建立更加有效的区域协调发展新机制

以区域协调发展新机制焕发区域发展新动能的重要机理

金 碚

《中共中央国务院关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》指出，要加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制，明确了中国区域经济发展的改革方向和政策目标，以及实现这一目标的制度安排。

作为人口众多、国情复杂的超大型国家，中国经济的发展必然要依靠具有不同特点的区域发展来实现。因此，一定程度的非均衡性发展难以避免。改革开放40年来，中国正是顺应这种非均衡性特征，形成有效的激励机制，才打破了曾经普遍落后的“低水平均衡”状况，实现了经济高速增长。从“沿海地区先行开放”、建立各类先行先试的“经济特区”“高新区”“经济开发区”，让“一部分地区先富起来”，到“西部大开发”“中部崛起”、扶贫开发，中国政府以各种非均衡的激励政策，打造区域的“经济增长极”并力图使增长态势向后发地区延伸。这样，一方面集聚资源形成经济发展“高地”；另一方面，形成扩散态势，带动经济腹地发展，从而使中国经济发展的区域态势呈现“梯度推进”的基本走向。实践证明，这一发展战略和路径总体上是相当成功的。

任何所得都难免会有所失，取得成就不能没有代价。由于中国经济发展起步于普遍贫穷的状况，必须有强大的“冲击力”才能摆脱长期“低水平均衡”的困境，所以，采取具有相当力度的非均衡激励政策，形成倾斜性的作用方向，即以特殊政策强力打造“经济增长极”，才能取得显著成效。期间，尽管发展目标一直是实现全国经济的总体平衡，但现实中难以做到各地区均衡发展；区域发展的均衡性虽然也是40年来区域政策导向的主观意愿，但发展道路的曲折性毕竟不以人的主观意志为转移。一些增长极地区（主要是大城市）的过度拥挤、环境恶化、生态失衡现象，而一些经济腹地的发展滞后、经济衰退等现象，以及地区之间的无序竞争和利益分化，都突出地表现出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”，“不平衡不充分的发展”的不合意性体现在区域空间上。

因此，当中国经济发展从高速增长转向高质量发展阶段时，区域发展战略和政策安排必然会转向更加重视均衡性，而非均衡激励政策的实行（在一定条件下仍然有其必要性）也应更自觉地服从均衡性导向的原则。这就需要更加强调区域规划的统筹性，不仅是重视各区域内的规划统筹性（例如实行“多规合一”），而且要重视区域间发展规划和战略及政策安排的统筹性，避免顾此失彼和无序竞争。其中，有两个问题，可能导致区域间矛盾：一是区域经济发展对环境的影响，生态环境贡献大的地区可能损失短期经济利益；二是区域间发展差距导致利益分配过度不均。因此，中央全面深化改革委员会第四次会议强调要将“绿色协调”和“共享共赢”作为对区域发展新机制的要求。

区域发展机制的根本机理要求是处理好非均衡性的政策激励和均衡性政策激励导向之间的关系，既要注重国家战略和政策的统筹，又要发挥市场在资源配置中的决定性作用，以有序竞争的方式实现区域间资源的有效配置。在区域关系中，更加自由的市场竞争一方面能发挥趋向均衡的效应；另一方面也会产生极化倾向，导致区域经济的过度分化。因此，在区域发展上，尊重市场规律的国家规划统筹功能不可或缺，而且必须“有力”。在区域发展的战略意向上，实现长江经济带、长三角地区、京津冀地区、粤港澳大湾区、海南自由贸易区等重点区域的更好更快发展，可以发挥区域发展对全国经济发展的强大推动力，而这些地区的内部协调发展，以及各区域间的协调发展，也将成为极为重要的问题。重点区域的发展，也要有助于推进全国各地区发展的均衡性，“给政策”的区域发展激励机制，要同试点性政策的“可复制，可推广”即普惠性取向相统一。总之，政策激励和均衡导向相统一是区域协调发展新机制的重要机理，这一机理的有效发挥，才能体现中国新时代区域经济发展的正确方向。

在区域协调发展机制中，以国家统筹（规划）所体现的动能自觉性通常会显著强于一般的市场经济调节领域。所谓“动能”，可以理解为“动机”和“能力”的统一。区域发展的“动机”目的（战略和政策目标）具有多维性，如果缺乏有效的统筹机制，以体现战略自觉性，很难达到合意目标。而区域发展的“能力”手段则具有复杂性，如果缺乏“统筹”和“竞争”的有效机制，也很难充分发挥其建设性能力的积极作用。所以，形成区域协调发展的新机制，实际上也就是要发挥区域发展的新动能。以新机制焕发新动能，也就是要实现区域政策激励性和均衡性导向的协同统一，这样才能在新时代实现中国区域协调发展，取得更大的新成就。

作者简介：金碚，男，中国社会科学院学部委员，中国区域经济学会会长（北京 100836），郑州大学商学院院长（郑州 450001）。

构建区域协调新机制应充分体现制度优势

陈 耀

中国特色社会主义进入新时代，实施区域协调发展战略，建立更加有效的区域协调发展新机制，是解决新时代发展不平衡、不充分矛盾的重要举措。构建更加有效的区域协调发展新机制要围绕新时代实现中国区域协调发展的战略目标，更多地发挥市场在协调区际经济关系中的基础性作用，并且在解决区域发展问题中充分体现和放大中国特有的制度性优势效应。

