八年磨一剑，新水土保持法为国家发展保驾护航

姜德文

(水利部 水土保持监测中心，北京 100055)

一个国家要走向文明，就要从人治社会走向法治社会。改革开放后，我国加快了法治体系建设步伐。从1982年国务院颁布《水土保持工作条例》，到1991年全国人大颁布《中华人民共和国水土保持法》，1993年国务院颁布《中华人民共和国水土保持法实施条例》，水土保持法制也在不断建立健全当中。然而，随着经济的快速发展、社会的不断进步、人民对美好生活的追求，原《中华人民共和国水土保持法》在预防、治理、监督、监测、处罚等方面已不能适应新的发展情况和管理需求，于是相关部门开启了修订工作的漫长征程。

1 征询意见，开展水土保持法修订前期工作

一部法律的修改，需要严格、严谨的立项、起草、咨询、审查、审批过程。为做好修订工作的前期研究，根据水利部水土保持司的工作安排，2002年中国水土保持学会预防监督专业委员会、水利部水土保持监测中心印发了《关于征询水土保持法修订意见的函》，分析了我国社会主义市场经济体制建立、加入WTO及全国生态建设迅速发展等情况，提出了原水土保持法的一些条款已不适应新形势的要求。

经过先期研讨，梳理出了10个方面的内容，包括：随着经济建设活动的广泛开展、开发建设项目数量的快速增长，人为活动加剧水土流失的趋势严重，如何加强水土保持预防监督工作，防止水土流失加剧引发灾害事件；1998年之后国家开展大规模的生态建设，加强治理成果的管理与保护是一项新的任务，不能再走先破坏后治理的老路；原水土保持法规定了全社会保护水土资源与生态环境、防治水土流失的义务和责任，但由于缺乏对违法行为的处罚条款，因此监督执法工作难度很大，如对于不编制水土保持方案、不进行水土保持设施验收的开发建设项目，原法没有相应的处罚规定；水土保持补偿费不应是损坏水土保持设施缴纳的补偿费(应该属赔偿费)，而原法规定损坏原地貌、原地表的水土保持功能，造成功能下降或丧失的，应向国家缴纳补偿费，因此需要重新界定水土保持补偿费的概念，研究不同情况下的缴费标准；国家经济体制正由计划经济向市场经济转变，未来的水土流失综合治理需要建立哪些新的激励机制和政策，以充分发挥市场作用；水土流失防治是全社会的长期工作，如何从社会与公众的宣传教育、从业人员专业技术培训与管理等方面构建水土保持的社会环境；国家及地方现有政策性规定中有哪些好的政策、做法可以上升为法律规定，在全国推广，等等。要求有关单位、各位委员提出需要新增、删除、修改的条款，明确说明具体意见和建议，并要求提供修订依据，特别是实践中正反两方面的案例佐证。

中国水土保持学会预防监督专业委员会的委员大多是各省(自治区、直辖市)水利厅水保处的分管领导，文件印发后，大家纷纷开展调研。通过与各个委员、各个省(自治区、直辖市)的主管部门负责人交流、讨论，将他们工作实践中遇到的新情况、新问题，监督管理中急需的法律支持等向上汇集，最后归纳为22类问题139条具体意见。

之后，由水利部水土保持司、水土保持监测中心组织召开了水土保持法修订研讨会，归纳为15个专题，开展进一步的研究，最终提出了人民政府向同级人大报告水土保持工作情况的制度建设，监测管理机构的职责、管理制度与运行机制，水土保持监理、监测、方案编制、施工等社会化服务的定位与管理等新的研究内容，由中国水土保持学会预防监督专业委员会正式印发给各流域机构、各省(自治区、直辖市)水土保持局处、各位委员，请大家进一步开展调研工作，为正式启动法律修订做好准备。

修法需要长时间、多专业、全方位的调查研究、分析、评价做基础，只有把基础工作做扎实、做规范，水土保持法才有可能被列入国家修法计划。

2 确定重点，全面启动水土保持法修订工作

经过几年的水土保持法修订前期准备工作，2004年12月，100多位人大代表向全国人大常委会提交议案，建议适时修订水土保持法，该议案获得了通过。2005年水利部在北京主持召开了水土保持法修订前期工作会议，时任水利部副部长鄂竟平强调，修订和完善水土保持法，进一步确立水土保持在国民经济和社会发展中的基础地位，强化政府的水土保持管理职能，增强水土保持法的科学性、合理性、可操作性和有效性，已经成为迫切需要解决的问题。

