绿色城镇化建设需要坚持“五位一体”<br/>——基于鹤山镇农村城镇化建设的调研

绿色城镇化建设需要坚持“五位一体”
——基于鹤山镇农村城镇化建设的调研

2019-01-19王建华

泰山学院学报 2019年1期

李鹏，王建华

（泰山学院经济管理学院，山东泰安 271000）

引言

城镇化是人类社会发展的一般规律和必然趋势，它既是经济转型升级的重要动力，又是扩大内需的最大潜力。党的十八大报告指出，要坚持走中国特色新型城镇化道路。当前，资源约束趋紧，环境污染严重，经济发展与人口资源环境之间的矛盾日益突出，成为经济社会可持续发展的重大瓶颈制约。协同推进生态文明与城镇化是“两型社会”建设的关键。2015年，《关于加快推进生态文明建设的意见》提出“大力推进绿色城镇化”，推动城镇化发展由外延式扩张向内涵式提升转变。党的十八届五中全会将“绿色发展”作为我国经济社会可持续发展的五大发展理念之一。“绿色化”已成为新型城镇化建设过程中的应有之义。所谓绿色城镇化，是指以区域资源环境禀赋为基础，以绿色发展理念为指导，统筹经济发展、资源节约、环境保护与生态宜居，实现人与自然的和谐共存。

鹤山镇位于山东省泰安市宁阳县西北部，总面积99平方公里，人口5.6万人，耕地8.8万亩，下辖45个村和1个社区居委会。2010年以来，鹤山镇以“打造特色之镇，建设优雅鹤山”为目标，实施“立人兴业、富民强镇”发展战略，从生态环境、镇村旅游、清洁能源、新型农民培训等多方面入手，大力推进农村城镇化绿色转型，实现了经济发展、城镇建设与生态保护的协调发展，探索出一条具有特色城镇化绿色转型模式。2014年1月，在国家行政学院、人民网联合主办的“全国新型城镇化范例征集”活动中，鹤山镇城镇化建设入选为全国十大案例之一，成为全国农村城镇化建设的典范。

一、鹤山镇绿色城镇化建设的前提条件

（一）区域资源环境禀赋的比较优势与城镇化绿色转型

区域资源禀赋的比较优势是特色绿色城镇化的关键。鹤山镇的资源禀赋优势在于：第一，劳动力资源丰富，外出务工人员较多，每年外出务工人员达到1.5万人，占全镇劳动力的43%。适应劳动力输入和回流的需要，鹤山镇形成以“订单式培训、成建制输出、合约化管理、高水平返镇创业”的“鹤山模式”。第二，拥有丰富的农业特色产品资源。绿豆粉皮、有机蔬菜、灵芝盆景等特色产品具有广阔的市场前景；第三，生态环境极具特色，特别是山水资源别具一格。鹤山、龟山、皋山以及卧龙山等山脉形态迥异，自然景观奇特，汶河水系连绵流长。绿水青山是鹤山镇的“金山银山”。第四，历史文化遗产众多，文化源远流长。元代建筑颜庙是省级重点保护文化遗产，颜林奇树云集，碑碣、聚落遗址、宗教与祭祀活动场所等丰富，沉淀鹤山镇特有的历史文化底蕴。丰裕的资源优势，特别是生态环境优势是鹤山镇绿色城镇化的基础，发展资源节约型、环境友好型产业，走内涵式城镇化绿色发展道路，是鹤山镇城镇化建设的必然选择。

（二）农村发展状况与城镇化绿色转型

鹤山镇农村发展比较落后，主要表现在：第一，农民人均收入较低，种粮收入收益差。2009年农民人均收入5168元，远低于宁阳县农民人均收入水平，粮食作物主要以小麦、玉米为主，农民每亩地种粮纯收入大约是六七百元，比较收益较差，依靠现有的家庭管理体制，无法使农民从贫困走向富裕；第二，大量劳动力外出务工，农村空心化问题严重，留守儿童、留守妇女等弱势群体以及由此产生的社会问题日益增加；第三，农村生活、生态环境恶化，制约人们生活质量改善。一方面，农民生态环保卫生意识虽然有所提高，但脏、乱、差现象依然较为普遍，另一方面，农民住房质量不高，水、电、垃圾处理、污水处理、文化场所等公共设施不完善，人居环境无法得到有效改善。第四，村庄布局分散，缺乏统一规划，无法形成大规模、集约化的居住空间格局，阻碍公共服务向农村延伸。实施农村城镇化绿色发展，有利于摆脱传统的农村经济发展模式，通过生态环境的保护增加农村发展新动能，协同推进农民增收、生态环境保护与经济发展。