一、区域协调新机制要以新时代的发展战略为基础

深刻认识新时代中国区域协调发展战略的内涵和目标，是建立更加有效的区域协调发展新机制的重要基础和逻辑前提。从新中国成立到现在，中国的区域发展战略大体可以分为三个阶段：一是改革开放前以内陆地区建设为重点的均衡发展战略阶段；二是改革开放后以提升竞争力为目标实施沿海率先发展的非均衡发展战略阶段；三是21世纪开始的以缩小东西部发展差距为重点的四大板块总体发展战略阶段。党的十九大提出的实施区域协调发展战略，是一个新的战略阶段的开始，既不同于以往的中国区域发展战略，也有别于国外的“均衡发展”政策，而是“新时代有竞争力的区域协调发展战略”。

新时代的区域协调发展战略，不仅强调促进东中西部、东北地区经济地带间的协调发展，同时特别注重城市群内部的协同和一体化发展，注重南北方的统筹协调。比如北方有以雄安新区建设为重点的京津冀协同发展战略，南方有粤港澳大湾区发展战略和海南自由贸易港开放战略，以及以长三角区域一体化为重点的长江经济带建设布局。实行“地带间协调”与“城市群协同”并举，是因为东中西部、东北地区间协调已形成较为完整的政策体系并取得了初步成效，而作为未来国家间竞争主体和中国新型城镇化主体形态的城市群，面临诸多难题，如各自为政、以邻为壑、重复建设、过度集聚、“城市病”等问题，这些都是城市群内部缺乏协同效应、一体化程度不足的表现。我们实施京津冀协同发展、粤港澳大湾区发展、长三角区域一体化等重大举措，旨在探索人口密集地区优化开发、协调联动和一体化发展新模式，培育未来经济增长新引擎和国家竞争新优势。所以，“协调、协同”将成为中国今后长期区域发展战略和区域政策的总基调和主旋律。

从内涵目标来看，中国的区域协调发展战略不是单纯地追求地区间经济发展差距的缩小，而是追求区域间按比较优势形成分工协作格局、生产要素跨区域自由有序流动与市场一体化，以及跨区域生态环境保护联防联控，实现人与自然的和谐共生。特别是在缩小地区差距方面，首先强调的不是人均GDP差距的缩小，而是地区间基本公共服务的均等化，因为这是最能体现政府职能的领域。2018年9月，中央全面深化改革委员会第四次会议明确提出，要“坚持新发展理念，立足发挥各地区比较优势和缩小区域发展差距，围绕努力实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当的目标，深化改革开放，坚决破除地区之间的利益藩篱和政策壁垒，加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域协调发展新机制”。这不仅为中国构建区域协调发展新机制指明了方向，而且也是对国家区域政策的理论创新和实践探索。

二、区域协调新机制要更加着眼于区际利益关系的调节

建立更加有效的区域协调发展新机制，必须更加重视发挥市场的决定性作用。古典经济学均衡发展理论认为，基于生产要素自由流动和边际报酬递减的假设，价格机制和竞争机制会使区际要素价格趋同，从而达到各地区平衡增长。尽管其假设并不完全符合现实，但通过创造要素资源流动的环境，消除流动的壁垒，并改善欠发达地区吸引要素的基础设施等硬条件，改善教育培训等软环境，增强欠发达地区内生增长动力，而不是直接给钱给物，这些都是更多基于市场机制来促进区域差距缩小，减少区域贫困的正确路径。

中国区域之间的协调和城市群内部的协同，最大的难点在于利益关系的调整。基于市场建立的新机制，最重要的就是要按照利益共享原则，合理规范区域利益关系，形成中国区域发展的自我协调机制。目前重点是运用好三大政策工具：第一个是国内外常用的“财政转移支付”，第二个是正在积极探索的产业转移与承接实行的“税收分成”法，第三个也是正在探索的跨地区（流域）“生态补偿”法，这三大改革工具的运用可以有效缓解区际利益冲突。

中国很早就提出要按照“因素法”实施一般性财政转移支付制度，对于人均财力低于平均水平的地区，由上级财政提供补助，以促进地区之间公共服务水平的相对均衡，这也是国际上实施均衡政策的主要工具。但目前这种转移支付工具运用得并不好，一般性转移支付的比例还不够大，需要继续减少专项转移支付份额，真正使人均财力水平低的区域自然获得相应高的财政转移份额，充分发挥财政促进区域协调发展的应有作用，促进基本公共服务的均等化。

随着要素成本的上升、土地资源的减少和环境承载力的约束，发达地区和大城市开始将部分产业向外转移，这为欠发达地区和大城市周边地区提供了依靠承接产业转移实现快速发展的机遇。但在产业转移过程中，作为转出区的发达地区往往面临着财政和就业减少的压力，因而缺乏疏解产业的动力和积极性。在跨区域“园区共建”中，以及京津冀协同发展实践中，探索出产业转出区与产业承接区实行“税收分成”的做法。从实施效果来看，这种办法实现了转出区与转入区的利益分享，是城市群协同发展和发达地区支援欠发达地区的有效机制，也有利于“飞地经济”的发展，值得重视并推广。

加强跨区域生态环境的联防联控，是中国防治生态污染的重要举措。但在保护生态环境以及联防联控中，各地区付出的成本是不同的。有的生态涵养区要增加生态修复治理的投入，严禁发展工业项目；有的工业区不得不关停很多工厂，这就需要通过生态补偿措施来弥补这些利益受损地区。目前在一些江河流域地区，受益的下游地区要补偿为保护环境而发展受限的上游地区，上游污染了河流就要补偿受污染的下游，这种生态补偿办法对流域水环境保护起到了积极作用。但由于补偿标准难以达成共识，生态补偿工具难以广泛应用。如果把“生态补偿”替换为“生态共建”，也就是受益地区把环境保护作为自己的责任和义务，主动投入环保治理和建设，这种模式也许更容易为各地区所接受。