中央政策研究室、全国人大农委、全国人大环资委、国务院法制办、国务院研究室、国务院西部开发办、有关科研单位、部分省(自治区、直辖市)和水利部有关司局、直属单位的领导、专家参加了座谈会，大家纷纷对水土保持法修订调研工作献计献策。会议讨论了拟修改的主要内容、调研方案，总结了水土保持法颁布实施14年来取得的成效、经验及存在的主要问题，探讨了水土保持法修订的必要性、紧迫性，以及重点方面和关键问题，要求修订工作充分吸收各地成功的做法，借鉴相关资源环境法律法规、水土保持地方法规、部门规章等的成功经验，涉及预防、监督、治理等多方面的内容，并广泛吸收社会各界的意见和建议。

在充分研究论证的基础上，水利部正式启动了水土保持法修订工作，并成立了以鄂竟平为组长的水土保持法修订工作领导小组，组建了相应的工作机构，随即组织开展水土保持法实施和人为水土流失情况调研工作。初步提出重点从五个方面研究修订内容：一是增加党和国家关于水土保持的新方针、政策，以及水土保持新理念、新思路；二是进一步强化政府的水土保持职责，健全监督约束机制；三是进一步协调经济建设与水土资源利用、生态环境保护的关系，完善水土保持方案制度，落实生产建设活动中的水土流失防治责任；四是完善法律责任，加大处罚力度，使违法成本高于守法成本，促进自觉守法；五是根据行政许可法等新的法律要求，规范水土保持管理行为。

之后，水土保持法修订被列入国务院法制办、全国人大法工委的相关立法计划。水利部发文向各省(自治区、直辖市)人民政府和国务院相关部委局征求意见，收到反馈意见和建议300多条。

3 反复辩论，深入研讨人为水土流失监管问题

修订国家法律，要求起草者必须站在国家、社会、公众的立场上，合理确定权利与义务关系，不能为了部门利益、少数人的利益设置条款。2005年6月由水利部、流域机构、部分省(自治区、直辖市)抽出专人组成专门的起草组。讨论条款时，遇到意见完全不同的情况，起草组会分为正方、反方两组，展开激烈讨论，就像一场辩论会。与辩论会不同的是，大家会互换角色，将正方变反方、反方变正方，再进行同一问题的讨论，换一个角度看问题。通过这样正反两方面的讨论，最终逐步形成客观、公正、公平的认识，使法律条款更加科学合理。其中主要针对人为活动造成的新的水土流失的监管问题进行了大量、反复的研讨。

讨论重点一：建设项目急剧增加，人为水土流失如何控制和监管。随着中国工业化、城镇化进程的加快，人为水土流失呈加剧趋势。据调查，仅“十五”期间，全国各类生产建设项目扰动土地面积就达5.53万km2，弃土弃渣量92.1亿t，每年新增水土流失面积达1.5万km2，相当于同期全国水土流失治理面积的1/3，边治理边破坏的现象十分普遍。人为活动造成的水土流失比自然状态下高出数十倍甚至上百倍，危害十分严重，恢复难度很大。因此，加强对人为水土流失的预防、管理与控制，防止造成大面积的生态破坏，保障经济社会的可持续发展，成为十分突出的问题。

经过大量的调查研究，起草组认为需要建立健全防止人为水土流失的法律制度，特别是针对生产建设项目水土保持管理的法律规定。一是水土保持工作方针中，要确立预防为主的方针，把预防人为活动造成新的水土流失放在首位，实现从事后治理向事前预防的根本性转变。二是明确“谁开发谁保护，谁造成水土流失谁负责治理”的原则，落实生产建设项目防治水土流失的法律责任。三是生产建设项目建设前应编制水土保持方案，经批准后作为落实水土保持措施的依据，未编报水土保持方案，则生产建设项目不得开工建设。四是要督促生产建设单位落实水土保持措施，在生产建设项目竣工验收时应当同时验收水土保持设施，如果水土保持设施未通过验收，生产建设项目不得投产使用。五是不依法编报水土保持方案、未进行水土保持设施验收就投产的项目，应给予经济处罚。

