深圳法官员额制改革的回顾与展望

邵 鹏

法官员额制改革是本轮司法改革的重要内容之一，改革的成效对全盘的司法改革成效形成直接的正相关。广东是司法改革首批试点省份之一，深圳的两级法院更是在试点之前已经先行先试，围绕着法官精英化进行了制度清障，早在1997年3月，深圳市宝安区人民法院就率先开始探索书记员集中管理和排期开庭制度的改革，2004年9月深圳中院在全国率先启动法官助理制度试点，2006年6月，深圳中院形成《全市法院法官职业化改革方案》。在本轮改革中员额制工作在有一定容错空间的前提下以试错的方式快速推动，及时盘点梳理和总结对于本轮司法改革具有积极意义。

一、深圳法官员额制改革的经验与评价

员额制改革的目标是实现让审理者裁判，由裁判者负责。改革目标真正得以实现有赖于审判权运行机制和司法责任制的贯彻落实。审判权运行机制改革，主要解决的是“让审理者裁判”；而司法责任制的贯彻解决的是“让裁判者负责”。2013年10月，最高人民法院经中央批准就已经确定深圳市中级法院为审判权运行机制改革试点法院。改革后，新的审判权运行管理机制实现扁平化，把过去以业务庭室为单位缩短成以合议庭或者审判团队为审判单元，减少了层层审批对独立审判的行政化干预，还权法官。

具备历史的沉淀，在积累经验和教训的基础上，倚重本轮员额制改革自上而下的层层落实，深圳法院的人员分类管理基本到位，法院人员结构得到了优化，资源配置更加科学，内部运行机制更加流畅，审判质效持续提升。全市针对法官队伍的单独薪酬体系得以设置，法官待遇和法官等级挂钩，按照薪级确定法官的工资和住房保障、医疗保健等福利待遇。员额制改革涉及各方面的配套，因此在总结经验的同时也能看出深圳的特殊个性所在。

（一）制度改革的积淀提供了改革前行的基础

作为司法改革的一部分，法官员额制改革在深圳的展开一直伴随着司法改革的前行。从审判机构的分立设置到人员分类管理，再到审判权的合理配置，在寻求法官精英化道路上深圳一直在进行探索。在改革探索中，制度的基础得到了持续的稳固，前期制度改革的积淀为改革前行提供了坚实的基础。

人才积淀扎实。受益于早期开展的审判机构分置，审判专业人才的专业分工合理，在改革中成长的人才专业性很强；人员的分类管理为法官成长建立了很好的培养机制，从法官助理到法官的成长路径有效减少了因为法官的过早催生导致的发育不良问题，而这种路径的设置为现阶段法官助理的培养提供了更好的反哺功能；因为人才的层层递补效应，领导层的法律专业人才比例极高，这与最近顶层设计要求的副院长应该有法律从业背景高度适配。

机制运转流畅。作为改革开放的前沿阵地，在适应经济社会建设的内生动力和外部压力的双重作用力之下，执政者对法治建设予以高度重视，这种来自执政层面的法治现代化的冲动与法治社会的建设形成良性互动，良性互动所形成的气场于外部观察而言就是良好的法治氛围。法院是良好法治氛围的作用力之一，同时也身处该种氛围之中，内部机制运行层面在不断进行调适，机构得到不断调整，审判权的运行得到不断润滑，裁判指引得到不断更新。与全国的很多法院不同，深圳基层法院在独任法官签发裁判文书的独立性方面走在了前列，因为收案数量的高企，审判权本就无法做到集中，而与全国各地的行政化审批的实质性审查相比而言，深圳在案件签发的行政审批层面更加趋向流于形式，这与员额制改革要求的充分放权给审理者裁判不谋而合，深圳在这个意义上倒不像是革故鼎新，而更多接近于脱离形式，轻装上阵。

（二）负面效应的沉积构成了改革前行的阻力

深圳人才积淀很厚重，与此相生的就是人才沉积。以某区法院为例，入额与否的吸引力不能在本轮员额选拔中得到充分体现。员额制改革的数据是：2014年6月根据深圳中院要求推荐第一批入额法官136名，2016年4月，根据广东省统一部署和《深圳市法院首批法官入额推荐工作总体方案》及相关文件要求，申请入额法官135人，确定员额法官人选119人，选任率90%。一年后（截至2017年3月底），共4名员额法官调出、辞职和退休，1名员额法官调入，3名员额法官因身体原因申请退额。选任率达90%的比例已然处于高位，剔除因为身体原因、前期调离辞职等主动选择对员额制作用产生的消减。这种现象的存在就来源于前期负面效应的沉积，深圳在制度的前行中积攒的正面效果明显，但是负面的效应也不可轻视。