三、区域协调新机制要更加注重对问题区域的援助干预

地区发展援助是各国区域政策的通行做法，其基本含义就是对那些单纯依靠市场和自身力量发展艰难的地区，提供财力物力的支持和帮助。作为中国特色社会主义国家，实施区域发展援助具有独特的制度优势，实施效果显著，各地区人民获得感强。

新时代中国特色社会主义要解决发展不平衡不充分问题，更好地满足人民日益增长的美好生活的需要，从区域视角上就是重点解决好那些发展落后和困难地区的问题。因此，新时代区域协调发展战略应把“扶弱济困”作为区域政策的优先选项，多做“雪中送炭”之事，少做“锦上添花”之事，着力对问题区域实施力度更大的援助干预。现阶段中国的问题区域突出的有以下三大类，它们是典型的“不平衡不充分发展”的样本，需要在援助目标、援助方式、援助工具等方面制定有针对性的政策体系，帮助他们尽快走出困境，缩小发展差距，提升发展水平。

第一类是集中连片的特困地区。目前全国有14个集中连片的特困地区，主要分布在中西部地区，这些特困地区多数是山区、少数民族地区、革命老区、边疆地区，由于自然条件恶劣，发展基础薄弱，即使到2020年建档立卡的贫困户全部实现脱贫，贫困县全部摘帽，而区域性整体发展落后还是不能改变，需要使用多种方式和工具加大政策扶持力度，尤其需要进一步改善基础设施和生态环境，培育特色优势产业。第二类是产能过剩的经济衰退区。这类区域主要包括东北三省以及山西、河北和内蒙古等地，这些地区有老工业基地和资源性城市，产业结构以能源重化工业为主，经济增速居全国末位，由于“去产能”转型发展和新产业培育周期长，也需要国家给予重点扶持，尤其是大力推动体制改革和创新，扩大开放合作。第三类是“乡村病”区域。这类区域的主要特征是，大量青壮年外出务工，仅剩留守老人和儿童，田地荒芜，乡村“空心化”，村落衰败。这类区域量大面广，需要实施分类指导的援助计划，有的村落要帮助振兴，有的村落则需要撤并，最终实现城乡统筹，共同繁荣。另外，还需要关注的是外贸出口集中的地区，由于国际环境的变化，出口受阻将导致生产贸易停滞，进而引发大量员工下岗，可能形成新的问题区域。

中国实施的发达地区对欠发达地区“对口帮扶”政策，对于缩小区域差距，促进欠发达地区发展，发挥着重大作用，并产生了良好的国际影响，是中国特色社会主义最为显著的制度优势。今后需要进一步规范完善国家区域对口援助制度，把发达地区按财政收入比例出资、出物（援建物资）、出人（干部和技术人才等）作为责任和义务，写进具有法律效应的对口援助管理条例中，使这项援助行动既具有法律依据，同时，又要避免滥用，不要对发达地区造成过大负担和压力。

最后，从中国大国的国情出发，借鉴各国经验，促进区域协调和城市群协同发展，还必须要有权威的协调机构和相应的法律保障。区域协调机构既包括由上一级政府设立的领导小组及办公室，也包括由同级政府建立的首长联席会议制度、城市联盟或合作办公机构（如设在上海的长三角合作办公室）。实现区域协调发展是一个长期的过程，制定相关法律有利于保证区域协调发展战略的长期稳定实施，确保“一张蓝图干到底”，不因领导人变更而改变。

作者简介：陈耀，男，郑州师范学院国家中心城市研究院院长（郑州 450000），中国区域经济学会副会长兼秘书长，中国社会科学院工业经济研究所研究员（北京 100876）。

区域协调发展新机制的内容与创新方向

张可云

党的十九大报告明确提出“建立更加有效的区域协调发展新机制”。2018年9月20日召开的中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过了《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》（以下简称《新机制意见》），提出“立足发挥各地区比较优势和缩小区域发展差距，围绕努力实现基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当的目标，深化改革开放，坚决破除地区之间利益藩篱和政策壁垒，加快形成统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢的区域发展新机制，促进区域协调发展。”《新机制意见》还规范地阐明了区域协调发展战略的三大目标，并用“统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢”这16个字概括了区域协调发展新机制的主要内容。但是，学术界关于如何构建区域协调发展新机制的观点中还存在未厘清区域发展战略、区域发展机制、区域政策与区域规划之间的联系与区别，以及对区域协调发展新机制的内涵理解不到位的问题。混淆区域发展机制与区域发展战略、区域规划与区域政策是讨论区域协调发展新机制时易犯的错误，而这一错误会导致对区域协调发展新机制的认识产生偏差，从而影响对区域协调发展新机制基本内涵的理解。

一、区域发展机制与区域发展战略、区域规划与区域政策的关系

区域发展战略亦简称为区域战略，是指国家为实现宏观目标在空间上对经济、人口、环境等方面作出的统一、有目的安排，可看作一个重点空间的蓝图性谋划，也可以将区域发展战略理解为国家战略的空间部署或落实。而区域发展机制是为实现国家区域发展战略目标而形成的长期化、规范化甚至是法律化的办法或手段。区域规划与区域政策都具有工具属性，属于区域发展机制范畴。区域规划又称区域经济规划或区域发展规划，是一个特定区域内社会经济发展的具体空间安排；区域政策又称区域经济政策，是政府（主要是指中央政府）干预区域经济的重要工具之一，它通过政府的集中安排，有目的地对某些类型的问题区域实行利益倾斜，以改变由市场机制作用所形成的一些空间结果，促使区域经济发展与区域格局协调并保持区域分配合理。区域发展战略、区域规划与区域政策三者的主要区别有两个方面：第一，三者的侧重点有所不同。区域发展战略侧重于空间格局的谋划，其重点在于明确一定时期内一个国家或一个区域内重点发展的空间和方向；区域规划强调经济活动具体的空间安排或空间资源的合理利用；区域政策主要涉及政策工具的选择和组合。第二，三者的基本作用有一定区别。区域发展战略追求空间格局的优化；区域规划追求区域内资源配置的优化；而区域政策追求政策工具选择以及区域支持和解决区域问题方案的优化。可见区域发展战略是制定区域发展机制（包括区域规划与区域政策）的前提，而区域规划与区域政策是支撑区域发展战略的工具或手段，且构成区域发展机制的区域规划与区域政策相互影响、相互支持。