讨论重点二：哪些项目要编报水土保持方案，如何避免多头管理，明确管理责任。一是原水土保持法规定“在山区、丘陵区、风沙区修建铁路、公路、水工程，开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业”应当编报水土保持方案。起草组在讨论时认为这一规定中限定的区域与当前存在突出水土流失问题的区域存在很大差异，会造成监管的盲区。“三区”是以往针对自然侵蚀的表述，但随着我国开发建设项目大量建设、广泛分布，水土流失的分布区域发生了很大变化，如在经济发达地区，许多地方虽地处平原，但造成的人为水土流失却十分严重，所以不应局限于原来的“三区”范围。二是原法以例举式表述，编报水土保持方案的项目主要是法条中的铁路、公路、水工程，开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业等“五类工程”，一些有土石方挖填和排弃活动从而造成水土流失的项目，以此条为由，不编报水土保持方案，更不落实防治水土流失的法律义务，因此法律修订时不应局限于某些项目，而是应针对可能造成水土流失的所有项目。起草组在讨论过程中，要求正反两方面拿出充分、有力的案例和调查材料、数据，起草组、专家组、有关部门在讨论中不断交流沟通，逐步形成了共识。

水土保持方案要不要单独成文本、专项审批。原水土保持法规定，建设项目环境影响报告书中，必须有水行政主管部门同意的水土保持方案。起草组在讨论中重点从三个方面进行了研究和讨论。第一，环境影响报告书与水土保持方案的异同。起草组请来了两类报告的编制单位、评审专家等介绍情况。环评报告是以控制建设和生产过程中的空气、噪声和水污染等为主，侧重于项目建设对环境影响的分析与评价。而水土保持方案则是以控制建设和生产过程中的水土流失为主，其主要内容是采取哪些工程、植物、临时防护等技术措施，侧重于综合防治方案和具体措施。两个报告的内容、重点均有显著不同，不能互相替代。第二，从国家行政管理职能分工看，水土保持工作由水行政主管部门管理，如果将水土保持方案纳入环评报告，就会引起多头管理、重复许可，甚至相互扯皮的情况，也增加了企业成本，影响到项目前期工作的效率。起草组开展了大量调查研究，广泛听取了专家、相关行业部门意见，明确提出了水土保持方案单独编制，由水行政主管部门单独审批的意见。第三，由于水土保持方案是项目立项时审批的，在工程后续设计、施工中往往会发生一些变化，原法中没有规定发生了变化需不需要申报，造成水行政主管部门按水保方案监督检查时与现场情况对不上，而建设单位又是按设计实施的，矛盾较多。起草组讨论后认为，根据工程项目建设程序，应该允许优化设计，但需要明确水保方案经批准后，项目地点、规模发生重大变化的，以及水土保持措施发生重大变更的，应当补充或者修改水土保持方案，经水保方案原审批机关批准后实施。

讨论重点三：生产建设项目是否应缴纳水土保持补偿费问题。1993年国务院颁布的《中华人民共和国水土保持法实施条例》规定：“任何单位和个人不得破坏或者侵占水土保持设施。企业事业单位在建设和生产过程中损坏水土保持设施的，应当给予补偿”。之后，各省级地方性法规或者规章制定了配套的水土保持补偿费征收和使用管理办法，国家也将水土保持补偿费列入了行政事业性收费目录。是否将法规的内容上升为法律，如何界定补偿费的性质，大家展开了激烈讨论。有同志认为，建设单位对造成的水土流失采取了治理措施，就不用缴纳补偿费了；法律专业的同志说，如果界定为损坏水土保持设施的补偿，属于物权问题，应该按民法，给予原价赔偿或异地重建；水土保持部门的同志说，虽然建设单位在事后进行了治理，但在项目建设过程中往往会造成大量的水土流失，期间损坏了原地表的水土保持功能，对国家、社会、公众利益造成了损害，应该向国家缴纳补偿费。这样一个焦点问题，起草组内部、有关部门和专家进行了热烈的讨论。最后，大家认为水土保持补偿费应定位于功能补偿，也就是造成原地貌原地表水土保持功能下降甚至丧失的，应当向国家缴纳水土保持补偿费。一方面是补偿对国家造成的损失，通过异地治理恢复国家的整体水土保持功能；另一方面是让建设单位树立水土资源有价、生态环境有价的自我约束意识，虽然补偿费的征收标准不高，但会促进建设和施工单位自觉减少占地、减少植被破坏，起到保护资源和环境的调节作用。这一制度的建立，实际是通过经济杠杆机制，唤起全社会保护资源和环境的意识，收到事半功倍的巨大成效。

