腾冲市基层公共文化服务体系建设调查研究

毕晓红，周 静，唐懿滢，毕 东（云南农业大学人文社会科学学院）

基层公共文化服务体系中的“建、管、用”是基层公共文化服务体系建设中极为重要的内容，是一项系统的、复杂的、长期的、实在的文化惠民工程。近年来，特别是提倡创建国家公共文化服务体系示范区以来，许多基层单位在上级部门的指导和支持下，开展了基层综合性文化服务中心的“建、管、用”等相关工作并取得了显著的成绩，但是在这个过程中也存在着一系列的问题，文章以地处边疆民族地区的第一批创建国家公共文化服务体系示范区建设的云南省腾冲市为例，对其基层公共文化服务体系建设进行调查研究，发现边疆民族地区在基层公共文化服务体系建设中存在的问题并提出相应的对策和建议。

1 腾冲市基本概况

腾冲市位于云南省西部，距昆明606公里，1913年设县，2015年撤县并市，全市国土面积5，845平方公里，辖11镇7乡，共有220个行政村（社区），全市有汉族、回族、傣族、佤族、傈僳族、阿昌族等25个民族，2016年末，总人口68.27万人，其中少数民族人口5.2万人。近年来，先后被授予“全国文化模范县”“边疆文化长廊建设先进单位”“全国农村精神文明建设先进县”，并蝉联“全国文化先进县”等荣誉称号。［1]

2 腾冲市公共文化服务体系的现状分析

2.1 腾冲市基层公共文化基础设施建设情况分析

通过对腾冲市基层公共文化服务体系的建设情况进行调查，发现腾冲市在公共文化的基础设施建设方面相对完善（见表1）。

表 1 2017年腾冲市基层公共文化服务体系的建设情况

（1）图书馆。截至2017年底，腾冲市已建成3个图书馆，分别是腾冲市图书馆、和顺图书馆和绮罗图书馆，三馆总藏书量约为23.15万册。另外，文化站和农家书屋的藏书量约为56.64万册。2017年，图书馆全年接待人数为15万人次，人均到馆数为0.22次，书刊文献外借册次14万册，平均每册藏书年流通率0.18次，图书馆每年新增图书2.7万册，人均年增新书0.04册，读者总体满意率为80%。

（2）文化馆。腾冲市先后争取到国家和地方各级配套资金1，000多万元，全市乡镇文化站均按综合文化站建设标准规划建设，全面实现独立建站，设置率100%，内设多功能厅、图书阅览室、培训教室和电子阅览室等功能，集报刊阅览、广播影视、宣传教育、文艺演出、科普培训、体育健身、青少年校外活动、老年活动等综合性功能为一体，功能完备率达100%。同时，将所有乡镇文化站都建成了各具特色的“乡情展室”来满足当地群众的需求。

（3）村级综合文化服务中心。目前村级文化服务中心建成的仅有两个，其他的都是以文化大院的形式存在着，其资金来源主要包括村民自筹、县级补助和上级文化行政部门支持，同时，还有财政、民政等相关部门的支持。这些文化服务场所在建管用等方面存在一定的困难和问题。

2.2 腾冲市基层公共文化活动的开展情况

在对腾冲市公共文化活动的组织和管理调查时，发现腾冲市地方政府在实施国家对公共文化活动服务要求的基础上，创造出了符合当地民族特色的公共文化活动，活动主要包括“欢乐乡村大家乐”系列文化创建活动、“文化育民”活动、文艺精品创作活动等，这些活动都秉承着服务群众、满足群众需求的理念，对活动内容进行不断创新和发展（见表2）。如，依托傈僳族刀杆节、傣族泼水节、阿昌族阿露窝罗节等传统节日举办重大节庆活动，充分挖掘民族民间文化资源，开展群众喜闻乐见的文体活动，形成特色和品牌。另外，为了提升文化活动的服务质量，腾冲市地方政府还不时地对这些文化活动的参与人员进行专业的培训，以此来保障文化活动对满足群众需求的有效性和针对性。除此之外，地方政府也在积极落实政府购买公共文化服务，如，科技、文化、卫生“三下乡”“千场节目下乡村”“示范区宣传演出”活动。其中，广播电视“村村通”和农村数字电影放映等政府购买公共文化服务惠民工程，让党和政府的文化惠民政策温暖千家万户，并取得了较好的社会效益。