国家的区域发展战略会根据国家发展阶段与外部环境的变化作出适当调整，不同时期的区域发展战略目标会有所不同。例如，在改革开放初期至区域协调发展战略提出之前这段时期，中国实施的是沿海率先发展战略。中国目前实施的是区域协调发展战略，这一战略的雏形早在20世纪90年代初提出构建社会主义市场经济体制时就已经形成，之后随着国家战略、发展阶段和外部环境的变化，其内容得以不断丰富，目前主要包括区域发展总体战略（即西部开发、东北老工业基地振兴、中部崛起以及东部率先发展）与主体功能区战略。区域协调发展战略的含义最初是旨在缩小区域差距并构建区域均衡发展格局的蓝图性谋划，后来其内涵不断被拓展，融入了绿色发展与全方位对外开放的内容，现已成为新时代中央政府调控区域发展的策略与行动指南。

区域协调发展的最终目的是缩小区域差距，实现区域间均衡发展，具体体现为基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当三个方面。因此，不能将与这三个目标没有直接关系的国家战略视为区域协调发展战略的内容，也不能将无关缩小区域差距的手段当作区域协调发展机制。以区域规划和区域政策为主要手段，建立“统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢”的区域协调发展新机制，是实现这三个目标的必然要求。

二、统筹有力的关键举措与创新方向

政府的职责包括统筹区域发展，这需要政府提升统筹能力。统筹有力既是区域协调发展机制的内容，又是国家治理体系与治理能力现代化的要求，做到统筹有力的前提是建立完善的区域管理制度基础。完善区域管理制度基础是创新区域管理的必要前提与核心内容。完善区域管理制度基础主要包括“四管”，即“谁管”“管谁”“咋管”“管效”。

“谁管”即合理设置区域管理机构。中央政府机构虽已经过多次改革，但区域管理机构设置的建议始终未受到足够的重视。中国的区域管理机构设置一直采取的是分立的职能部门模式，即区域管理职能分散在国务院的多个部门。这种模式的缺陷十分明显：第一，部门间的区域规划与政策经常会发生矛盾，各部门的利益与目标不尽相同，矛盾甚至是冲突难以避免；第二，有可能造成区域政策项目重复，浪费公共资源；第三，区域或地方争取区域政策资源的成本大。由于各区域要面对众多区域规划与区域政策决策主体，而中央各部门的区域政策制定、实施、监督和评价程序不完全相同，区域或地方开发机构往往需要花费大量的人力、物力与财力资源以争取区域政策项目或争取将本区域的发展规划上升到“国家战略”高度，因而有可能造成区域或地方间的矛盾与冲突。未来应该设置职能明确的区域管理委员会或区域政策部门。解决人民日益增长的美好生活需要和区域发展不平衡不充分的矛盾，是新时代的重大任务，这对政府宏观调控的要求会越来越高，职能明确的区域管理机构的缺失，会导致中国各地区难以形成发展合力。

“管谁”即明确区域管理的作用对象，划分标准区域和识别问题区域框架。标准区域是区域规划的基础，也是识别问题区域的参照对象。标准区域框架长期缺失是区域规划不完善且作用不明显的重要原因之一。中央全面深化改革委员会第四次会议审议通过的《关于统一规划体系更好发挥国家发展规划战略导向作用的意见》提出了“加快统一规划体系建设，理顺规划关系，完善规划管理，提高规划质量，强化政策协同”的要求，制定标准区域划分体系是实现这些要求的基础。在问题区域划分方面，中国目前只确定了贫困地区界线，老工业基地划分框架仍未完善。由于问题区域的识别涉及利益的区域间转移，会影响多个利益主体的切实利益，因此在确定问题区域划分之前，必须做好大量的准备工作。

“咋管”即确定合理的政策工具并规范区域规划和区域政策程序。在市场经济比较成熟的国家，协调区域发展有两个基本工具，即区域规划和区域政策，这两者能发挥重要作用，离不开立法的支持。从立法的角度来看，规范区域管理是大势所趋，一套健全、完整的法律规范能保障区域规划与区域政策的贯彻执行，实现区域和谐。完善未来的区域政策还需要针对不同类型的政策设置标准化、透明化的政策程序。不同的区域政策可以存在差异，一般而言，有待区域政策解决的问题越严重，需要立法机构的参与越广泛。

“管效”即制定规范且明确的区域规划和区域政策的监督与评价流程。根据区域规划或区域政策实施的时期，评价可分为事前评价、事中评价与事后评价。其中，事前评价主要说明区域规划与区域政策的合理性，事中评价主要是监督区域规划与区域政策的落实过程，而事后评价主要是对区域规划与区域政策的效应和效率作出全面评估。迄今为止，中央政府出台了不少区域规划与区域政策，但尚没有建立明确的评估机制。

在上述“四管”中，合理设置区域管理机构和识别标准区域与问题区域框架是创新区域管理的最基本要求。倘若“谁管”与“管谁”都不清楚，则不可能合理解决“咋管”与“管效”的问题。

