我国智库发展的历史追溯、实践探索与提升策略研究

彭 瑛，李树德，曹如中

（1．湖南工业职业技术学院经济管理学院；2．上海工程技术大学管理学院）

自20世纪80年代以来，随着经济的增长和科技的进步，全球竞争环境日益复杂多变，世界各国改革发展过程中面临的各种不确定性因素随之增加，人类历史上曾经以个体和零散服务为主的传统“谋士”和“幕僚”制度已远远不能满足现代社会公共决策的发展需求，迫切需要以团队合作和相对固定的智慧力量为公共决策提供专业化和高质量的政策设计与解决思路，从而使现代智库这一专业的政策研究机构得到迅速发展。［1]时至今日，智库的专业化发展水平和服务决策能力不断增强，智库在全球公共决策领域内的影响力也日益扩大，并在发达国家被称为仅次于“立法、行政、司法和媒体”的“第五部门”。21世纪以来，以习近平为核心的党中央提出完善公共决策咨询制度和建设新型智库的目标和任务，要求加快对新型智库组织管理模式的探索，使我国智库进入到一个快速发展的全新时期。［2]本文通过追溯我国传统智库发展历史，在总结传统智囊发展经验的基础上，分析了我国新型智库建设的实践探索，并提出了相应的对策建议，拟为新型智库建设提供决策参考。

1 我国传统智库发展的历史追溯

现代智库最早起源于欧美等发达工业国家，主要是指为公共决策提供咨询服务的专门研究机构。［3]然而，如果从智囊这一角度来理解，那么智库在中国有着悠久的发展历史，最早可以追溯到中国封建社会早期的“仕族”制度。研究表明，智库在中国的发展和演变经过了一个长期而复杂的过程，历史视野中的智囊传统早就存在，并在春秋战国时代曾经盛极一时。古代智囊的产生与我国早期封建知识份子有着深厚的渊源，可以说我国传统仕族就是由封建儒生和富庶宗族相结合衍生而来的特有产物。［4]春秋战国时期，伴随着中央集权制度的建立，封建官僚体系不断完善，“仕族”作为一个独立的阶层开始在社会上出现。在漫长的封建社会，由于土地分封制，再加上价值观单一，封建仕族取得经济独立的条件相当有限，许多读书人只能通过为封建权贵提供智慧服务来赢得一席生存之地。封建君主为了加强中央集权，限制世卿贵族的扩充，逐步起用“仕人”作为官僚机构的骨干，使“仕族”阶层得到迅速壮大。［5]

伴随着社会的发展进步，封建仕人出于生计，在为富庶阶层提供知识服务的过程中，深刻地认识到财富的重要性。而富庶阶层也逐步认识到知识的力量，开始向儒士化方向发展。在长期的历史进程中，封建宗族的物质财富与社会底层儒仕的文化知识开始相互结合，终于在春秋战国后期形成一个全新的、具有社会影响力的仕族阶层。［6]封建社会中期，贵族开始大量“养士”，封建知识份子也有意识地向权贵靠近，以拓展自己的生存空间。伴随着“养士”之风的兴起，专门为统治阶级提供智力服务的“谋士”（知识精英）作为一个独立的智囊阶层逐步出现，直接催生了中国最早的智囊机构“稷下学宫”。［7]此后，封建统治者出于笼络人心和网罗人才的目的，逐步在国家机构中建立决策咨询制度和以察举制及科举制为核心的人才选拔机制，用来专门为统治阶级提供智慧服务，从而使得“幕府”和“师爷”作为中国封建社会特有的智囊角色一直延续到清朝末年。

尽管这种封建科举制度因为有着许多不尽如人意的地方而饱受批评，但却打通了社会底层向社会上层流动的通道，使得许多“仕子”有了向上层社会晋升的机会。而统治阶级也通过这一制度网罗天下人才，让大多数社会精英甘心为统治阶级提供服务，而“智囊”现象的存在也使得落榜的仕人有机会经过察举进入仕途。［8]可以说，封建社会的科举制度和智囊传统为封建社会的统治做出了巨大贡献，正是得益于稳定的制度保障和源源不断的人才供应，中国封建社会的智囊传统经历了一个繁荣而且漫长的发展历程，延续了几千年的封建科举制度直到晚清末年才退出历史舞台。