表2 2017年腾冲市基层公共文化活动的开展情况

2.3 腾冲市基层公共文化服务保障情况

（1）人才的保障方面。腾冲市共辖11镇7乡，截至2017年底，有220个行政村（社区），在编的文化干部95人，在岗人数41人，其中，政府向社会购买公益性岗位的有北海乡、腾越镇、滇滩镇、中和镇4个综合文化站，每个文化站1人，远低于国家规定乡镇（街道）综合文化站人员编制不少于3名的要求，按照国家规定行政村和社区有至少1名财政补贴的文化管理员（文化辅导员）的要求，腾冲市220个行政村（社区）至少应该有220个财政补贴的文化管理员，但是现实中根本没有达到这样的标准，而且与标准的距离相差甚远，这样的人员配置根本无法满足广大群众对于文化人员的基本需求。

（2）社会参与保障方面。2017年腾冲市常住人口68.27万。近年来，腾冲市基层群众每年参与公共文化活动的人数仅有20余万人次，仅占总人口的三分之一左右。另外，全市的文化志愿者注册人数仅有168人，而且没有相关行业、企业参与到基层公共文化服务建设中，仅靠基层文化部门单打独斗，文化服务的力量显然不能够满足基层群众多样化的文化需求。

（3）资金保障方面。通过调查发现，2014年，市级财政用于文化建设支出资金为12,839万元，占财政总支出的2.59%；2015年为13,113万元，占财政总支出的2.52%；2016年为12,904万元，占财政总支出的2.28%。由此可见，用于基层公共文化服务的资金在总资产中所占的比例相对较少，远远低于同级财政一般预算收入的增长比例，使得基层相关单位在具体开展公共文化服务过程中，经费预算显得捉襟见肘。［1]

3 边疆民族地区基层公共文化服务体系建设中存在的问题及原因

3.1 领导重视不够，资金投入不足

（1）边疆民族地区由于地域、环境等的原因，经济建设成了当地各项工作的重心，并且部分乡镇分管文化工作的领导由于不是专业人员出身，对文化工作的重要性和相关业务不熟悉，对文化工作支持不够，使得基层公共文化的供给和服务环节缺乏针对性和有效性。

（2）在国家的积极倡导下，目前全市各乡镇领导对建设文体活动场所的认识程度、热情和积极性都很高，但是由于地方经济又相对落后，建设补助资金有限，且建设资金采取先建后补的政策，资金到位不及时，再加上地方筹资困难，导致公共文化建设的积极性大打折扣，公共文化服务的有效性也会大大降低。以自然村文化大院为例，根据腾冲市示范性文化大院建设的标准要求，每个市级文化大院示范点除去土地购置及群众投工投劳外，至少需要投入40万元以上才能建成并发挥各项职能，而现实中每个市级文化大院示范点只有10万元的补助资金，地方政府对文化大院的扶持投入资金不足，导致文化大院难以发挥应有的社会作用。

3.2 公共文化服务的管理不到位

（1）基础设施的管理方面。根据走访调研发现，许多基层文化站和综合文化服务中心存在着重建设轻管理的问题。国家近几年虽对文化建设的经费投入不断增长，但经费划拨却采用“一刀切”的方式，经济发达地区和经济落后地区，政府财政的配套资金都是相同的。地方政府从政绩考虑，将财政支出的重点放在城市，用于农村地区的资金投入少之又少，乡镇综合文化站、村级文化活动室往往因缺少资金支持无法开展正常服务。如，自然村文化大院建成后的管理主要由村民小组或文艺队负责，极少有专人负责，由于无专项管理经费，自然村文化大院多数只能保证群众开展红白理事及室外活动。在图书馆、文化馆等的开设时间上，与广大群众的工作时间相冲突，导致开放时间内没有群众去借阅，而群众需要借阅之时图书馆、文化馆等又处于闭馆状态，文化资源的利用率较低。此外，地方政府很多时候只在乎前期建设，而极少关注后期的可持续发展。如许多新建的文化站，有漂亮的房子，里面却没有文化产品；有的活动室设备损坏，村一级管理部门没有多余经费进行维修。

（2）专职和兼职文化人员的管理方面。调研中了解到有几个乡镇甚至仅有的一个文化站长也经常被抽调参与镇里所谓的“中心”工作，还有几个乡镇文化站长变动频繁，导致有的文化站站长工作业务不熟悉，工作有脱节现象；而且有大部分文化干事都是兼职人员，导致文化干事队伍总体上稳定性差、变动频繁，严重影响了文化工作的开展；部分文化干事责任心不强，个别文化干事不履职。出现这种问题的根本原因是该乡镇主要领导对文化工作不重视，对文化工作的思想认识不足，对文化工作的具体业务及业务量不了解。