三、竞争有序的关键举措与创新方向

竞争有序的关键在于保证不同区域内的微观利益主体在区域竞争时不发生冲突并强化合作，避免区域间的重复建设、原料大战与市场封锁。企业跨区域活动都是为了追逐利益，但单个企业的逐利行为不一定与政府的区域协调发展目标相吻合，而且有可能造成无序竞争，引起市场关系混乱。确保竞争有序主要依靠两种手段，即区域规划与区域政策。

区域规划的主要目的是引导规划区域内的微观经济主体与地方政府行为，优化区域发展的思路与方向。规范微观经济主体的区域行为，以避免无序竞争是区域规划的重点之一。近几年中国出台的《京津冀协同发展规划纲要》《长江经济带发展规划纲要》《粤港澳大湾区发展规划纲要》等均提出了特定区域内各地方政府与企业有序竞争的规则。但这些规划都缺乏明确的、可操作性强的监督与评价机制。“理顺规划关系，完善规划管理”依然任重道远。目前，区域规划立法还没有进入议事日程，这是规划流于形式的重要原因。充分发挥区域规划促进竞争有序的作用，需要重点解决的问题有：第一，建立标准区域制度，划分出多级标准区域体系，提供统一、权威的区域规划基本空间单元；第二，强化区域规划立法，规定区域规划的责权利以及制定、实施和监督评价的程序；第三，规范区域规划制定和实施，争取尽快在区域规划的分类、制定规范、实施程序等方面达成共识。

区域合作的活动主体应该是企业而不是政府，政府的作用是通过合理的区域合作政策引导企业跨区域活动与竞争，并防止区域经济冲突，即区域间恶性竞争。20世纪80年代以来，中央政府曾经围绕制止重复建设和地区封锁等区域间恶性竞争行为出台过不少以“通知”“规定”或“意见”的形式发布的政策，但效果均欠佳。其中最重要的原因在于，这些政策只是规定了地方政府与企业的禁止行为，但都未明确提出相应的违规处罚机制。中央政府的区域合作政策的作用主要体现在三个方面：消除区域合作网络形成与发展的阻碍因素，规划并实施区域范围内的公共与私人合作项目，支持地方政府在区域框架内更有效地整合资源。因此，区域合作政策一般有三种，即支持区域经济合作组织发展的政策、直接援助跨地区的合作项目和支持区域资源综合利用的政策。经济全球化是区域合作的一个重要影响因素。在全球化经济中，各个区域的竞争对手不只是邻近区域，也可能是国内或国外其他区域。一个区域内的公共、私人与非营利机构为了提高竞争能力，必须携手制定符合本区域特点的区域发展战略与政策。区域合作政策的作用在于：充分发挥一个区域的现有资源与经济优势，促进经济可持续发展，促进区域分工，在竞争激烈的环境中寻求区域共同发展而不是单个地区发展的机会。此外，禁止区域经济冲突的规定也应该纳入区域合作政策之列。

四、绿色协调的关键举措与创新方向

绿色协调可以有两种理解：一种是绿色发展加协调发展，另一种是强调生态文明的区域协调发展。无论是何种理解，其核心内容都是在实现人与自然和谐的基础上促进区域协调。确保绿色协调的手段主要有两种，即主体功能区制度与区域产业发展负面清单。

主体功能区制度最初被称为主体功能区规划，由中共中央委员会2005年发布的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》首次提出。国务院2010年12月发布的《全国主体功能区规划》标志着中国的主体功能区规划进入操作层面。中共中央委员会在2010年出台的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》与2011年批准的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》中，这一概念演变为“主体功能区战略”。2013年党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出“坚定不移实施主体功能区制度”。由规划到战略，再到制度，充分表明主体功能区日益受到中央的重视。2016年中华人民共和国全国人民代表大会、中华人民政治协商会议授权新华社发布的《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》提出“以主体功能区规划为基础统筹各类空间性规划，推进‘多规合一’”，再次彰显了主体功能区规划的基础性地位。特别值得注意的是，“十三五”规划纲要提出的“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，主体功能区制度是支撑其中协调与绿色两大发展理念的具体战略措施。然而，主体功能区只是一个基本的区域划分框架，也就是说，主体功能区只是一个基本的制度，落实其所倡导的发展理念，还需要其他规划与政策的配合，希望仅仅通过主体功能区规划或战略实现人与自然和谐是不切实际的。在主体功能区划分的基础上，再制定出标准区域与问题区域划分框架，并以此为基础制定区域规划与区域政策，才能将主体功能区制度落到实处。只有主体功能区、标准区域与问题区域框架齐全，才能真正完善区域管理的制度基础。在追求人与自然和谐发展方面，主体功能区这朵“红花”还需要标准区域与问题区域“绿叶”衬托。

区域产业发展负面清单是一种正在尝试的区域管理制度创新，其主要目的是禁止不符合生态文明要求的产业在特定区域布局。制定合理的区域产业发展负面清单，无疑是政府协调区域发展的重要职能之一，不但要兼顾地方发展和“绿水青山”，更要明确由哪些机构执行、监督与评估这类清单。

五、共享共赢的关键举措与创新方向

为实现各区域间“基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当”的协调发展目标，必须建立共享共赢机制，确保在全国整体发展的基础上各区域的发展水平与生活水平趋于平等，主要依靠两种手段，即问题区域扶持政策与对口支援政策。

