充分发挥社区党组织领导人作用的若干思考

陈家喜

政党与社会的关系是政党政治中的核心问题之一。现代政党对基层社会领导的重要形式，就是通过基层组织的运行实现对社会的整合，提升社会的政治认同。城市社区党组织是执政党连接社会的末梢和纽带，社区党组织领导人是代表执政党开展群众工作，推进城市社会发展的重要力量。社区党组织的建设状况、动员能力、组织成效又往往取决于社区党组织领导人的素质层次与能力结构。在社区党组织领导人的各项能力建设当中，最为突出的是要提升扎根社会的能力，即能够敏锐地感知社会、密切地整合社会、有效地领导社会的能力。通过提升社区党组织领导人扎根社会的能力，有助于进一步筑牢党在城市社会的执政根基，进一步强化执政党对城市社会的有效整合。

一、城市社区党组织领导人队伍建设的突出问题

中国共产党十分注重对基层党组织及其领导人队伍建设问题。邓小平曾经指出，“党的基层组织是党联系广大群众的基本纽带，经常检查和改进基层组织的工作，是党的领导机关的重要政治任务”。党的十八大以来，中央将党的基层组织建设提到了战略性地位加以认识。①《邓小平文选》第1卷，北京：人民出版社，1994年，第160页。习近平总书记提出，“党的力量来自组织。党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现”。②《切实贯彻落实新时代党的组织路线 全党努力把党建设得更加坚强有力》，《人民日报》2018年7月5日。中组部先后召开全国农村基层党建工作座谈会、全国城市基层党建工作经验交流座谈会，开展集中整顿软弱涣散基层党组织，选派机关优秀干部到村任第一书记，推行村党支部书记、村委会主任“一肩挑”以及村“两委”干部交叉任职，推进城市基层党建创新发展，增强城市基层党组织的政治功能和服务功能，等等。2018年11月，《中国共产党支部工作条例（试行）》颁布实施，进一步明确基层党组织的功能定位和职责边界，突出其作为“党的全部工作和战斗力的基础”的战略定位。然而当前城市社区党组织领导人队伍建设还存在任务驱动、机制不顺、能力短板、动力不足等问题，进而制约其对基层社会的整合和领导。

一是基层党组织领导人陷于行政任务，疏于群众服务。社区党组织对于社会的领导，需要充足的时间和精力作为保障。从工作机制和任务分工来看，基层政府与城市社区党组织的关系呈现“倒三角”的特征，社区处于这个“倒三角”的角尖位置。基层政府及其职能部门下发的工作通知、工作任务、政策传达，都交由社区落实，行政事务进入社区的随意性很强，社区没有抵制和推脱的权力。社区要承担来自上级各个部门繁杂的工作任务，从人口、计生、治安、文化、安全生产、民政事务，到居民的就业、就医、交通出行、环境卫生等，无所不包。有些部门简单下达一个通知，社区就要全力配合。这样导致的结果就是，城市社区党组织常年忙于政府各部门下达的各项工作任务、排查、数据统计和迎接检查，上级部门即便是分工再细，到了下面也只能是粗放去执行，甚至是只能草草应付。

社区党组织领导人既是党在城市社会的工作支点，又是社区发展的领头雁。上述提到的城市社区党组织承担的行政事务，最后都由社区党组织领导人来推动落实。各级政府行政压力的传导，终端就是社区一级；基层事务清单无法穷举，“上面千条线下面一根针”的传统难题始终困扰基层；作为最基层的“一把手”社区党委书记几乎承担了无限责任。在这一工作状态下，基层党组织领导人绝大部分精力用于应付上级政府下派任务，据某市的调研发现，社区党委书记工作的时间分配，安全生产、环境整治、社会稳定占据了80%以上的时间和精力，此外，他们还要应付来自上级的各类统计报告、工作台账、检查评比，几乎无暇谋划居民服务事项，无法主动开展社区居民的服务活动。

二是社区党组织领导人权威不彰，权力运行不畅。社区党组织对社会的领导，需要以一定的权威作为基础和支撑。长期以来，城市社区普遍存在“两委”关系的冲突与紧张，即社区居委会与社区党组织之间的权力孰大孰小、孰轻孰重问题。“两委”关系的矛盾不仅体现在权力来源的差异，也集中体现在谁拥有人事、财务和决策上的拍板能力。社区党组织的权力来自于上级党委，并且按照制度要求在基层社区发挥领导核心作用。与此同时，居委会作为居民自治组织，由基层群众民主选举产生，自然享有基层群众的权力委托，进而获得足够的权威。

