论全民阅读促进立法的法律效力

齐崇文（华东政法大学科学研究院）

阅读是人类从信息符号中获取意义的一种复杂的智力活动，［1]阅读权是公民文化权利的重要组成部分。在“阅读是个人自由”“阅读不能强制”的普遍认识下，不论是各省、市、自治区制定的阅读促进立法，还是2017年5月26日国务院法制办办务会议审议并原则通过的《全民阅读促进条例（草案）》，都采用了规定政府阅读保障义务的方式将全民阅读目标的实现建立在阅读设施建设、阅读活动开展和阅读习惯培养等一系列国家义务履行的基础之上。国家阅读保障义务与公民阅读权是否完全对应？相关国家机关未履行或不当履行阅读保障义务应当怎样追究其责任？不明确上述问题，不厘清公民阅读权与国家阅读保障义务之间的关系，全民阅读促进立法就无法取得法律实效。

1 遵守与执行：全民阅读促进立法的效力难题

效力即法律效力，是法对主体（包括自然人、法人等）行为的约束力和强制力。目前，学界对法律效力的认识存在分歧，如：实证主义法学派认为法律效力是一个“逻辑的概念”，法律效力就是国家的约束力，因而凡是出自有立法权的机关的规则就是有效力的法；自然法学派认为法律效力是一个“伦理的概念”，法律效力最终是法的道德约束力，因而有效力的法律必须符合正义和道德；社会法学派认为法律效力是一个“事实的概念”，法律效力是法对社会成员的实际的或事实上的约束力。［2]但是，从国家立法的角度来说，法律效力就是法律规范的效力，具体表现为由国家制定或认可的法律规范及其表现形式——规范性法律文件对主体行为具有普遍的约束作用。［3]

效力是法律规范的存在方式，法律若无效力、不能有效约束主体的行为，就无法得到切实遵守和执行，它所规定的权利和义务就毫无意义。截至2018年，我国已有的10部全民阅读促进立法，即中央层面的《全民阅读促进条例（草案）》和吉林、常州、黑龙江、石家庄、四川、深圳、辽宁、湖北、江苏的全民阅读促进决定、条例或办法，虽然对全民阅读促进的目标和任务、全民阅读促进机构的组织架构、职责和义务、法律责任等作出了规定，但仍存在不少问题，已经影响到法律效力的发挥。

（1）立法结构不合理。立法在结构上有简单和复杂之分，简单结构的立法总体条文较少，没有总、分则和章、节的设置，仅用“一”“二”等序号简略地表现立法内容，不采用法律文本通行的第X条的形式。［4]以简单结构进行立法具有立法时间短、立法成本低、能够及时回应社会法律需求的优势，但往往会忽视法律规范逻辑结构的完整性。法律规范由假定、处理和制裁三个要素组成，假定指法律规范适用的条件，处理指权利和义务的安排，制裁指违反这一规定将承担何种法律责任或国家强制措施，假定、处理和制裁之间有着必然的因果联系，任一要素的缺失都会造成逻辑结构不完整，导致自身效力不足。在现行全民阅读促进立法中，常州、石家庄、黑龙江、四川、辽宁、江苏6地采用了简单结构，对全民阅读促进目标、全民阅读促进的内容和措施等作出了概括性规定，但由于缺乏明确的“可以做什么”“应当做什么”“禁止做什么”的行为指引以及违反规定所应承担的责任设定，上述立法很难对各类国家机关以及相关社会主体的行为形成有效约束。