（三）城镇化建设的经验教训与城镇化绿色转型

长期以来，我国城镇化基本上走的是一条外延扩张式发展道路，即粗放型城镇化模式，导致资源浪费和生态环境恶化，加大资源供需压力和生态环境压力，加剧资源与环境的双重约束。制度变革是在“试错”过程中产生的，传统城镇化道路的不可持续性迫切要求转变粗放型城镇化发展模式，向资源节约、环境友好的内涵式发展道路转变。其次，先进地区的成功经验为鹤山镇新型城镇化建设提供借鉴。近年来，河南省、山东省诸城市等地区积极实施“就地城镇化”，取得宝贵经验：一是农民向社区聚集居住，提高农民集中居住率，发挥空间集聚效应；二是土地向经营大户、工商企业流转，推动农业规模化、产业化经营；三是公共服务向农村社区延伸，扩大公共能力覆盖范围；四是扶持社区支撑产业，促进农民“就业就近化”。纵观城镇化建设的经验教训，其绩效的改善主要是通过成功的先例的缓慢累计或作为专业知识和经验的副产品而出现的。因此，结合自身资源禀赋优势，坚持城镇化绿色转型是成功经验借鉴的必然结果。

二、鹤山镇绿色城镇化建设模式

（一）鹤山镇绿色城镇化模式的主要内容

总体上，鹤山镇绿色城镇化模式可以概括为：在政府引导作用下，以“打造特色之镇，建设优雅鹤山”为目标，以绿色发展为引领，以“生态文明建设+产业体系再造+社区建设+新型农民培育”为支撑，坚持“绿色生产、绿色消费、绿色环境、绿色文化和绿色管理”五位一体，推进城镇化绿色转型，实现人口、经济、资源与环境可持续发展。

（二）以“三大”领域为核心，构建绿色城镇化的支撑体系

1.以资源禀赋的比较优势为基点，构造符合资源禀赋优势的绿色产业体系

根据资源禀赋的比较优势调整产业结构，可以将资源的比较优势转化为产业发展优势，为城镇化建设绿色转型提供动力支持。鹤山镇劳动力资源丰富，外出务工人员拥有较好的技能基础，并且许多务工农民拥有返镇创业意愿，通过项目引进和自身发展相结合，鹤山镇以建设“劳动密集型产业聚集区”和“返镇创业示范区”为目标，重点打造纺织、服装、木材加工等产业，形成产业集群优势，吸纳劳动力就业。在农业发展方面，依据农业特色资源的区域划分，以主导产业为引擎，重点打造薄皮核桃、苗木、有机蔬菜、生态观光农业等特色产业，形成“东菜西果北生态”的农业布局，初步实现“规模化、特色化、园区化”的农业发展体系。在旅游开发上，依托山水资源和传统文化优势，打造三大特色的旅游产业体系：推进碧霞云海旅游风景区建设，打造高知名度和影响力的自然特色景区；充分利用颜子庙和颜林的文化底蕴，塑造传统文化特色旅游形象；以社区为平台，创新“社区旅游”理念，发展山水社区、生态社区、文化社区、慈善社区等社区特色旅游，形成各有特色、整体突出的旅游格局。