问题区域可归纳为“穷、堵、老”，即落后区域、膨胀区域与萧条区域（或称老工业基地）。不同类型的问题区域所面临的主要问题、发展起点、思路与方向都不相同，但有一个共同点，即均需要中央政府出面统筹协调并予以有针对性的扶持。因此，中央政府需要制定一个“穷、堵、老”清单，并确定定期调整机制。在中央政府对问题区域实施的政策中，不同类型政策的重点有所不同：扶持“穷”者的政策重点应落脚于促使其加快从农业社会转向工业社会或服务业社会，最终步入现代化轨道；扶持“堵”者的政策重点在于促使其通过产业结构与布局调整吐故纳新，永葆经济发展活力；扶持“老”者的政策重点应倾向于帮助其通过产业转型或重构，重振昔日雄风，最终目标是恢复往日活力和地位。在中国经济发展整体进入新常态后，“穷、堵、老”问题区域的治理成为国家的重大战略任务，治理成效的好坏直接关系到“基本公共服务均等化、基础设施通达程度比较均衡、人民基本生活保障水平大体相当”三大目标能否实现。

对口支援政策是有中国特色的区域扶持政策，这种发达区域无偿帮助落后区域的政策是体现了大局观的创举，为世界贡献了一条先富帮后富并进而逐步实现共同富裕的道路。若对“穷、堵、老”实施具有针对性的区域政策是世界治理问题区域的一般做法，那么对口支援政策则是中国特色的制度安排。完善对口支援政策，需要在效率与均衡负担方面加以改进。正是由于对口支援是无偿性质，往往会重政治效果而轻经济效率。提高对口支援项目的效率，应该围绕受援区域的需要安排支援项目；发达地区中也存在地区发展水平的差距，财力雄厚的发达地区应该对口支援落后地区中的难点地区，而财力一般的发达地区应该对口支援落后地区中条件较好的地区，以适当均衡负担。例如，对口支援西藏的安排就有改进余地，河北省与陕西省对口支援的是西藏最困难的阿里地区，而北京与江苏省对口支援的是西藏条件最好的拉萨。此外，对口支援不能一成不变，需要建立调整机制。

六、总结

“统筹有力、竞争有序、绿色协调、共享共赢”是对区域协调发展新机制的高度概括，每一个方面都包含非常丰富的内容。进入新时代后，中国的区域发展格局发生了显著变化，建立更加有效的区域协调发展新机制是国家治理体系与治理能力现代化的必然要求。这16个字概括的四个方面相互关联，不可偏废。为了使区域协调发展新机制更加有效，围绕这四个方面的立法应该提上议事日程。

协调区域发展是政府不可推卸的职责，但无论是采用何种机制，必须以市场在资源配置中起决定性作用为前提。只有处理好政府与市场的关系，才能使区域协调发展新机制更加有效。在社会主义市场经济条件下，政府的作用领域是有限的，协调区域发展是政府，特别是中央政府有限作用领域中的重点。中央政府在构建区域协调发展新机制时，还需要充分调动并积极引导地方和企业参与协调区域发展，并规范地方政府执行区域规划与区域政策的行为。

作者简介：张可云，男，中国人民大学区域与城市经济研究所教授，博士生导师（北京 100872）。

在动能转化的持续推动中实现区域协调发展

喻新安

党的十九大报告指出，实施区域协调发展战略，建立更加有效的区域协调发展新机制。党的十九大报告同时强调，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，必须以供给侧结构性改革为主线，推动经济发展实现质量变革、效率变革、动力变革。那么实施区域协调发展战略与推动质量变革、效率变革、动力变革三大变革是什么关系？怎样处理这些关系并建立起更加有效的区域协调发展新机制，这是本文要讨论和探索的问题。

一、重视区域发展不协调的新趋势新现象

区域发展不协调在中国由来已久，但近几年这种不协调在“东强西弱”没有根本改变的情况下，又出现了新的区域分化，整体呈现“东强西弱、南强北弱”的新趋势。

2017年4月，李克强总理在山东考察时指出：“现在中国经济出现一个很大的变化，就是走势分化的情况从‘东西差距’变成了以黄河为界的‘南北差距’。”从南北地区的发展来看，位于东部、中部、西部同一区域内部日趋呈现出“南强北弱”的格局。比如，同为东部沿海地区，长三角地区、珠三角地区的发展快一些；同为中部地区，中部之中的河南以及中南部的湖北、湖南、安徽等省份发展较快；同为西部地区，西南省份如贵州等省份的发展也明显要快。

河南与山西的几个发展数据可以呈现出这种分化。一是经济总量。1980年、1990年、1995年、2015年、2017年山西的经济总量分别相当于河南经济总量的47.5%、45.9%、36%、34.6%、33.3%。二是经济增速。2012年、2017年，河南的经济增速分别为10.1%、7.8%，而山西的经济增速则分别为7.8%、7.0%。三是进出口总额。2012年，河南进出口总额为517.5亿元，山西为150.43亿元，山西进出口总额相当于河南进出口总额的29%；2017年，河南进出口总额为5232.79亿元，山西为1161.9亿元，山西进出口总额相当于河南进出口总额的21.8%。总的来看，河南的发展态势比山西好得多。