讨论重点四：只管项目，不管产业发展规划，宏观整体上如何防控水土流失。日益增多的生产建设项目，数量大，类型多，遍布全国各地，如果单一依靠对每个项目的管理，则工作量极大，主管部门的机构、人员都很难适应，管理难度相当大。并且，按单个项目编报水土保持方案来进行管理，还属于就事论事的管理方式，只能防控这一个项目的水土流失和生态环境影响，而从事先预防的更前置阶段看，如果能从产业发展规划开始研究水土流失问题，回答该不该在这些地方规划这些项目，规划的项目在实施时段、建设密度、扰动频率等方面如何控制可能引发的水土流失，防控的对策与措施有哪些，通过科学合理的规划引导项目建设，进行宏观调控，会收到更大的、整体性的成效。大家讨论认为可以重点从建设活动容易造成较为严重的人为水土流失、项目数量多规模大、与水土保持较为密切的部分行业入手，如公路、铁路、机场、水利水电等基础设施建设规划，大中城市、城镇建设规划，各类矿产资源开发规划，地铁城铁、文化产业园等公共设施建设规划，在项目布局、建设时序、建设频率等方面进行科学合理控制，就能有效减轻集中、高密度建设造成的生态环境影响和破坏。起草组提出，这四大类规划在前期规划阶段应开展水土保持相关研究，分析水土流失及其影响，预测水土流失状况，提出预防和治理的对策与措施，从规划阶段进行宏观调控，指导后续项目建设与管理。

围绕经济高速发展中凸显的生产建设项目水土流失防治问题，起草组针对目前存在的具体问题，展开了具体的、可实施的条款讨论。提出了项目选址、选线时应当尽量避让各级人民政府划定的水土流失重点预防区、重点治理区(也就是水土保持敏感区)，以减轻对国家水土保持功能区的影响；建设过程应当剥离、保护表土，使十分珍贵、难以再生的表土资源得到全面保护，为子孙后代造福；施工中要科学合理安排土石方挖填，减少地表扰动和植被破坏；生产建设活动中排弃的土、石、渣等要加强综合利用，减少弃渣及其造成的危害；生产建设活动结束后，应当及时恢复植被，等等。

4 组建团队，深入研究水土保持重大问题

起草组在研讨过程中，针对国家、社会、公众关心的重点问题、修订中的重大事项，梳理归纳出8个专题，成立了由起草组成员、法律专家、科研院所与大专院校教授、地方实践工作人员等组成的研究团队，开展了深入、全面的研究。以下例举几例。

专题一：水土保持属于“基本国策”地位的再确认。基本国策是事关国家、人民根本利益，关系民族生存和发展，具有全局性、决定性、长期性的治国基本政策。关于水土保持能否作为中国的基本国策加以确立，社会上认识不一。修订水土保持法就要从国家战略、民族长远利益的高度，进一步论证其重要性和必要性。早在1993年国务院印发的《关于加强水土保持工作的通知》(国发〔1993〕5号)中就明确指出“水土保持是山区发展的生命线，是国土整治、江河治理的根本，是国民经济和社会发展的基础，是我们必须长期坚持的一项基本国策”。同年国务院批复《全国水土保持规划纲要》，再次强调搞好水土保持，功在当代，利在千秋，是必须长期坚持的一项基本国策。为了使全社会有共同的认识，专题组从水土保持基本国策的重要性、确立水土保持基本国策法律地位的必要性，进行了大量调查研究，从基本国策的高度提出了进一步完善政策体制机制、加大水土流失治理力度、加强水土保持国策宣传教育、增强全社会水土保持意识等具体意见，并且调研例举了计划生育、环境保护、耕地保护等基本国策的建立与发展过程，用以借鉴。