2.以新型农村社区特色化为载体，推动城镇化绿色转型

建设新型农村社区，是从根本上改善农民生产生活条件的积极有效探索，是实现城镇统筹发展的突破口，也是新型城镇化建设的战略基点。构建新型农村社区特色化、集约化的比较优势，是走资源节约型、环境友好型城镇化发展的必由之路。从城镇化格局规划到社区管理，鹤山镇坚持“四位一体”（社区建设、社区经济、社区文化、社区管理），推进社区建设模式创新，推动城镇化绿色转型。首先，鹤山镇坚持高起点规划，科学规划新型农村社区布局。依据适度超前、功能配套、突出特色的原则，在考虑行政区划、文化传统以及人口规模等因素的基础上，统筹村庄迁移与社区建设，构建“七区九片三中心”（七个行政建制社区、九个建设片区、三个中心社区），引导农民向社区集中，以城镇集约化推动城镇绿色化。其次，以绿色城镇化为导向，完善社区广场、污水处理、垃圾处理、环保绿化以及水网等生态环境设施，例如新建垃圾处理场和生活污水处理站，改善社区生态环境质量，创建宜居的人居环境。再次，以社区绿色发展为理念，提升农民环境保护意识。农民是新型社区建设主体，农民参与是建设绿色社区的关键。通过开展“户户美”等活动，整治社区卫生环境，引导农民养成良好的卫生习惯，有效地改善生产生活环境，促进农民从传统的生产生活观念向环境保护、社会和谐的绿色健康的生产生活观念转变，提高居民生活质量。最后，坚持以人为本，创新“社区+工厂”模式，在坚持生态环境保护的条件下，同步推进人口集聚、社区建设与产业集聚，实现农民的“就地城镇化”与“就业社区化”，统筹人口、社区与产业协调发展，互为动力，推进城镇化绿色转型。

3.以培育新型农民为核心，构建城镇化绿色转型的永续动力

现代要素的引入、技术的扩散和农业技术变革的最终实现，都需要具有较高素质、敢于承担风险和熟练掌握现代农业技术的农民推动。农民参与是城镇化建设的关键因素。城镇化绿色转型，关键是培育新型农民，为农民注入新的文化、经营等生产要素，增强农民适应城镇化的生产技能，为绿色城镇化可持续发展提供不竭动力。根据劳动力资源禀赋的比较优势，鹤山镇搭建四个载体，培育“有文化、懂技术、会经营”的新型农民。第一，设立新农村课堂，为农民注入现代生产要素。近年来，鹤山镇开办创业夜校、开设新农村大讲堂200余次，培训创业青年农民2400人次，培训种植、养殖、加工等20多项技术，注重现代生产要素培育与产业发展相结合，提高农民的人力资本积累。另外，免费发放农村大众报等报刊，帮助农民了解国家惠农扶持政策，提高创业致富能力。第二，创新农民文化生活方式，塑造新的文化理念。鹤山镇以运动会、社区节等为平台，开展登山、水上运动、广场健身等形式多样的活动，特别是2012年9月16日至22日，举办了以“新型社区，优雅生活”为主题的农村社区节，提高农民适应社区生活的能力。同时，开展各种文化活动，组建各类文艺团体，例如，皋山社区30多位老年人组成管事团，构建社区生活人际关系新的准则。第三，打造新型文明公约。一是开展以创业约、孝约以及慈善约等为主题的文明创建活动，构建新的道德行为规范，促进和谐社会建设；二是举行“6个1000”活动（1000名道德模范、1000名创业能手、1000名文体爱好者、1000个幸福家庭、1000个生态文明户、1000个文明信用户），通过示范作用提升农民素质；三是引导农户树立绿色生产消费理念，倡导低碳、环保、节约等绿色生活。第四，积极扶持新型农业经营主体发展，包括农业合作社、家庭农场、种粮大户等，通过发挥新型农业经营主体的带头作用，调整产业结构和产业布局，促进农业由发展从分散向集聚经营转变，集约利用农业资源，走经济、社会、生态综合效益最佳的高效农业发展之路。