（3）文化活动的管理方面。为了丰富基层公共文化活动，基层地方政府鼓励由地方群众自发组织业余的文艺队伍，但是在此过程中并没有对这种队伍及其文艺活动的性质、任务进行正确的组织和引导，使得许多乡村业余文艺队在发展中无论是数量还是质量，都存在较大的差距，总体演出水平不高，节目大多简单雷同，缺乏优秀的创作人员；部分文艺队组织松散，人员变动频繁，难于开展常规性的活动。由于疏于管理，有的文艺队有上演低俗节目现象，很难形成高质量的文化活动队伍。［2]

3.3 文化站免费开放工作有效性不高

（1）文化站免费开放工作的常态化是创建国家公共文化服务体系示范区的基本要求，而在调查中发现，腾冲市各乡镇大部分文化站免费开放工作基本处于停滞状态，只有少数乡镇能够正常开展，但开展情况也不容乐观。① 部分文化站相关功能室被占作他用。② 开放范围不广。③ 时间保障不足，在没有人的情况下有的文化站直接处于闭馆状态，或处于不完全开放状态。④ 内容单调，虽提供的内容都是按照国家规定的标准书单来进行购买，但未能充分考虑到民族地区群众的真正需求，从而造成资源的闲置和浪费。

（2）免费开放专项资金使用效益低。① 部分文化站长缺乏工作主动性，没有制定合理的资金使用计划。② 部分乡镇主要领导不重视文化工作，对文化站提出的免费开放资金使用计划不支持，甚至对该资金的使用处处设限。③ 大部分文化站反映，免费开放资金划拨到乡镇上，文化站没有自主权，资金不能正常用于文化工作的需要，且报账手续复杂，签字困难。

3.4 公共文化供给模式单一，产品供给不足

文化产品是我国农民享受公共文化服务的载体，文化产品和服务水平直接影响了我国农民的文化生活质量。目前，我国农村公共文化供给主体模式仍是采用以政府为主导的单一供给模式，这种政府单向的、强制性的向农民提供公共文化服务极易出现政府的供给与农民的真实需求相悖的现象，当政府文化工作者将“精心”挑选的“文化精品”送到农村时，农民往往大多表现出“不太感冒”或者“不感兴趣”的情绪状态。［3]

3.5 文化场所的规划和功能设置不合理

（1）在文化场所的规范化建设方面。公共文化场所没有严格按照国家和省里的标准进行建设，个别建设点建设标准低，内外场所设施简陋，必备的设备、器材数量少，导致活动内容单一，开展活动受限。另外，公共文化场所内外部环境也有待进一步细化、美化，部分服务中心由于缺少后期的维护，存在环境卫生脏、乱、差现象。［4]

（2）在文化场所功能的发挥方面。大多数场所功能发挥有限，如，部分文化大院示范点在建设中更多考虑当地的红白事和支部活动功能，文体设施的设置仅考虑到跳舞或健身方面，对其他文化设施和文化氛围的营造缺乏相应的预算资金和规划。

4 提升边疆民族地区基层公共文化服务体系建设的建议

4.1 领导重视，加强组织保障和制度建设

上级领导的重视是公共文化服务工作有效提升的重要保障。公共文化服务工作只有得到领导重视，也才能保证文化工作的常态化和科学化。① 成立与公共文化服务体系建设相关的领导小组，由分管文化的副市长任组长，组织部、宣传部、人社局、财政局、文体局等与文化建设有关的部门和涉及到人、才、物的部门组成成员单位。制定和完善相关工作方案，形成定期例会制度，明确各自的责任并进行进一步的落实，共同推动公共文化服务体系建设。② 加快实现公共文化的“六个纳入”，将公共文化服务体系建设纳入到政府重要议事日程、国民经济和社会发展总体规划、政府考核指标体系、政府目标管理责任制、财政预算和城乡建设整体规划。③ 逐步建立健全村级文化干事工作和保障机制，成立村级文化工作管理委员会，确保村级文化工作的正常开展。［5]