2 我国传统智库发展的评价与启示

借鉴历史发展规律和历代治乱兴衰的经验教训，可以为我国当下的治国理政和未来发展提供有益借鉴，而通过分析中国智囊的发展历史和建设经验，也可以给当前中国特色新型智库建设带来有益的启示。两相比较之下，尽管中国封建智囊完全不同于现代智库，现代知识分子与封建士大夫也有着本质的区别，已经完全不是社会学意义上的同一阶层，但中国知识分子与早期封建社会的仕族阶层有着某种特殊的渊源，两者在文化思想上有着一脉相承的密切关联。经过几千年的发展，传统封建智囊向现代智库演变，而封建士大夫也演化成为今天的知识精英。

根据马克思主义“经济基础决定上层建筑”的基本原理，要想取得人格上的独立，必须首先求得经济上的独立。考察中国封建社会几千年的发展历史，封建知识精英求得经济独立的道路只有两条：要么获取政治权力来改变现状，要么依附于权贵谋求个人发展。缺乏经济独立的仕人阶层往往寄希望于“学好文武艺，卖与帝王家”来实现社会角色的转变。然而，由于统治阶层对智囊咨询价值的认识不足，极大地限制了封建智囊机构的发展。［9]但封建科举取士和察举制度在知识与权力之间搭建了一条桥梁，类似于现代意义上的智库旋转门机制。科举取士制不仅为封建士大夫直接参与国家治理提供了制度保障，无形中还起到了整合文化、沟通思想、引领社会潮流、促进阶层流动的作用。

随着封建社会的解体，科举取士制度也被废除，传统的封建士族阶层不复存在，取而代之的近代知识精英在思想、文化、精神上仍然与传统士人相近，尽管经济地位得到了一定的独立，在文化上的影响力也不断得到提升，但其社会上升通道却不畅通，在社会综合治理与政治参与上仍然没有制度性的设计与保证。而现代智库则搭建了知识与权力的桥梁，将知识分子和社会精英捆绑在一起，实现了专业知识与政治理想的融合与相通，甚至通过旋转门机制，部分知识份子可以直接转变为决策精英，既可以发挥自己的专业特长，又可以实现自己的政治抱负，从而使得智库在近百年的历史中得到快速发展。

3 我国新型智库建设的实践探索

中华人民共和国成立后，政府在参照苏联模式的基础上构建了大量的政策研究机构，构建了具有时代特色的智库体系，为社会主义现代化建设提供决策支持和智慧服务。改革开放以后，我国又学习借鉴了欧美国家智库的发展经验，逐步探索现代智库建设模式，尝试推进智库的社会化发展。然而，由于历史渊源、政治制度、文化传承的不同，到20世纪末，我国智库建设仍未走出简单照搬他国经验的建设模式，导致传统智库服务模式、服务能力与现代公共决策需求越来越不相适应，智库建设相对滞后的问题逐渐显露出来，智库的转型发展成为公共决策领域亟需解决的重大现实问题。［10]

我国智库建设过程中存在的问题主要体现在以下几个方面。① 智库研究成果质量有待提高，智库为公共决策提供的战略性、全局性、前瞻性和综合性的高质量研究成果较少，尚不能完全适应现代公共决策发展的需要。② 智库研究内容呈现碎片化现象，主要体现为智库研究机构相对分散，智库研究带有较强的部门分割和利益垄断性质。③ 智库在公共决策中的法律定位不明确，智库服务决策的方式有待进一步细化和落实。④ 智库的管理方式和组织形式上比较落后，人才管理激励机制不健全；智库人才国际化程度低，国际竞争力较弱。⑤ 智库作为国家治理能力重要组成部分的作用未能得到完全体现，智库在国家治理体系中的地位未能得到强化，智库服务政府决策的功能尚未完全发挥出来。［11]

21世纪以来，随着国际国内政治经济形势的变化，大国崛起的趋势要求我国必须建立与之相适应的政府决策咨询体制，经济强国的地位也要求我国必须不断提升国家软实力。正是源于上述背景，以习近平同志为核心的党中央开始逐步探索建立有中国特色的新型智库之路。2012年，党的十八大提出“促进国家治理能力和治理体系现代化”的战略目标；2013年，习近平总书记第一次对有关智库建设的提案进行批示；党的十八届三中全会更是第一次把智库建设提升到完善社会主义民主政治的高度，使有关中国特色新型智库建设的问题不仅受到党和政府的高度重视，而且引起了从事公共政策理论研究和实践工作者的认真思考。［12]时至今日，“加强中国特色新型智库建设，建立健全决策咨询制度”，已经成为新时期落实全面深化改革和完善民主政治制度的一项重要措施，并被写入了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，既明确了当前形势下智库建设的方向，使智库迎来了良好的发展契机，也极大地调动了智库工作者的积极性，使我国新型智库建设取得了初步成效。