一段时间以来，为了协调“两委”关系，一些地方采取公推直选方式产生城市社区党组织领导人，通过党员投票和群众投票选举的方式，以获得党员和群众的普遍授权和广泛认同，扩大社区党组织领导人的权威基础。还有一些地方采取党组织书记与居委会主任交叉任职、相互兼任的方式化解矛盾，“一肩挑”之后的社区党组织领导人，集合了政党资源、行政资源和群众资源，进而可以便利地在社区开展工作。尽管上述做法一定程度上化解了社区“两委”的矛盾，提升了社区党组织领导人的权威，但仍然没有在制度规范上明确其权力边界，包括社区党委书记的领导核心作用如何体现。

三是基层党组织领导人培训不足，能力素质缺失。社区党组织对于社会的领导，需要一定的能力素质作为基础。当前社区党组织领导人不仅过度陷入行政事务，而且还深受能力缺失的困扰。通过我们对某市600多个社区党委书记的调研显示，基层党组织领导人的培训方式存在“两多两少”的现象：一是课堂讲授多，实践考察少。全市党委书记95.7%的干部参与过上级党委和政府组织的各类培训班，而只有58.5%的社区党委书记参与调研考察，培训多以参加党校、高校、专家学者的专题讲座为主，注重理论知识传输，缺乏实践经验交流，也很少邀请具有一线经验的干部和业务骨干传授基层治理经验。二是传统方法多，现代手段少。全市各区社区党委书记培训主要以区党委、街道基层党校集中培训为重点，集中学习党的理论、政策和相关文件等；现代手段应用不够，情景模拟、案例教学、课堂讨论不够。

此外，社区党组织领导人的培训内容还存在“两重两轻”现象。首先是内容设计重宏观轻微观。座谈调研发现，当前干部培训教学内容体系框架安排重视宏观普遍性，市、区、街道与社区的培训内容差别不大，“上下一般粗、左右一个样”，忽略社区干部的微观需求，不能完全按照社区党委书记“干什么”和“缺什么”进行培训。其次是内容选择重理论轻业务、重研究轻应用。面向基层党组织领导人的培训以基础理论、专业知识讲授为主，联系实际热衷于国际经验借鉴和比较；对本地社区的业务问题缺乏充分调查研究，培训教学内容的业务针对性不强。①聂伟、陈家喜、谷志军：《城市社区党委书记队伍建设的现状、问题与对策——基于S市637个社区的实证研究》，《中州学刊》2018年第3期。

四是基层党组织领导人缺乏职业成长空间，工作动力不足。社区党组织对社会的领导，还需要一定的成长机制保障。社区党组织领导人是融入社会的党的组织资源，但属于编制外的“体制内人员”；他们在城市基层社会做党的工作，但却非国家正式在编人员，也不享受相应的福利待遇。这一模糊的身份以及较低的福利待遇，也限制了他们的工作热情和动力。与基层政权中的党组织领导人相比，大多数社区党组织领导人工作更为繁重、职责更为庞杂，但缺乏职级身份认定，缺乏编制保障。作为编外人员，这一群体的晋升、流动机制尚未打通，存在职业成长的“天花板”。

综上，由于行政指令、权威结构、能力训练及成长空间等因素，当前社区党组织领导人并没有将主要精力聚焦于基层社会和基层群众。社区党组织领导人主要的精力用于承担着执政党组织体系内的工作——政令的上传下达、任务的承接落实以及数据的统计上报等等，而未能有效地融合城市社会和整合城市居民，而由此导致的局面是社区党组织悬浮于城市基层社会之上。

二、扎根社会能力：城市社区党组织领导人能力提升的重点

党对城市社会的领导有赖于基层党组织的有效运行。在全面从严治党以及党建责任不断强化的背景下，基层党组织更需要将垂直性、组织体系内部的党建责任考核，转化为扁平化、由内而外的党群沟通互动，不断强化基层党组织在扎根社会、整合社会和回应社会的能力，进而不断强化党在城市社会的执政基础。②陈家喜：《提升回应性:从党建责任制到责任型政党》，《江汉论坛》2016年第4期。基层党组织领导人是党在基层社会的组织力量，如何加强和巩固对基层社会的领导，很大程度上取决于基层党组织领导人扎根基层社会的能力。

基于当前基层党组织领导人队伍建设仍然存在突出问题，应当着力从明确工作边界、突出赋权增能、提升服务能力培训以及畅通成长渠道等多方面着手，全面提升党在基层社会的扎根整合能力。