前期待遇滞后削弱抚慰效应。法院工作人员的入职门槛相比普通公务员明显要高。作为法官的后备力量，在编法官助理的学历要求通常为硕士研究生（最低为法学本科）且要求通过国家司法资格考试并取得A类法律职业资格证书；进入法院工作后需在法官助理的岗位上工作相对较长的年限方可提拔为法官。在法官助理到法官的成长阶段形成了比较高比例的人才沉积，按本轮司法改革之前的规定，法院工作人员的工资收入与行政职级挂钩，法官助理成长为法官阶段受阻的同时也意味着行政职级被一定程度上阻断。沉积的负面效应此前以人员离职的样态得以释放，数据显示，从2009年到2013年底，深圳法院系统一共辞职34人，调走237人，相当于两级法院政法编制人员的15.5%。①徐霄桐、孙悦：《不办案的人，请离开法院检察院》，网易新闻网，2014年3月31日，http://news.163com/14/0331/06/9OL67PA90001 4AED.html。而调到行政后勤等岗位的隐形离岗现象更加严重。与之前的因待遇不高选择离职不同，在本轮中央员额推进中这种阻断所形成的人才沉积以及与此伴生的待遇同比滞后性对预期的待遇增长的爆炸效应本应达成的抚慰效果造成较强的消减作用，本会以离职形式释放的负面效应得以对冲，但是并不确定能完全实现对精英法官留用的制度预期。

内部机制运转的惯性尚存。深圳前期机制的运转相对高效，但前期的高效运转恰恰带有其自身运转的惯性，制度的运转给法院内部工作人员长期作用所形成的思维范式不容易得到完全扭转，这种运转惯性需要新的制度予以急刹和熨平。如法官助理的工作模式、审判团队的行政化或形式化、人民陪审员的陪而难审的问题还在一定程度上存在，干预办案和办人情案的冲动尚在；因为前期人才沉积导致的在人才留用机制上缺乏温度和力度的问题还在一定程度上存在；类案不同判的问题还在一定程度上存在；公关宣传的失实性和误导性还在一定程度上存在。这种惯性的继续运转的原因大部分来自于之前制度设计的负面效应的沉积。

（三）体制机制的自洽创造了改革前行的成就

2003年深圳中院试点法官职业化建设综合改革，2004年试点法官助理制度。法官职业化建设综合改革和法官助理制度试行与前期的机构专业化在体制机制上形成自洽，同时这两种制度又持续作用于深圳法院系统后期的人才梯队建设。制度与制度，体制与机制，以及它们交叉之间的作用力实现的自洽在本轮员额制改革中得到了体现。首先，入额选拔基本避免了院庭领导对员额的挤占。法官队伍数量与案件数量相比整体处于偏低的状态，法官人数本就探索实现了初步精英化，在本轮入额选拔时，收益于广东省内的有机协调，法官整体的入额比例较高，因此避免了对年轻优秀法官入额的挤占，员额内法官的精英化得以保证和进一步加强。其次，法官助理队伍的躁动情绪得到消除；改革前以法官助理队伍的部分离职实现的制度自洽在改革后以职业前景广阔、分类管理后的待遇提升以及编制外法官助理的数量增多来实现制度的自洽，因此赋予员额制以持续的生命力。

（四）制度配套的构建提供了改革前行的动力

司法人员分类管理和司法职业保障制度的配套建设赋予了法官员额制前行的动力，整体司法改革中的制度配套也在理论和实践的论证中印证和见证了它们为改革前行加添燃料和润滑。

法官待遇的提升为员额制注入了燃料，从2014年开始法官的待遇开始了稳步提升，虽然整体的全面落实经历了一个过程，但是待遇的显著提升对法官队伍的士气起到了鼓舞作用，使得司法资源的挖潜变成现实，这从近几年法院收案数量急剧增长，法院的整体运转仍相对平稳高效这一现象级的事实中也可以得到验证。

司法辅助人员待遇提升为员额制增添了润滑油。深圳大幅度增长合同制司法辅助人员的数量，待遇较之前得到大幅度提升。司法辅助事务在案件办理中占比很高，司法辅助人员专责辅助事务的办理可以给主审法官留出时间应对案件审理的专业事务，实现从日常琐碎事务中的逐步抽离，此外，法官助理办理辅助事务在法官与当事人之间设立了缓冲带和隔离带，为法官与当事人之间可能的对立提供了润滑，也在一定程度上避免了因为法官频繁与当事人接触所产生的先入为主对庭审实质化的冲淡。高素质的各类司法辅助人员的存在一方面为法官成长提供了人才储备，一方面为法院内部各项事务的高效运转提供了润滑。

责任追究制度为员额制提供了刹车。2014年制定《办案责任追究办法》，对违法审判线索的发现、认定审判责任以及落实办案责任构建了相对完整的规范体系；2016年全面制定了《落实司法责任制工作指引》对司法责任制的落实在流程上作出安排。责任追究制度在审判权充分授予的基础上进行了制约，以防审判权的行使无序运行无可管束。