4 我国新型智库建设的基本态势

4.1 智库成为国家治理体系的重要组成部分，是治国理政的重要支持力量

近年来，以习近平同志为核心的党中央十分重视公共决策的民主化与科学化，提出建设中国特色新型智库，要求不断探索智库的组织形式与管理方式。智库在公共决策中的智慧服务作用得到积极发挥，智库也成为国家治理体系的重要组成部分，成为治国理政的重要支持力量。到目前为止，各级政府不仅十分注重智库在决策中的智力支持作用，而且不断完善民主决策机制，使智库类型与范围得到不断拓展。全国省（市）级地方政府基本上都组建了决策咨询委员会，在国民经济发展、科技创新战略、社会综合治理、城镇化推进、城乡一体化改革、自由贸易区建设、产业转型升级、户籍制度改革、生态环境治理等方面，都可见到智库的影子。数量众多的官方智库凭借常规性的运行方式与完善的管理体制，已经成为参与公共决策的中坚力量，为政府决策提供持续的智力支持。［13]

4.2 智库初步形成了相对完善的服务体系，智库专业化发展水平全面提高

近年来，随着科技的进步与全面深化改革的推进，我国经济体量位居世界第二，国际地位和综合国力不断攀升，智库数量日渐增多，初步形成了相对完善的专业化发展体系。《2016年全球智库发展报告》中的数据显示，目前全球有据可查的智库数量近7,000家，美国、中国、英国分别排名前三位。［14]我国智库主要以党政军、社会科学院、高校三种类型的智库最为活跃，影响力主要集中在政治、经济、军事、科技、社会、外交、文化、城建、生态、民生等领域，区域分布以东部沿海为主，尤其以北京和上海居多。出现于20世纪80年代的民间智库也有所发展，并且已成为国民经济生活中不可或缺的重要支撑。民间智库与官方智库相比，专业从事公共政策研究的公益性民间智库并不多，真正以服务公共决策为己任的比较少，大多数带有“下海经商”的营利性质。特别是进入20世纪90年代末期以后，一些初期从事公共政策研究的智库逐步向纯商业性质的咨询公司转型，并进一步发展成为产业组织管理提升与战略规划的重要合作伙伴。目前，尽管许多民间智库已逐步参与到政府公共决策咨询课题的招投标中来，但其活跃度仍然不够，正常运行且能对公共政策形成影响力的较少，发展空间仍然较大。［15]

4.3 智库国际化进程与步伐不断加快，智库之间的跨界合作日益频繁

近年来，随着全球一体化进程的加速，我国各级智库以一种开放的心态积极参与国际合作交流，智库服务政府决策的能力也通过国际化发展战略不断强化，智库海外分支机构逐步建立，智库的全球视野和话语权得到加强，与海外专家的交流与联系逐步紧密。如，国务院发展研究中心和世界银行积极开展广泛而深入的国际合作研究，提交的许多研究成果得到了国家领导人的积极评价。而借助会议、论坛、峰会、备忘录、战略合作框架等形式，智库与智库之间、智库与政府之间的合作交流日益频繁，智库与国际接轨的趋势也十分明显，智库逐步建立起相对稳定的国际合作机制与战略框架。如，2014年，广西壮族自治区政府联合中国社科院主办“南宁—新加坡经济走廊”峰会，共同为构筑中国——东盟合作大动脉献计献策；中国东中西部区域发展和改革研究院与波兰经济大会基金会签署战略合作框架，连续举办了中波智库对话、丝绸之路研讨会等系列活动，智库“二轨”外交的作用凸显。《2014全球智库指数报告》显示，东中西部区域发展与改革研究院名列全球顶级智库。［14]国内合作中，由光明日报社、中国浦东干部学院、上海社会科学院等牵头举办的中原智库论坛具有较大的影响力。［16]