专题二：水土流失防治的主体责任应该由谁承担，管理体制如何完善。中国的水土流失分布范围广，侵蚀强度大，危害较为严重，依靠一家一户、一个个项目进行治理，势单力薄。防治水土流失是一件艰巨的、长期的、公益性的事业，加上土地是国家和集体所有的，因此辖区内防治水土流失的主体责任要由地方人民政府承担。发挥政府的组织引导作用，通过运用经济、技术、政策、法律、行政等各种手段，组织和调动社会各方面力量，完成水土保持规划确定的目标和任务。这个主体责任怎么落实，起草组讨论认为应该在法律层面建立对地方人民政府的水土保持目标考核制度，才具有约束力。既然划定了水土流失重点防治区，首先要在这一区域实施水土保持目标责任制和考核奖惩制度。

起草组重点讨论和明确了两类机构的管理职责：一是水利部在长江、黄河等七大流域设立的管理机构，原水土保持法中没有明确其水土保持管理职能，为了加强对流域的全面管理，流域机构应在所管辖范围内依法承担水土保持监督管理职责，也就是通过法律授权，让流域管理机构行使水土保持监督管理职权；二是地方人民政府根据当地实际情况单设的水土保持机构，如市县单设的水土保持局(办)等，明确由其行使水土保持法规定的水行政主管部门水土保持工作职责，从而完善了管理体制，明确了职责。

专题三：水土保持监测是决策依据，法律中需完善体制机制。水土保持预防监督、综合治理、生态修复、预测预报，以及国家生态保护与建设，都需要监测提供科学依据。但我国的水土保持监测工作刚刚起步，监测站点运行没有保障，监测工作没有经费渠道，监测内容、方法、成果等不完善。起草组调研了气象、环境、林业、国土、生态等监测的体制机制，以及发达国家的监测机制。在对有关部门特别是国家宏观决策部门调研时，他们都表达出急需监测成果的迫切愿望，以了解我国的水土流失与生态环境状况，国家投入治理的地方治理成效如何，投资方向需不需要进行调整，如何调整，等等，需要用监测成果和数据为国家生态保护与建设提供决策依据。

起草组重点围绕几方面起草法律条款。一是要从国家层面完善全国水土保持监测网络，对全国水土流失进行动态监测，为政府决策、经济社会发展和公众参与提供支撑。二是中央、省级要定期组织水土流失调查，根据水土保持监测情况，公告水土流失面积、强度、分布状况及变化情况，以及水土流失预防和治理情况等。三是要求县级以上人民政府应当保障水土保持监测工作经费，各级水行政主管部门要加强水土保持监测工作，尽快补齐监测这块短板。四是生产建设单位应当对生产建设活动造成的水土流失进行监测，并将监测情况上报当地水行政主管部门，以掌握更多信息。

专题四：只有法律要求却没有法律责任，法律的执行力不够。原水土保持法有关法律责任的规定较为原则、不全面、处罚力度不够，比如关于开发建设项目水土保持工作，法律规定必须有水土保持方案，水土保持设施必须与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用，必须采取护坡、整治等措施，必须植树种草、恢复植被，不得向江河湖库倾倒弃渣，等等，使用了“五个必须”“两个不得”的严厉要求，但却没有相应的罚则。关于生产建设活动，法律规定了禁止毁林开荒、破坏草皮等要求，但没有对违法行为的处罚规定。没有法律责任的条款，在实际工作中对违法行为缺乏约束力，管理部门也难以监管，就出现了许多建设项目长期不编报水土保持方案，不采取水土流失防治措施，甚至向江河、湖泊、水库内直接倾倒弃渣，造成了严重的水土流失及危害。起草组收到了许多对这些问题的反映，进行了典型案例调查，提出了修订法律时需设立法律责任的种类、处罚方法与处罚标准，使法律真正有威慑力，起到约束违法行为的作用。

