为规则，明确各个主体参与的合法性和责任。