4.4 智库战略谋划功能逐步完善，智库精准预判能力日益加强

中华人民共和国成立初期，我国建立了民主政治协商制度，鼓励各方面力量积极为促进经济社会的发展献计献策。党的十一届三中全会后，国家先后组建了一批以技术、经济为主题的智囊团，旨在提升国家战略谋划与精准研判能力，其中最为典型的是国务院直接领导的六个政策研究咨询机构。这些智库既在我国公共决策领域发挥了极其重大的智慧服务作用，也为党和国家培养了一大批治国精英。随着改革开放的推进，中央部委和各级地方政府相继成立了类似的政策研究中心，为国家发展提供智力支持。由于官方性质的智库贴近决策层，除了承担政策研究与决策咨询工作以外，还肩负了文件起草、文稿润色、方案修改、文字校订等方面的工作，因此，此类智库可以极大地发挥服务政府决策的内在功能。可以说，这些官方性质的研究机构开启了中国现代智库的开端，他们围绕经济社会和改革开放中的战略性和全局性问题开展前瞻性研究，为国家宏观决策与政策设计提供咨询服务。如，中央政策研究室和国务院发展研究中心等一大批党政智库，为中国宏观经济管理和政治体制改革奠定了思想和理论基础。［17]

4.5 智库平台功能得到彰显，社会智库的影响力不断扩大

与传统政策研究室拘泥于固定的组织人事关系不同，社会智库拥有较为灵活的组织形式与管理方式。许多智库紧密依托高校资源，通过聘请具有雄厚学术研究基础和拥有社会影响力的专家学者，依托大型会议、国际论坛、专家研讨、战略搓商、闭门会议等形式，以研究项目为导向聚集了一批强大的研究力量，通过撰写研究报告、出版论文集、媒体评论、专家座谈、现场宣讲、内参呈递等渠道，将其决策建议报送决策部门，由此吸引政府决策者的关注。许多社会智库通过这些活动在资金募集和运行效率方面取得了较大的成就，既使智库专家从烦琐的课题申请和经费筹措中解脱出来，也提高了智库研究质量，使不同的思想观点得以统一汇编并集中呈送给高层参考，在完善党政决策方面发挥着不可替代的协同效应。如，中国经济50人论坛、中国金融40人论坛、中国财富管理50人论坛、中国城市百人论坛等积极探索和发挥智库平台功能，已成为为国家现代化建设和经济发展改革的重大问题献策献力的重要平台，不仅在国内引起广泛关注，而且产生了重大的国际影响。［18]

4.6 高校智库建设方兴未艾，哲学社会科学的智库功能良好发挥

自古以来，高校便是文化传承、知识创新、人才培养和服务社会的重要阵地，高校高素质人才集聚、学科门类众多、实验室设备齐全、研究力量雄厚、学术交流广泛、对外合作深入，具有智库建设的天然条件，可以为政策研究和战略研判提供源源不断的支持。为了响应党中央建设高端智库的号召，充分发挥高校的智力资源优势，提升高校服务经济社会发展的能力，2014年教育部出台《中国特色新型高校智库建设推进计划》，要求哲学社会科学界成为党和政府工作的“思想库”和“智囊团”，促成高校部分学术资源向决策咨询转型，引导高校智库聚集当前国家发展的热点和难点事件，有针对性地研究目前亟待解决的重大和关键问题，力求为中国道路自信、理论自信、制度自信、文化自信奠定较好的理论基础和提供高质量的决策方案，从而推进国家治理体系和治理能力现代化，积极繁荣哲学社会科学体系。［19]其中，以北京和上海高校为代表，纷纷启动高校智库建设计划，努力加快哲学社会科学成果转化，积极为经济社会改革发展建言献策，更好地服务经济社会发展。

5 我国新型智库建设的对策建议

5.1 明确智库的职责定位，提升新型智库服务决策的能力

从智库服务社会发展的历史来看，为公共决策提供智力支持和智慧服务是智库的重要职能，除此以外，智库还内在地具有思想创新、引领社会发展、倡导主流价值理念、传播先进观念、促进社会和谐的功能。为了迎合公共决策多元化发展需求，智库应把握国家宏观经济和社会发展的内在特点，努力提升服务公共决策的能力，发挥“建言、解惑、指路”的智力支持作用，通过创新思想产品、改进智库治理机制、提高核心人员积极性、加强对外话语体系来寻求突破。独立性和高质量是智库赢得影响力的基础和前提。［20]要释放产生思想、提供智慧的基本功能，必须加强智库独立性建设，积极引导智库去行政化，使智库能遵循事实真相，探寻科学真理，在深入调查研究的基础上敢于发表独到的见解，形成高质量的政策建议。在将来智库发展格局中，谁的思想最深刻，谁的观点能赢得行业影响力，谁的意见最具建设性，谁的设计方案对战略决策的贡献最大，谁就在市场竞争中脱颖而出。