4.2 拓宽资金的投入渠道

基层公共文化服务的组织者和建设者可以从以下几个方面拓宽公共文化资金的投入渠道。① 在对地方公共文化场地建设进行科学规划、合理布局的基础上进行资金的预算，并积极向市委、市人民政府和上级文化行政部门争取文化建设资金，从而推进更多的文体活动场所建设。② 可以以招标或赞助的形式鼓励社会力量参与到公共文化的建设中，弥补政府投入资金的不足。③ 可以以少量租金的形式适当收取红白理事对于公共文化场所的使用经费，标准由各村村委会和群众共同协商确定，从而解决公共文化建设当中管护经费不足的问题。④ 建立文化建设基金，像体育彩票基金的模式，吸纳更多的社会资金注入公共文化服务体系建设，以减轻政府的财政压力。［6]

4.3 加强环节管理

（1）在专业人才的管理方面。① 加强对文化专业人才的规范化管理。通过制定相关的规范性文件对专职人员进行制度化和规范化的管理，专业人才要做到专职专用，尽量避免一人多用的局面；严格执行工作人员的上下班制度，除非特殊情况，否则实行每天签到和不定期检查来确保工作人员在岗工作。② 加强对专业人才能力的提升。根据工作实际和业务需要，聘请有一定知名度的优秀文化人才为授课老师，集中培训文化工作人员；同时组织文化工作人员外出到文化工作开展较好的地区考察学习，取长补短，促进本地文化发展。③ 建立合理的文化人才引进和激励机制，促进人才的合理流动。一方面，通过相关措施，招聘适合基层实际需求的优秀文化人才，吸引具有相关专业基础和精力的优秀的文化人才投身基层文化事业；另一方面，努力营造尊重人才、关心人才、培养人才的社会环境，对表现优秀，在文化工作开展中有突出贡献的人，为其晋职和工作调动创造便利的制度条件。［7]

（2）在基础设施的管理方面。针对图书馆、文化馆、综合文化服务中心等开放时间与基层群众的需求时间错位的问题，可以合理的调整开放时间，采取错时开放，并且聘请一些当地的文艺团队、村民小组、有一定文化基础的群众兼职管理正常开放时间以外的工作时间，并给予他们一定的资金补助。

（3）加强对本地区文化活动的管理，除了政府相关部门组织的文化活动外，许多基层群众也会自发组织相关的文化活动队伍，这些队伍由于没有受到正规的培训和及时的引导，可能会推出与现有社会主义核心价值观不相容的低俗文化。因此，作为地方政府的相关管理部门应进一步加强对这些业余文化组织的正确引导和规范，进一步将其收纳到公共文化组织的队伍中，并给予他们一定的资金，使其在盈利的基础上能够为广大群众带来丰富的、健康的文化活动和文化产品。［8]

4.4 提高免费开放的有效性

以文化站为例，① 减少文化站功能室被占作他用的情况，在此基础上鼓励基层群众以自发的形式加以监督和管理，维护自己的合法权益；② 扩大开放范围，各文化站之间通过资源和信息相互交流的形式实现资源的流动，使文化资源的功能性得到最大效益的发挥；③ 保障充足的开放时间，根据基层群众的需求合理安排开放时间，如，农忙时节白天休息，晚上开放，春节等重大节日白天、晚上都开放等。

另外，在免费开放的专项资金方面。① 基层工作人员要在前期做好资金的合理预算和规划。② 乡镇基层组织要转变观念，要明确认识到文化对于形成良好社会风气的重要作用，加强资金在基层文化工作中的分配和使用，撤销对文化资金的限制。③ 给予基层文化站更多的文化工作自主权，实现部分文化权力的下放，简化审批程序，提高公共文化服务的效率。［9]

4.5 合理规划，提高公共文化服务场所的利用率

（1）在公共文化服务场所的规划上要按照国家的标准化进行建设，采取“分散建设，统一达标”的模块化模式，在喜欢体育活动的村组建设篮球场和体育设施，在喜欢棋牌活动的村组建设棋牌室，在喜欢读书看报的村组建设“农家书屋”或“文化大院”，在喜欢唱歌跳舞的村组建设“大家乐”娱乐广场等。同时要加强对基础设施后期维护管理的规划，保障其功能的正常使用。［10]

（2）提高公共文化服务场所的利用率，积极拓展为民服务功能，要尽可能实现多功能的利用价值，如，村级文化活动室不仅是用来办理红白喜事，还可以举办具有民族特色的文化活动的综合场所，从而保证文化场所能够实现物尽其用的目标。