专题研究内容还有很多，成果十分丰富。为了使该研究成果更广泛地应用于各地法规修订及水土保持宣传工作，起草组组织出版了42万字的《水土保持重大法律制度研究》专著。

5 经过“五关”，修订后的水土保持法高票获得通过

起草组对法律条文多次进行修改，修改的版本从Law001、Law002一直到Law100，每次讨论都要仔细核实是哪个版本，因为一两个星期就会有新版本。起草文稿经水利部部长办公会议多次审查，期间开展了专题研究、专家咨询论证，广泛征求部委、省级人民政府及全国水利系统专家意见。经反复研究、修改，起草了修订草案送审稿，于2008年10月正式上报国务院。

进入国家立法程序的严格审查，要“过五关”。首先要经过国务院法制办、国务院常务会议审查，然后进入全国人大程序，要经过全国人大环资委、全国人大法律委、全国人大法工委审查，最终提交全国人大常委会审查和表决。

为了充分听取各方面的意见和建议，各级领导机关先后开展了5次正式征求意见，其中水利部1次、国务院法制办2次、全国人大环资委和法律委各1次，收到修改意见和建议千余条。同时，全国人大常委会通过全国人大网站征集社会公众意见8 000多条。为了切实掌握第一手资料，国务院法制办于2009年9月赴四川、广东调研，全国人大环资委于2010年5月赴深圳、陕西调研。

2010年7月21日，时任总理温家宝主持召开了国务院常务会议，讨论并原则通过了水土保持法修订草案，提请全国人大常委会审议。

2010年8月12日，全国人大环资委召开全体会议，建议将《中华人民共和国水土保持法》修订草案列入第十一届全国人大常委会第十六次会议审议。8月23日，第十一届全国人大常委会第十六次会议初次审议了修订草案，委员们普遍认为修订水土保持法是十分必要的，建议予以加强，并提出了许多建设性意见。

10月28日，第十一届全国人大常委会第十七次会议闭幕后，为增进全国人大常委会组成人员对水土保持的全面了解，经水利部建议，全国人大常委会请中国科学院原副院长孙鸿烈院士做了“我国水土流失问题及防治对策”的专题讲座，时任全国人大常委会委员长吴邦国主持了讲座，取得了良好效果。全国人大法律委和全国人大常委会法工委于2010年11月赴河南、山西等地，开展水土保持法修订调研，重点研究解决水土保持设施验收、水土保持补偿费等问题。

2010年12月人大常委会第十八次会议再次审议草案。常委们一致认为中国的水土保持工作还要继续加强，结合之前发生的甘肃舟曲特大泥石流灾害，更加显现了修订水土保持法的必要性和重要意义。常委们发言时多次强调要实行更加严格的水土保持监督管理制度，有效控制人为水土流失。

2010年12月25日第十一届全国人大常委会第十八次会议表决，以154票赞成、2票反对、3票弃权，高票通过了修订后的《中华人民共和国水土保持法》。

从2002年筹备修订，到2010年完成修订，历时八年，可谓是“八年磨一剑”。现在，国家对水土保持的重视程度和全民的水土保持意识都有明显提高。全国人大审议水土保持法修订草案时，许多委员都表示应当加强预防保护，加大对违法行为的处罚力度。如，2010年12月20日提交的修订草案二次审议稿中规定“禁止在水土流失严重的地区铲草皮、挖树兜、采集发菜或者滥挖虫草、甘草、麻黄等”，有常委委员提出，这些行为不应仅限于水土流失严重的地区，还应包括其他水土流失地区。该意见得到了采纳，到23日提交的草案建议表决稿修改为“禁止采集发菜。禁止在水土流失重点预防区和重点治理区铲草皮、挖树兜或者滥挖虫草、甘草、麻黄等”。又如，审议稿中规定违反水土保持法，在崩塌、滑坡危险区和泥石流易发区从事取土、挖砂、采石等可能造成水土流失的行为给予经济处罚，23日的表决稿中增加了同时“没收违法所得”的规定。再如，不按法律规定编报水土保持方案、未申报变更审批的，草案审议稿规定给予“5万元以上、20万元以下”的行政处罚，3天后的表决稿修改为“5万元以上、50万元以下”处罚，处罚上限提高了，彰显了立法机关的严格要求。