5.2 深化智库的内在功能，突出新型智库的智力支持作用

智库研究讲究问题导向，对政策建议的可操作性要求较高。目前，我国智库承接的大多是短期的研究任务，研究过程中定性描述过多、技术分解不够、战略针对性不强。有些智库虽然积累了一定的行业经验和影响力，但没有树立可持续发展理念，没有建立相应的研究范式，基础数据库比较欠缺，知识支持体系不健全。未来智库必须遵循内在的工作规律，提升专业建设能力和决策服务水平，利用技术分析工具与方法，加强对经济社会改革发展过程中重大理论与现实问题的研究，将过去的经验性研究转向更为科学的规范研究，促进知识转化为现实生产力。［21]研究过程中必须满足公共决策的实际需求，研究立项必须以带头国计民生的重大问题为导向，及时规划好各种研究方向，确保研究力量和研究资源的实际投入，提高研究成果的高质量和有效性。

5.3 创新智库的运行机制，完善新型智库的管理机制

建立科学高效的管理体制和运行机制是确保智库生机和活力的关键。要完善智库研究的保障体系，为智库研究人员提供必备的物质条件和职业发展空间；要创新智库研究的组织机制，结合实际需要构建跨学科、跨专业的课题组，确保重大研究任务的优先投入；要建立科学的评估机制，推行项目申请人负责制；要形成优胜劣汰的竞争机制，对优秀成果进行激励，对不合格产品进行惩罚；要建立智库参与政府决策的机制，促成智库及时了解党和政府的实际需求，明确公共决策未来发展趋势，提出具有建设性和可针对性强的政策建议；要建立智库成果传播机制，除了将研究成果以专报形式呈送给决策层以外，还要通过各种渠道以报道、论文和著作等形式向社会广泛宣传，达成引导舆论和教育公民看世界的作用。［22]

5.4 强化新型智库的研究能力，改进智库的服务质量

当前，我国大部分智库研究质量不高，服务政府决策的能力不强。究其原因主要是：在研究内容上注重宏观的理论描述，在研究过程中缺乏深度的技术分析，在对策建议上过于强调宏观和原则性，在方案设计上缺乏实践操作性等。智库研究过程中要强化比较分析和政策评估，促成理论与实践相结合，国际视野与国内现实相结合，突出政策研究的可操作性。因此，未来新型智库必须大力提升专业研究能力，尤其要注重对重大理论的综合研判能力、现实和热点问题的战略谋划能力、政策建议的科学解构能力、研究成果的宣传推广能力等方面的强化。

5.5 加强新型智库人才队伍建设，培育智库研究人员的独立性

智库作为思想库，其实质在于通过高质量的研究成果和对策设计来影响政府公共决策。智库具有典型的知识密集型组织特点，高素质的研究人员是智库的核心竞争力之所在。而智库研究的性质对研究人员的要求较高，不仅要求具备深厚的专业基础知识、熟练掌握各种统计分析工具、培养深刻的社会洞察能力、形成对问题的理解能力，而且要求具备神圣的使命感、高度的责任感和集体荣誉感等高尚的思想品质，还要求具备坚持严谨科学、勤勉务实、实事求是、独立思考、勇于创新的钻研精神。因此，在人才队伍建设方面，智库必须改革科研组织体制，创新人才管理机制，除了大量培养本土人才以外，还要以各种国际国内会议为平台，加强与国内外各类智库专家学者的合作交流，促成智库与研究人员的共同提高。［23]

5.6 完善智库的保障和激励机制，调动智库研究的积极性

智库以服务公共决策为要务，政府必须承担起相应的责任，除了提供必要的政策支持、税收优惠和信息公开以外，还必须营造良好的社会环境，为智库的运营与发展提供必要的保障。一方面，政府必须加强对智库的指导与管理，充分发挥智库服从于执政党和服务于公共决策的重要作用，促成智库为经济社会改革发展做出应有的贡献。另一方面，政府必须完善社会服务购买机制，拓展智库研究成果的传递渠道，促成研究成果及时转化为现实生产力。智库研究成果一旦被采用，必须给予责任人相应的奖励，以充分调动他们的工作积极性。而对于民间智库组织，政府应鼓励形成企业支持、基金会赞助、个人捐赠等形式，并允许其开展适当的经营性活动。［24]