（三）鹤山镇城镇化绿色转型的“五位一体”支持体系

1.绿色生产：以“三大”产业再造为重点，实现城镇经济的绿色增长

绿色生产在产业上的体现是优先发展资源节约型和环境友好型产业，把保护环境放在首位，提高资源利用率，统筹环境保护与经济增长的协调发展。在工业发展方面，鹤山镇实施项目环评制度，严禁引进污染项目，坚决取缔污染企业，整治企业污染源头，积极发展新能源项目（电动汽车和风力发电项目等），同时，根据劳动力资源优势特点，打造“劳动密集型”产业集群，利用集聚经济效应优化生产要素配置。例如，通过引进宏润纺织、斌龙服饰等安置剩余劳动力3000多人，构建资源优势与产业优势相结合的良性循环发展机制。另外，严格控制矿山开采，注重山体资源保护。在农业发展方面，以土地流转为动力，根据不同区域的地理自然特征，以特色农产品为核心促进农业产业集聚，重点发展有机蔬菜、生态观光农业等主导产业，形成“东菜西果”的农业区划布局，集约利用农业资源，促进传统农业向现代农业、生态农业转变。例如，以西部山区丘陵为中心的薄皮核桃基地，不仅可以成为农民提高收入的增长点，也可以为中西部丘陵与山区营造坚实的生态屏障。另外，积极发展高效农业，实施“两万亩高产稳产田项目”、“两万亩中低产田改造项目”和“万亩高标准良田项目”等项目，完善农业基础设施，改善生产条件，集约高效利用土地。在旅游开发方面，按照“保护为先，合理利用”的原则，对山水资源、历史文化资源、特色旅游资源等综合开发，在资源保护的基础上打造“自然资源、传统文化与现代社区”三位一体的旅游体系，提出“社区旅游”的构想，以发展生态旅游（琵琶湖生态旅游项目、黄山休闲项目、王卞社区农业生态旅游项目等）为核心，打造具有区域竞争优势的生态文化旅游目的地。截止2016年，鹤山镇已建成鹤山、汶河、皋山、民俗体验基地景区等5大景区及一些外围景点，促进鹤山旅游的迅速发展，带动相关产业发展。另外，积极利用“互联网+”发展机遇，促进“互联网+三农”模式的发展，开启电子商务发展的新时代。

2.绿色环境：以建设美丽城镇为目标，统筹环境保护与经济协调发展

良好的生态环境是人类赖以生存的基础，保护和利用好生态环境，才能更好地发展生产力，在更高层次上实现人与自然的和谐。以建设美丽镇村为目标，鹤山镇从生态、生产和生活三方面打造“绿水青山”、“生态鹤山”：第一，加强生态文明建设，营造“绿水青山”的生态环境。一方面积极构建新的水网体系。例如，根据“江北水镇”的建设目标，完善镇域水网，保持水网贯通，另外，提高南泉河治理水平，形成镇内新的水系景观。另一方面，提升山体治理能力，开展荒山造林、封山育林，扩大山体植被绿化面积，发展绿色生产力，促进生态效益与经济效益相统一。第二，在生产环境上，完善道路水系林网建设，实施生态立镇战略。鹤山镇推进“绿色通道”、田间林网建设，形成赏心悦目的绿色景观带，完善五支渠末级配套体系，解决3万亩农田灌溉用水问题，建设12处小型水利项目，提高水资源利用效率，构建现代农业发展的生态屏障。第三，在生活环境方面，以建设“美丽家园”为契机，改善农村居住环境。鹤山镇实施“街街净、户户美”活动，整治卫生死角和脏乱差形象，培育农民良好的卫生习惯。同时，完善环境基础设施建设，配齐垃圾箱，修建垃圾处理站，配套建设污水处理、雨污分流等管网设施，为改善人居环境提供保障，提升城镇绿色形象。

3.绿色消费：以绿色理念为导向，构建环境友好型的生活和消费方式

城镇化绿色转型，需要培养企业和公民的绿色消费理念，在减少资源消耗和污染排放的条件下，构建环境友好型的生活和消费方式。绿色消费理念的形成是渐进性的变革过程，农户获取比较收益是其顺利推进的关键。节约能源是绿色消费的主要体现。为实现节约用电，鹤山镇实施农村电气化改造项目，完善电力设施配套建设，提高社区电力的承载力度，保证农民的用电安全和用电质量。引导农民使用清洁能源是促进绿色消费的重要途径。鹤山镇在皋山社区推行秸秆气化站项目，利用秸秆等废弃柴草为农户提供清洁燃气，一方面有利于实现秸秆资源的循环再利用，成为农民新的收入增长点，据估计，气化站年秸秆消耗量488吨，可使社区居民总收入达100万元左右，另一方面在促进秸秆等生物质资源替代煤资源的同时，减少二氧化碳排放，向低碳生活方式转变，据估计，气化站可以节约煤炭约244吨，减排二氧化碳近890吨，减排二氧化硫近9吨。生活垃圾处理场是引导绿色消费的另一重要措施。它不仅可以加快生活垃圾回收利用，提高生活垃圾回收利用率，还可以解决生活垃圾带来的水体、大气污染问题，促进传统的生产、生活方式与观念向环境良好、资源高效的绿色健康的生产、生活消费方式转变，构建新型的生活和消费方式。