（2）法律条文表述不规范。法律有着独特的语言风格，“这个语言是简单、没有任何修饰的作品，没有一句话是多余的，它是命令句式的，除此之外，别无其他”。［5]但在常州、石家庄、黑龙江、四川、辽宁、江苏的全民阅读促进立法中，倡导性表述却十分突出，如频繁使用“建立健全”“鼓励和支持”“加强”“完善”等号召性、宣示性词汇来规定政府的阅读保障义务，而实际上并未对政府阅读保障义务进行配置。即使是采用复杂结构进行立法的结构要件较为完备的《深圳经济特区全民阅读促进条例》也存在此种问题：该《条例》共五章二十八条，涉及“鼓励”“支持”“指导”“促进”达53处，涉及19个法条，其中涉及“指导”一词有18处。［6]“建立健全”“鼓励和支持”等倡导、宣示性词汇语气虽柔和，但强制性不足，难免会造成“不执行也不违法”的想象与行为，导致全民阅读的立法保障被严重削弱。［7]

（3）义务性规定不完善。义务性规定越详细具体，越有利于义务主体的执行。但现行立法所规定的具体负责全民阅读的机构一般为全民阅读指导委员会（小组）、各级人民政府文化主管部门、新闻出版广电部门等，教育行政部门、共青团、妇联等社会团体几乎未被纳入具体负责的规范体系；在对义务履行的监督检查上，只有辽宁规定“各级人民政府有关部门应当对文化惠民活动进行督促检查”，石家庄规定“对阅读服务场所工作人员定期进行业务培训和指导，加强运行监督管理”，其他地方和中央立法均未涉及。同时，与义务性规定相配套的执行措施和实施细则的缺乏也大大降低了全民阅读促进立法的可操作性。［8]

（4）法律责任设置不清晰。法律责任是行为主体因侵犯权利或违反义务而应承担的不利后果，是法律约束力和强制力的直接体现。在现行立法中，只有常州、吉林、江苏、湖北的立法和《全民阅读促进条例（草案）》规定了法律责任，但缺陷十分明显。① 责任追究主体不清晰。江苏的立法和《全民阅读促进条例（草案）》分别将“上级人民政府或者本级人民政府”和“全民阅读设施管理单位的主管部门”设定为追责主体，湖北的立法中追责主体仅为“有关部门”，并且这些立法均未明确公民能否作为追责主体。②责任追究范围不清晰。上述立法中的法律责任条款多将政府部门及其工作人员侵占、损坏公共阅读设施或擅自改变设施用途以及侵占、挪用全民阅读资产或资金等纳入追责范围，对政府未按规定设置全民阅读场所和设施、全民阅读设施管理单位未按要求提供服务等明显违反阅读保障义务的行为却没有追责规定。

立法结构不合理、法律条文表述不规范、义务性规定不完善、法律责任设置不清晰在一定程度上制约和阻碍了全民阅读促进立法的遵守与执行，但法律规定的不明确、不完善和不具体只是全民阅读促进立法效力困境的浅层原因，立法者对法律效力内容的理解偏差才是效力难题的根源。

2 认识误区：全民阅读促进立法效力困境的成因

“阅读是个人自由”“阅读不能强制”是人们对阅读的一贯认知：阅读权的实现依赖权利主体的主观选择和意愿，权利主体有权“免于被干涉或控制”，决定是否阅读、阅读对象以及怎样实现阅读。［6]权利的行使具有选择性，义务的履行具有必为性，为了使全民阅读促进立法对主体行为形成有效约束，人们往往从义务的角度去理解法律效力，中央和各地方的全民阅读促进立法也以规定国家阅读保障义务的方式来保证自身的有效性。事实上，权利也有法律效力，也能对人们的行为产生约束。

法律效力即法律规范的效力，法律规范由权利性规定和义务性规定组成，所以法律效力包含权利的效力和义务的效力两方面内容。义务对于主体行为的约束显而易见：① 义务要求主体在某种条件下必须作或不作某种行为；② 如果主体未按照义务性规定的要求作或不作某种行为，那么国家将追究其法律责任，进行惩罚或制裁；但权利对于主体行为的约束力并不明显：① 主体可以自主选择作或不作权利性规定中所涉及的某种行为；② 主体作或不作权利性规定中所涉及的某种行为不会被国家强制，也不会被追究法律责任。