燃料、润滑以及刹车的组合协力为深圳法官员额制的前行提供了持续的动力。

二、深圳法官员额制改革的配套与完善

从实践角度看，员额制改革涉及以下问题：一是员额制法官的准入门槛、淘汰机制、培养机制；从该角度出发涉及法院人员分类管理、审判辅助人员的培养和稳定、外部人员进入如何产生鲶鱼效应。二是在因事设岗前提下的审判权运行机制配套改革，如何区分审判权、管理权和审判监督权，如何对于审判辅助人员有限度的赋权，如何看待人民陪审员的审判权。三是法官职业保障制度，以良好的职业保障来配套员额制所意图实现的法官专业化，并应思考如何以扎实的支撑养护员额制改革的持续生命力和活力。四是司法责任制的完善和配套，以绩效考核和事后惩戒的合理界定来实现员额制的自我愈合、自我纠错以及自我净化。五是在司法面对分配正义乏力的情况下，逐步调适法治社会对司法的容让从而给员额制的生命力输液，逐步提升司法公信力。法官员额制改革追求的形式目标就是提高法官队伍整体的职业化和专业化水平，以法官职业化专业化建设推动对法官能力素养的提升，实现法官队伍与国家治理体系和治理能力现代化建设的适配性。在问题导向之下，法官员额制度的完善还须从以下配套制度的跟进中寻找助力。

（一）继续寻求员额比例的有机调配

在改革之初，对于员额制的比例一律从严具有战略合理性，但在改革取得突破之后，员额比例控制相对灵活性的优势应该发挥出来，改革要发挥打破僵化的体制机制的作用，而不能自身再次成为僵化的替身。应该继续坚持“以案定额”原则，深圳在员额制改革中得益于广东省内统一调配的制度灵活性，这种灵活性的折中存在是基于广东省内各地区收案数量不均，存在调配的空间，另一方面系因为深圳法院受理的案件数量居高不下。在未来可以预见的时间里深圳法院的案件受理数量会继续在高位突破，在编制外审判辅助人员配比可以保证的情况之下，政法专项编制内的员额比例应该继续在以案定额的原则框架内争取突破并固态化，以维持合理的收案与法官比例。

(二)增强员额法官的适岗性

在前期员额法官已经到位的情况下，如何与额度内岗位适配是员额制内部机制自洽需重点解决的问题，员额制选拔解决的是准入问题，后续需要解决的是准入后的甄别培养问题。法院内部各庭室之间存在高度的差异性，在社会发展呼唤分工高度精细化的今天，法官的全能型基础应该在成为员额法官之前予以培养稳固，在进入员额后，高度专业化的要求并不提倡法官频繁更换庭室和分工。其次，在社会生活急剧变化的今天，陈旧的知识体系不足以时时应对新鲜事物的兴起，审判前沿与社会生活的前沿基本保持同步性，要解决知识的迭代性障碍，一方面靠新的法官入额即补充新鲜血液来应对，更主要需依靠有组织的培训和自我更新以迎战。再次，员额法官应维持合适的办案数量，这一方面要求院庭领导成为员额法官后应该以一定量的实质办案保持与司法实务的有效链接，另一方面要求不能对员额法官的办案数量无限加码，在案件办理程序和要求未发生改变的情况下，即便深挖司法资源的潜力，其办案的数量在有效的时间段内仍会存在物理的边界。而且案件数量加码即便实际挤入成功，侵占的是员额法官有效学习和知识更新的时间，此消彼长会对员额法官的适岗性产生可视的影响。

（三）完善法官的入额机制

从法官员额制的长效机制而言，新鲜血液的补充很重要，应该保证一定比例的法官替补入额。入额机制要求完善法官助理培养机制，合理构蓄人才递补的基础；法官助理队伍作为司法辅助人员，是审判业务的主要助手，承担着大量的司法辅助事务，是未来法官的主要后备力量，在现阶段的法官助理队伍中甚或有未入额的原法官的存在，因为编制内法官助理的数量较大应该适度瘦身，同时对法官助理适度开放法官员额入口，设计成长路径；法官助理的在职培训与法官职前培训相结合，从源头上提高员额法官的专业化水平。其次，完善落实法官逐级遴选机制，逐级遴选指向的就是各区法院员额法官向中级法院的输血功能，与此紧密相关的就是合理衔接中级法院自身的法官助理培养机制。作为制度的配套，从深圳区域一体化的建设出发，各区法院与中级法院的横向与纵向交流机制很是重要，交流的正向作用在于有利于法律适用的同一性，清减及抵消同案不同判的区域内体制惯性；交流机制需避免的是纵向上下彼此对于成长空间的挤占。再次，合理加大从律师和法学专家中公开选拔法官力度，有序拓宽法官选任渠道，让法官队伍结构变化在国家治理现代化背景下与法治社会的建设形成正相关。从符合条件的律师、法学专家中招录法官会受制于很多因素，对象的意愿、适格对象的规模、所开放职位的吸引力都会形成制约，而拟录对象的适岗性和培养也会对此有所掣肘；但法官、检察官、律师、法学学者、公证员、行政执法人员均系法律职业的共同体，整个法律职业共同体内的良性循环和有效互动壁垒的打破，既能对法律职业形成全链条的培养机制，也能为法治社会的培育提供良性的信仰土壤。