4.绿色文化：以提升绿色内涵为引领，构建人与人、人与环境、人与社会的三重和谐

绿色文化强调人与环境、人与人、人与社会的和谐共进。完善公共文化服务体系是建设绿色文化的基础：第一，鹤山镇健全公共服务设施（包括八室、四站、两栏、两超市、一广场），推进有线电视和宽带网络“村村通”工程，据统计，有线电视用户达到5000余户，宽带网络用户达到2000余户，为传播绿色文化搭建平台；第二，实施文化惠民工程，全镇46个村建成文化书屋，在满足农民学习文化知识的同时，开阔农民视野，为绿色理念扩散提供条件；第三，根据美丽镇村建设和镇村文明行动标准，完善社区服务中心、文化广场等配套设施。例如，皋山社区文化广场设置健身广场、门球场、民俗园等功能区，向农民提供健康、绿色、低碳的生活设施，为农民转变生活方式提供保障。

提升文化内涵是绿色文化实施的关键因素。首先，建立融“历史、生态、旅游”于一体的生态保护文化。在深入研究汶河文化、诗经文化、宗教文化及颜子文化精髓的基础上，把传统文化与自然资源各自的比较优势相结合，将传统文化植入景区旅游，形成具有特色文化的生态旅游文化，扩延生态环境保护的内涵。其次，注重民风建设，打造绿色文明。鹤山镇开展以“孝约”、“信约”、“慈善约”等为内容的“文明之约”活动，进行“文明之约十佳人物”、“感动鹤山十佳人物”等评选活动，推行“大总理”服务，促进镇村文明建设，建构人与自然、人与社区、人与人的绿色文明约束机制。最后，发展山水社区、生态社区等社区理念，将生态环境保护寓于社区建设之中，扩展绿色文化的内涵。

5.绿色管理：从理念到行动，构建“三方联动”的绿色管理体系

绿色管理是人们根据生态经济协调发展的思想形成的一种绿色经营管理理念，以及实施的管理活动，它强调人们的经济行为同自然环境、社会环境的发展相协调。推行绿色管理，是新型城镇化发展的必然要求。从理念到行动，鹤山镇实施“三方联动”的绿色管理体系。首先，鹤山镇政府的引领作用主要表现为：第一，强化生态环境保护意识，把环境保护放在发展的第一位；第二，采取行动统筹生态环境与经济协调发展，包括调整产业结构、实施环评制度、推进美丽镇村和生态家园建设以及发展生态旅游等，促进经济、资源与环境的可持续发展。其次，农户积极参与绿色城镇建设。农户参与是绿色管理实施的基本要求，一方面，农户转变消费理念，使用清洁燃气，节能减排，向低碳生活方式转变；另一方面，积极参与社区环境整治，形成良好的卫生习惯，减少生活污水排放，维护好优美的社区居住环境。最后，对企业而言，注重资源开采的生态恢复和环境保护，减少污染物排放，走资源节约型和环境友好型道路。