权利和义务二者互相关联、对立统一，并且存在功能上的互补关系：首先，权利直接体现法律的价值目标，义务则保障价值目标和权利的实现；其次，权利给人们留下较大的选择空间，义务则不容人们任意选择；最后，权利以其特有的利益导向和激励机制更有助于实现自由，义务则以强制某些积极行为发生或防范某些消极行为出现而更有助于建立秩序。［9]因此，在一般情况下，为了保证立法的实施和立法目标的实现，可将权利性规定转化为义务性规定，如公民阅读权利可以转化为国家阅读保障义务，借助义务的约束力来保证权利的法律效力。中央和各地方将公民阅读权利转化为国家阅读保障义务，以义务方式进行全民阅读促进立法的原因也在于此。

然而，并非所有的权利都需要进行或者能够进行上述转化，权利本身也有特定的效力。① 主体可以要求他人作或不作某种行为，这种权利类型被称为“请求权”，如视觉障碍者可以请求全民阅读设施管理单位提供盲文出版物。请求权属于第一性权利范畴，是由法律直接赋予的权利或由主体依法创设的权利，它与法律直接规定的义务或由主体依法设定的义务（即第一性义务）相对应。② 当行使权利受到阻碍或权利受到侵害时，主体可以向有关机关提出申诉和控告，这种权利类型被称为“救济权”，如全民阅读设施管理单位擅自改变设施用途，使用设施的公民可向其主管部门提起行政复议，或者直接提起行政诉讼。救济权是第二性权利，是第一性权利受到侵害时产生的权利，与第二性义务、也就是法律责任相对应。

权利效力的特殊性使得权利和义务虽然在结构上相关但并不完全对应，全民阅读促进立法仅规定国家阅读保障义务而忽视公民阅读权利的做法必然会带来两方面的问题。① 抑制权利行使的主动性。阅读权是一项公民基本权利，它对立法、行政、司法机关均有约束力，阅读权对立法机关的约束主要表现为公民享有立法提案权，可向立法机关提出制定、修改或补充阅读立法的提议。正因从义务的角度去理解法律效力，故现行全民阅读立法均强调以政府为主导，这往往造成法律制定权被少数行政主管部门垄断，公众参与立法受到限制。已有学者指出，在当前的全民阅读立法中，“公职人员起草、行政领导决定”的现象比较突出，导致立法缺乏权威性和约束力，难以得到公众的支持和认可，对立法的执行效果造成了不利影响。［10]采用简单结构、号召性或倡导性表述过多、没有对权利义务进行实质性配置等立法问题的存在很大程度上就是因为立法者过于注重政府职能的发挥，忽视了公众自身的利益诉求，抑制了权利行使的主动性。② 弱化对义务主体的监督。各级政府及相关主管部门既是全民阅读促进立法的制定者、又是阅读保障义务的实际履行者，他们在义务规则的制定和法律责任的设置上难免避重就轻，很难做到自我约束、自我监督。立法具有模糊性和滞后性，不能穷尽全民阅读的方方面面，在法律制定者和执行者高度重合的情况下，有必要充分发挥阅读权的请求效力和救济效力，形成对义务主体的全面监督。如立法可规定，在全民阅读保障机构不履行或不适当履行义务时，公民可以向相关行政复议机构提起行政复议或者向司法机关提起诉讼，促使全民阅读保障机构履行义务、承担责任。义务性规定不完善、法律责任设置不清晰等问题的出现表面上看是立法有疏漏或者立法质量不高，但实际上是因为立法忽视了公民阅读权自身的效力、弱化了对义务主体的监督。