（四）完善员额法官退出机制

基于法官职业的公正性考虑，为避免分赃或共罪体系的萌芽与产生，应维持法官职业的稳定性，在法官进入员额后不得无正当理由将法官清退出员额；与此同时，无论是从理论逻辑推演还是从实践发生的结果倒推，部分比例的员额法官因为身体不适、知识陈旧、品行瑕疵等原因确无法履职的情形一直存在。员额法官的正常退出与衔接制度、法官单独职务序列与行政层级的工资待遇贯通机制应该予以完善，而在进行完善的当下因为贯通机制对接所呈现出的现象级的行政职务挂钩对于法院去行政化的减损效应更应该引起重视。这与审判业务的过程监督会形成直接的正相关，也就是围绕办案质量、效率和效果健全完善绩效考核体系。对能力不适应、考核不达标的员额法官应该及时退出员额，但对考核不达标以及能力不适应在归责于法官个体时的道德正当性应该予以考虑；如前所述，在社会发展日新月异的今天，案件的加码对员额法官的适岗性造成的负面效应不能完全归责于个体，故在衔接退出和重新进入机制的时候，休克疗法与培训再造机制是退出机制的有效组成部分。要加强法官职业化专业化建设，就必须改革完善法官培训与学习机制，构建法官职业化专业化的长效机制。

（五）健全司法责任制度

司法责任制意味着司法人员不当行使司法权力或存在不当行为应承担责任。司法责任制的核心在于错案责任追究制度，司法责任制作为充分授权后的监督惩戒措施，其所能发挥的震慑功能不容小觑，这种震慑的功能恰恰是制衡法官独立行使裁判权的必须配套。

员额制要求入额法官必须亲自办理案件，这就要求院庭长办案必须常态化，而不能形式上办案、办简单案、办挂名案、不办案。司法责任制要求入额法官须对自己办理的案件负责，实现裁判者负责。与法官的精英化、员额化相呼应，应该对不当行使司法权力或不当行为究责。不过在制度设计时需要在制衡裁判权与错伤无辜之间寻找到边界，吻合权责相一致。对于错案发生存在责任的人员应该予以终身追责，但在终身追责时不能简单套用结果倒推的方式，应该区分案件的类型，参与主体，错案成因区别对待。应该明确区分责任主体。福田法院审判长负责制开司法责任制改革的先河，作出有益的探索；司法案件瑕疵存在的责任主体固然应该以主审法官为主，但是陪审员、司法辅助人员、外包业务履责主体在个案中也会构成共同因素之一，甚或是唯一成因，在责任追究时明确区分相关的责任主体非常重要。应该明晰减责情形。对于经合议、法官大会讨论尤其是审委会讨论给出方案或建议方案的案件减轻相关责任的承担。应该提供履责保障。在保障制度的供给层面提供有效的产出，充分发挥法官权益保障委员会在错案认定、责任承担方面的纠偏作用，为法官依法正确履职、坚持公正司法创造良好环境。落实法官惩戒制度是司法责任制的必然要求，符合权责一致原则，对于因故意或者重大过失导致错案发生并造成严重后果的，应当依照有关规定对法官予以惩戒。但是对于法官的惩戒应该依照严格的程序，按照事前设定的严格事由予以追责，非因法定事由、非经法定程序，原则上不得将法官调离、免职、辞退或者进行处分。应该探索完善司法的有限豁免制度。于法官群体而言，对于司法责任的担忧主要指向的就是责任承担的范围和边界。在案多人少的情况下，案件瑕疵或者错案的产生除可完全归责于主审法官的情形之外既有忙中出错也存在有其他责任主体卸责的情况。

司法是维护社会公平正义的最后一道防线，司法救济是权利救济的最后途径，如果司法这道防线缺乏公信力，社会公正就会受到普遍质疑，民意的表达就会出现大面积的负面能量释放，更难以奢谈全心全意为人民服务的初心使命。对于员额制改革的梳理和前景预判，前提即在于对司法基本规律的把脉。在司法改革的良性前行的过程中，从司法的基本规律出发，调适各配套制度的运行，理顺逻辑顺序，留出运行中的合理容错空间，适时的调偏和润滑。