中部大省河南省内的区域分化也很明显，表现为强市与弱市的状态今非昔比和位置互换。河南有18个省辖市，“十二五”以前分为三大阵容，郑州、洛阳、南阳为第一阵容；开封、新乡、焦作、鹤壁、济源、平顶山、漯河、许昌、安阳、三门峡等10个省辖市为第二阵容；驻马店、信阳、周口、商丘和濮阳为第三阵容。这三大阵容，“十二五”以来发展出现分化。“十二五”期间，许昌、濮阳年均经济增速达11.2%，并列第一名，增速倒数前三名的是安阳、平顶山、三门峡。2017年，许昌经济增速达8.7%，高于全省经济增速0.9个百分点，仍然保持第一位。综合研判，许昌已进入全省第一阵容。第二、第三阵容的一些城市出现位置互换，如濮阳进入第二阵容。河南有15个资源型城市（三门峡、洛阳、焦作、鹤壁、濮阳、平顶山、南阳、登封、新密、巩义、荥阳、灵宝、永城、禹州、安阳县）也出现了发展分化的现象，表现为自然资源、发展基础基本相同的市县发展态势迥异和传统强市（县）陷入困境。全国首批资源枯竭城市转型试点市焦作，20世纪90年代初与煤炭相关产业的增加值占到工业增加值的比重在90%以上，目前焦作已成功实现传统产业向新兴产业的转变，传统产业中煤炭产业的产值在全市经济产量中所占的比重还不足3%，新兴产业发展规模初现，形成了铝、煤盐联合化工、汽车及零部件、食品、生物、装备等6大战略支撑产业，正在成为中西部最具发展活力的新型工业城市和颇具影响的新兴旅游城市。而有的资源型城市，由于受诸如路径依赖等多种因素的影响，对经济转型认识迟、力度小、行动慢，发展远远落后于同类城市。如平顶山“十二五”时期经济增速全省垫底。县级城市荥阳曾多年位居河南市（县）综合实力前五位，但2018年上半年，该市GDP增速1.7%，规模以上企业工业增加值增速为-3.1%，固定资产投资增速为-31%，进出口总值增速-37.1%，状况堪忧。

二、区域发展的不协调与动能转化的差异性有关

全国出现区域发展走势分化的“南北差距”，以及河南省内的区域差距，原因是多方面的，如产业结构因素、转型升级因素、人才供给因素、新经济发展因素、体制机制因素、政治生态因素等，归结起来，最重要的是发展动能强弱的差异、新旧动能转化快慢的差异。

全国范围的南北发展差异的主要原因：一是区域发展战略选择的差异。如江苏推动错位发展，昔日“洼地”苏北地区异军突起，徐州大力推动城市转型、产业转型、生态转型，走出了一条老工业基地转型振兴之路。福建坚持“绿水青山就是金山银山”，做好“生态+”文章，生态优势正在越来越多地转化为发展优势。河南发挥综合交通优势，大力推进交通枢纽建设，郑州机场客货运吞吐量跃居中部地区“双第一”。有的省份则战略选择摇摆不定，陷入长期被动。区域发展战略选择的差异，是导致不同区域发展动能强弱有别的重要原因。二是工业转型升级的差异。工业转型升级是区域动能转换的着力点。东南沿海地区的苏浙粤等省份，在轻工业领域和重工业的部分劳动密集环节实行“机器换人”，在消费品制造业领域加大研发创新力度，实现产品功能和质量升级，在汽车、装备制造、集成电路等资金和技术密集型产业强化技术改造，保持和扩大了领先优势。比较而言，同为东部沿海地区的辽宁、河北在工业转型升级方面缺少实质性动作。三是经济活跃度的差异。一些省份注重营造良好营商环境，经济活跃度高。2017年，浙江“最多跑一次”改革实现率达87.9%、群众满意度达94.7%。相反，由于营商环境不佳，导致“投资不过山海关”，成为东北经济低迷的痛点。四是应对新技术革命挑战策略的差异。历史告诉我们，科技革命、产业变革与区域经济崛起息息相关，对区域发展产生深刻影响，并催生出新的结构性矛盾。当前，新一轮科技革命和产业变革加速孕育、集聚迸发，正在引发产业分工重大调整，重塑地区竞争格局。以知识、技术、信息、数据等新生产要素为支撑的新一轮区域竞争，正在代替以资本、劳动力、土地等生产要素投入为条件的区域竞争，面对区域发展格局的重新调整和深刻变革，谁把握得好，谁就有可能占据主动、赢得先机；反之，则可能错失一个重要的发展阶段，陷入长期被动。2017年，杭州信息经济增加值对GDP的贡献率超过50%，其增速超过GDP增速两倍以上；贵州经济发展以大数据为引领，以电子信息制造业带动经济实现跨越发展。但也有一些地方反应迟钝，在地区竞争格局中处于不利地位。五是新经济发展的差异。一些省份领时代先河，大力发展“互联网+”，推动类似电商、旅游等轻资产、低成本的平台经济模式。2017年，浙江“三新”经济增加值对经济增长贡献率达到37.1%。

河南省内的区域分化则与产业集聚的状态和行业分化纠缠在一起。“十二五”期间，河南产业集聚区规模以上工业增加值占比超过56%，成为工业增长的主阵地。与此同时，重点行业经济效益呈现分化趋势。2018年上半年，钢铁行业生产和效益持续好转，但有色行业由上年同期盈利26亿元转为亏损5.3亿元，行业利润减少31.3亿元，电解铝产量下降17.5%，销量下降11.4%。不同市（县）产业集聚区发展水平、产业转型升级情况对区域发展整体水平影响极大，也都源于动能转化的举措和力度的差异。

三、动力变革是形成区域发展新动能的关键

党的十九大指出，中国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要加快建设现代化经济体系，培育新增长点，形成新动能。

新动能的形成要靠质量变革、效率变革、动力变革。在这三大变革中，质量变革是主体，效率变革是重点，动力变革是关键。一般来说，经济增长最终体现为质量的改进和效率的提升，但根本取决于动力的变革，动力决定经济发展方式，决定经济增长质量和增长效率。在要素成本上升、环境问题严峻、外部市场不确定性加大的背景下，若继续沿用传统的政府主导、要素投入、投资拉动的增长方式，一些结构性矛盾必然继续累积，并且加大经济风险。另外，在新技术革命和产业变革扑面而来、国际竞争日益激烈的新形势下，要形成区域发展新动能就必须把自主创新作为第一动力。所以，动力变革既是形成区域发展新动能的关键，也是实现质量变革、效率变革的前提条件。因此，推动三大变革的顺序，是率先加快动力变革，以促进效率变革，实现质量变革，由此提高全要素生产率，释放资源活力，加快区域动能的转换。