3 以权利为逻辑起点：全民阅读促进立法的效力重构

公民阅读权与国家阅读保障义务并不完全对应，现行全民阅读促进立法仅规定国家义务而忽视权利自身法律效力的做法已影响到其效力的发挥。破解全民阅读促进立法的遵守和执行难题应当正确认识法律效力的内容，充分发挥权利的请求效力和救济效力；重构全民阅读促进立法的法律效力应当以阅读权为逻辑起点，以优化立法结构、明确权利内容、设置与权利相对应的义务和责任为开端。

3.1 优化立法结构，规范法律条文表述

现行全民阅读促进立法多数采用简单结构，在简单结构之下，立法只能对全民阅读促进的意义和价值、全民阅读促进活动的内容和措施、政府和公共文化服务机构的职责等进行概括性规定，只能对社会发展进程中不断增长的公众阅读需求作出原则性回应。由于没有层次分明的总-分则、章-节-条-款设置，采用简单结构的立法的不同部分之间缺乏内在的逻辑联系，“各自为阵”的体例不能准确地表达立法的动因以及由立法动因而产生的权利义务设定，继而产生立法的效力难题。因此，强化立法的效力首先要优化立法结构，实现全民阅读促进立法从“简单结构”到“复杂结构”的转变。

从“简单结构”向“复杂结构”的转变并不只是形式上的调整，仅将立法机械地分解成若干部分、添加标题、列出“第X条”无法充分说明立法的必要性、立法不同部分的内在联系以及权利义务责任之间的对应关系。保障公民阅读权是全民阅读促进立法的动因和宗旨，优化全民阅读促进立法的结构必须要以公民阅读权为逻辑起点，围绕阅读自由权和阅读平等权的效力内容来设计立法框架、拟定法律条文。由于采用简单结构的全民阅读促进立法本身就存在法律条文逻辑性不足的缺陷，因此，在拟定具体法律条文时，应当规范表述方式，指明法律规范适用的条件、行为主体的权利和义务安排以及违反义务将要承担的法律责任，避免因法律规范逻辑结构不完整所导致的效力不足。

3.2 规定权利内容，设置公民阅读权利专章

保障公民阅读权是全民阅读促进立法的动因和宗旨，由于公民阅读权利和国家阅读保障义务并不完全对应，阅读权内容的充分实现有赖于公众的自主行使。所以，在进行全民阅读促进立法时，有必要设置公民阅读权利专章，对阅读权的性质、内容和行使方式予以详细规定，赋予公民阅读权以直接的法律效力。

首先，公民阅读权利专章应设置在总则之后，国家阅读保障义务之前。法的总则主要包括立法目的、立法根据、适用原则等内容，在全民阅读促进立法的总则明确保障公民阅读权利的立法目的、公民阅读权的基本权利属性以及阅读权行使的自由原则和平等原则之后，就应当于紧接其后的分则当中规定公民阅读权利。然而，通观现行全民阅读促进立法，只有《全民阅读促进条例（草案）》《吉林省全民阅读促进条例》《深圳经济特区全民阅读促进条例》采取了总-分则的立法结构，且分则中并未设置阅读权章节，仅以国家阅读保障义务（如职责划分、阅读推广、阅读保障等）为主要内容。阅读权是全民阅读促进立法的逻辑起点，只有对阅读权的权利内容作出具体规定，才能进一步明确与之相对应的国家阅读保障义务以及未履行或不当履行阅读保障义务的相关国家机关应当承担的法律责任。

其次，详细列举公民阅读权的主要内容。保障权利首先要明确“有什么权利”，对权利的内容进行详细列举。自由和平等是阅读权的核心，围绕阅读自由权和阅读平等权在公民阅读权利专章中详细列举阅读权的内容是重构全民阅读促进立法效力最直接、也是最有效的方式。根据阅读权的内容及效力的表现形式，可对公民阅读权作如下阐述：公民有选择阅读内容、时间、地点和方式的权利；公民有参与阅读立法和阅读规划的权利；公民有请求政府及公共阅读服务机构履行阅读保障义务的权利；公民有无差别地使用阅读资源和阅读设施的权利，无差别地获得阅读服务和阅读帮助的权利；未成年人、老年人、残疾人等弱势群体可以优先行使阅读权；公民有监督政府及公共阅读服务机构履行阅读保障义务的权利；在阅读权受到侵害时，公民有获得行政或司法救济的权利。