（四）政府在城镇绿色化转型中的作用

一个地区的资源禀赋结构不同，相应也会有不同的产业结构，选择符合地区资源禀赋比较优势的产业发展可以尽可能地降低生产要素成本，走一条遵循资源禀赋比较优势的发展道路。从鹤山镇产业发展状况来看，政府在产业选择过程中起了主导作用。首先，甄别自身资源禀赋的潜在比较优势，制定与此相适合的产业发展政策。根据资源和经济发展状况，并在与其它地区产业发展比较的基础上，鹤山镇确定了劳动力、农业特色产品以及自然历史文化具有潜在比较优势的资源禀赋，积极发展与之相适应的劳动密集型产业、农业特色产品产业化经营以及旅游业。例如，在政府引导下，积极引进劳动密集型企业，促进了“回镇创业”的高潮，不仅有效地利用劳动力资源丰富的优势，而且促进了服装、纺织等产业集群的兴起。其次，加强基础设施建设，因势利导地消除绿色城镇化转型的约束。在硬件设施方面，完善水网、电网、路网及学网建设，在软件设施方面，采取推进土地流转、加强农民工培训以及绿色型社区化建设等措施，为城镇化绿色转型提供基础保障。最后，提高政府公共服务能力是绿色城镇化转型的基本条件。鹤山镇制定较为完善的管理体系，包括“四三一”工作法、基层班子动态管理以及“六进”体验活动等，提高政府公共服务效率，促进城镇化绿色转型。

三、鹤山镇绿色城镇化建设存在的问题

（一）传统特色村落保护与城镇化建设的协调发展问题

鹤山镇城镇化的一个重要特征是大力推进社区建设，按照地区或人口等合并村落，将农户聚集起来，推动集聚经济的崛起。在社区化建设进程中，传统特色村落消失成为无法避免的问题。例如，鹤山镇汶河水系中存有一个岛屿，两个村庄的农户世代生活在岛上，形成特有的河岛村庄特色，然而，由于天气变化的影响，河水经常淹没村庄，农户生产生活受到严重影响。为保证农户的正常生活，鹤山镇通过“楼房置换土地”的形式将农户从岛中迁移出来，使农户有了稳定的生活秩序。然而，随着农户迁移，村落特色同时随着消失，从而使鹤山镇失去一种特色的旅游资源，与城镇化绿色转型也相互矛盾，因此，如何将传统特色村落保护与社区化建设各自的比较优势结合起来，形成社区与传统村落相互协调的多元化发展格局是城镇化进程中需要解决的问题。

（二）分散的社区化建设与绿色城镇化理念一致性问题

在社区“极点推进”建设思想的引领下，鹤山镇构建“七区九片三中心”的社区布局，引导农民向社区集中，形成“蜂窝状”的社区结构，然而，这种社区建设模式有其自身的局限性：第一，社区与社区之间过于分散，无法形成有效联系的网络结构，不仅可能使社区基础设施建设重复，浪费资源，与绿色城镇化理念冲突，而且可能限制社区进一步扩大规模，无法形成有效的集聚经济，使社区建设维持低水平的状态，约束城镇化建设升级；第二，过于分散的社区布局可能脱离于城市规划建设之外，形成单一的城镇化建设主体，使城镇化与城市化建设隔离，无法发挥城市对城镇建设的辐射带动作用，从而使农村城镇化建设缺少外部输血，处于自我循环的“闭路循环”之中，最终导致绿色城镇化走向失败。

（三）农户自生能力与政府主导的绿色城镇化进程

农村城镇化的关键是“人”的城镇化，特别是农户自生能力，是农户融入城镇生活的导航器，在很大程度上决定城镇化建设的成败。如前文所述，鹤山镇城镇化建设主要是在政府引领下逐步发展起来的，如果农户不具有相应的自生能力，例如生活方式、就业形式和就业技能等，城镇化绿色转型将面临较大的挑战。从某社区情况来看，农户迁入社区以后，由于土地向专业大户、农业合作社等新型农业经营主体流转，主要包括三种就业路径：一是外出务工，二是当地企业就业，三是受雇于农业，继续从事农业生产，这一切必须以丰裕的人力资本为前提，否则，可能出现“人”与“城”的脱轨，即农户的自身能力发展不足以支撑城镇化的集聚经营。以第三个就业路径为例，根据调查，受雇于农业经营主体的农户工资约为50元/日左右，以工作200天计算，再加上土地流转租金800元/亩，年收入约为12000元左右，可能无法有效支持正常的城镇生活，但又无法回归农村生活，使农户陷入“城镇生活陷阱”。另外，农户的思想观念转变能力、生活方式适应能力以及市场适应能力也将决定政府主导下的绿色城镇化的兴衰。