一是明确工作边界，制定基层党组织领导人权力清单。明确基层党组织领导人工作事项的前提，是降低上级行政部门对基层社区的下派任务、重复考核和检查评比，让他们有更多的时间和精力投入社区事务和群众服务。为此，可以考虑为城乡社区党组织书记制定完善三张清单：党建责任清单，社区工作清单和党群服务清单。党建责任清单涵盖基层党组织书记抓党建的责任重心和工作要点，开展好组织生活、管理好支部党员、发展好党员队伍、打造基层党建特色品牌的工作要求。社区工作清单明确基层党组织书记在社区治理中的权责范围，包括社区管理、社区服务、社区平安建设、社区发展、社区自治等。党群服务清单突出基层党组织书记在开展好党群服务重心工作、制度化联系群众、帮扶困难群众的具体要求。③陈家喜：《提升回应性:从党建责任制到责任型政党》，《江汉论坛》2016年第4期。三张清单不仅可以明确基层党组织书记的职责范围，特别是服务群众的事项任务，也可以防范上级行政部门随意摊牌任务、下沉工作、无休止的检查评比等。

二是注重赋权增能，提升基层党组织领导人权力权威。明确实际权力边界，充实权力内容，是基层党组织领导人领导社会的基本前提。深圳市出台社区党建标准化建设意见，赋予社区党委人事安排权、重要事项决定权、领导保障权和管理监督权“四项权力”，着力打造“最有含金量的社区党委书记岗位”。上述做法在细化社区党委书记 “领导核心”的权力内涵做了有益探索。在向社区党委赋权增能的同时，也要防范其落入过度行政化的窠臼，突出其服务党员群众的核心职能，拓展党群服务的项目和领域。要探索社区多元共治的实现形式，让社区工作站、社区居委会、社区股份公司、社区社会组织、物业管理公司及业委会等各得其所，各安其位，各尽其责。进一步增强社区党委的宗旨意识和责任意识，不断加强基层服务型党组织建设，在强化服务中更好地发挥领导核心和政治核心作用，让党的执政基础深植群众心中。

三是提升服务能力，强化社区党组织领导人组合式培训。要坚持以能力为基本导向，重构社区党组织领导人的培训体系。从增进培训的及时性、针对性和实用性的角度出发，改革现有培训体系，全方位提升社区党委书记的能力素质。坚持党校培训作为提升政治领导能力的主阵地，提升党性观念和政治素养。综合采用现场教学、案例教学和经验交流等形式，提升统筹协调能力和群众工作能力。采取领导授课和挂职锻炼等形式提升贯彻执行能力。系统化地组织市区部门一把手为基层党组织领导人授课，讲解政策来龙去脉与工作重心，强化政策执行的重要性和实操性。探索基层党组织领导人到街道、乡镇以及相关职能部门挂职交流，增进对政策的理解能力和把握能力，拓展他们的政策视野和工作能力，便于更好地在社区落实执行好政策。

四是畅通流动渠道，打破基层党组织领导人成长的“天花板”。要把优秀基层党组织领导人置于稀缺的干部队伍资源地位，建立健全优秀基层党组织领导人成长的体制机制。中央出台专门文件，要求加强城乡社区党组织带头人队伍建设，选优配强社区党组织书记，加大从社区党组织书记中招录公务员和事业编制人员力度，注重把优秀社区党组织书记选拔到街道（乡镇）领导岗位，推动符合条件的社区党组织书记或班子成员通过依法选举担任基层群众性自治组织负责人或成员。①《中共中央国务院关于加强和完善城乡社区治理的意见》，《人民日报》2017年6月13日。中组部明确要求，要建立村社区党组织书记县级备案管理制度，鼓励从优秀村社区书记中选拔乡镇街道领导干部、考录公务员、招聘事业单位人员。②中央组织部：《坚持党建统领充分发挥党组织 在基层社会治理中的领导作用》，《人民法院报》2018年11月14日。同时，还需要构建从后备人才——中层干部——基层党组织领导人的成长阶梯，确保基层党组织领导人队伍的充足稳定。探索基层党组织领导人挂职乡镇、街道以及各政府部门的常态机制。突破基层党组织领导人的编制约束问题。北京提出优秀的社区党委书记可以直接调任进入公务员队伍；上海则加大从社区书记中定向招录公务员和事业编制人员力度，公开选拔优秀社区书记担任街道领导干部；江西也提出从优秀村（社区）党组织书记和主任定向招录选聘乡镇（街道）事业编制人员。上述做法都在畅通基层党组织领导人上升通道上做了有益探索。可以探索在乡镇或街道换届过程以及基层公务员招录时，面向基层党组织书记进行定向招考、选聘，确保优秀基层党组织领导人有畅通的成长晋升空间。