动力变革要以动能转换为切入点。新动能是与传统动能相比较而言的。传统动能主要指以传统技术、产业、模式为基础，以资本、劳动力、土地等生产要素投入为条件的一般发展动能；新动能主要指以新技术、新产业、新业态、新模式为核心，以知识、技术、信息、数据等新生产要素为支撑的发展动能。显然，无论是国家还是地方，新旧动能之间的转换都不可能一蹴而就，而是需要一个逐步转换的过程。

2015年10月18日，习近平总书记接受路透社采访时指出：“中国经济发展进入新常态，正经历新旧动能转化的阵痛，但中国经济稳定发展的基本面没有改变。”2015年10月，李克强总理在国务院常务会议上提出“新旧动能转换”的概念。自此“新旧动能”“新旧动能转换”开始出现在经济领域中，并被反复提及。2016年政府工作报告中有三处提及“新旧动能”，2017年政府工作报告中有两处提及“新旧动能转换”。2017年1月，国务院办公厅印发了中国培育新动能、加速新旧动能接续转换的第一份文件《关于创新管理优化服务培育壮大经济发展新动能加快新旧动能接续转换的意见》。2018年1月，国务院批复山东设立新旧动能转换综合试验区，这是党的十九大以后国务院批复的首个以新旧动能转换为主题的区域性国家发展战略。2018年1月17日，国家发展和改革委员会发布《关于印发山东新旧动能转换综合试验区建设总体方案的通知》指出，要贯彻新发展理念，坚持质量第一、效益优先，以供给侧结构性改革为主线，积极探索新旧动能转换模式，着力加快建设实体经济、科技创新、现代金融、人力资源协同发展的产业体系，推动经济实现更高质量、更有效率、更加公平、更可持续的发展，为促进全国新旧动能转换、建设现代化经济体系作出积极贡献。

新旧动能转换是一篇大文章，新旧动能转换的内涵在于“转换”，而非“替代”，一方面是改造提升还在发生作用的传统动能；另一方面是培育发展尚未完全形成的新动能，实现新旧动能间的稳妥续接，在新旧动能转换中增加发展活力，进而遏制区域发展分化态势，增强区域发展的协调性。

四、重在建立更加有效的区域协调发展新机制

重点解决思想认识问题。新旧动能转换，说到底是一场涉及思想观念、生产方式和体制机制等诸多方面的深刻社会变革。只有思想再解放些，才能更加清醒地认识发展趋势，把握发展大势，在更大范围内汇聚起推进新旧动能转换的强大合力。着重从传统发展模式中解放出来，实现由要素投入向创新驱动转变，由投资拉动为主向消费拉动为主转变，由工业主导向服务业主导转变，由总量发展导向向绿色发展导向转变。着重从守旧守成中解放出来，强化改革创新、敢为人先意识，不因循守旧、不墨守成规，努力做到创新领先发展；着重从机械的政策依赖中解放出来，强化政策创新意识，努力做到主动作为求发展。要改变思维定式，由遇到新矛盾新问题习惯于“向后看”，看有没有成规惯例可循、有没有现成经验可用，到遇到新矛盾新问题“向前看”，用创新的思维寻找解决办法。要联系中国特色社会主义进入新时代的大背景，联系经济发展进入新常态的大逻辑，坚决破除不合时宜的思想观念，查找导致区域发展滞后的症结和痛点，在培育新增长点、形成新动能、实现高质量发展上达成共识。

重点解决新动能培育问题。首先，要提高科技进步对经济增长的贡献率。推动科技创新和经济社会发展深度融合，突出先导性和支柱性，构建产业体系新支柱，做大做强数字经济，以信息化、智能化为杠杆培育新动能，推动制造业产业模式和企业形态根本性转变。加快培育核心企业。与大众创业万众创新紧密结合，更加强调以企业为主体，进一步增强企业创新动力、活力和实力，在一些重点领域布局培育“小巨人”企业。其次，要加快传统产业转型升级。统筹推进产业结构向高端化、集群化、基地化、绿色化发展，提高龙头骨干企业纵向延伸、横向联合的能力，形成更具竞争优势的特色产业集群。再次，要突出厚植高端人才。实行更加积极有效的政策，优化人才发展环境，着力优化制度体系、社会氛围、生态环境。最后，要释放国家政策红利。认真研究国家赋予各地的先行先试、试点示范权利的政策内涵，最大限度地提高政策普惠面，为产业集群发展提供政策保障。

重点解决体制机制变革问题。体制机制不适应是一些地方经济不景气的根本原因。一要释放民营经济活力。要加大民营经济改革发展力度，创造公平竞争条件，破除市场准入种种限制，为民营企业发展搞好服务、创造环境。加快“放管服”改革。二要对现行的地方性法规、行政规章、部门规定等进行全面清理，加快推进立改废释，通过制度创新，把该放的权力放出去放下去，提高政府服务企业、服务群众的效能。三要深化财税金融体制改革。要有效吸引技术密集型行业，特别是高新技术企业投资，通过深化金融体制改革，重点解决金融供给不足的问题，引导金融回归服务实体经济本源，促进经济和金融良性循环、健康发展。四要加快领导方式创新。处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。注重运用法治方式，加快营造办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的法治环境。五要强化政府公共服务职能。创新公共服务供给方式，构建多元化、社会化的公共服务供给体系，形成政府购买、市场和社会提供的公共产品供给机制。

作者简介：喻新安，男，郑州师范学院国家中心城市研究院名誉院长，首席专家（郑州450000）。