最后，明确公民阅读权的可诉性。没有救济就没有权利。当阅读权受到侵害时，公民可通过行政或司法途径寻求救济，由于司法救济具有中立性和终局性，是保障公民权利最有力的屏障，要充分发挥公民阅读权的救济效力，必须要先明确公民阅读权的可诉性（即可诉讼性、可司法性），完善阅读权的诉讼机制。阅读权是文化权的子权利，根据联合国《经济、社会和文化权利国际公约》的相关规定，公民不能通过司法途径寻求文化权利的救济，文化权并不具有可诉性，因为司法机关不能裁判政策性问题、不能裁判积极权利、文化权本身具有模糊性。［11]但近年来学界对积极/消极权利二分法的质疑、对义务层次的重新界定以及国际人权法领域以“发展的眼光”解决权利规范模糊性问题的理论和实践尝试已经证明公民可以通过司法途径主张文化权利。［12]在公民阅读权利专章中明确公民阅读权的可诉性、赋予公民以阅读救济权，是公民阅读权有效行使的前提。

3.3 细化义务和责任规定，实现权义责的对应和衔接

强化全民阅读促进立法的效力不仅要详细列举权利内容，还要进一步细化与阅读权相对应的国家阅读保障义务和责任规定，使义务、责任与权利相对应，解决由义务规定不完善和法律责任设置不清晰所引致的立法效力问题。

一方面，明确义务主体和义务类型。作为一项未被宪法列举的基本权利，阅读权对立法、行政、司法机关皆有效力，这意味着立法、行政、司法机关对公民均负有阅读保障义务，立法应当对它们的义务主体地位予以确认。相较于立法机关的规范制定义务和司法机关的救济义务，行政机关的给付义务更为重要，对全民阅读的促进作用更为直接，主体和类型也更为多元。政府是当然的“阅读给付义务”主体，但公共阅读服务机构、教育行政部门、妇联、工会、共青团等公益性社会组织等都可以参与此种义务的实际履行，其中，政府（如文化主管部门、新闻出版广电部门）主要负责拟定规划、制定执行措施和实施细则、工作协调、经费补贴、评估监督，具体的阅读场所及设施的建设和维护、阅读推广培训等义务一般委托给公共阅读服务机构（如公共图书馆）代为履行，而教育行政部门、妇联、工会、共青团等公益性社会组织则应根据自身特点和条件开展阅读推广培训工作。

另一方面，明确追责主体和责任追究范围。政府、公共阅读服务机构等义务主体如果违反法律规定、未履行或不当履行阅读保障义务，就应当承担相应的法律责任。义务主体的法律责任需要有适格的责任追究主体来追究，适格的责任追究主体不是含混模糊的“有关部门”，而是能够对义务主体产生约束的机构或个人。现有的一些立法将对阅读保障义务主体有领导或管理权限的“上级人民政府或者本级人民政府”和“全民阅读设施管理单位的主管部门”作为责任追究主体，能够在一定程度上实现追责目标，但从阅读权效力以及权利-义务-责任相对应的角度来看，应当肯定公民的追责主体地位、强化公民阅读权对义务主体的约束力，通过公民救济权的行使来追究政府、公共阅读服务机构等义务主体未履行或不当履行阅读保障义务的法律责任。此外，义务主体的责任追究不能仅限于侵占、损坏阅读设施或者侵占、挪用阅读资金，还应当延伸到阅读保障义务的实际履行，如阅读场所和设施的设置和维护、阅读服务的开展和提供等，以权利为逻辑起点的立法应当围绕权利的充分行使来确定责任的追究范围。