中美贸易战的影响与对策——从“301 条款”出发

卢梦霞

（华东政法大学国际法学院,上海201620）

一.针对“301 条款”的法律分析

（一）中美贸易战的背景与发展形势

此次中美贸易战始于美国贸易代表办公室（USTR）于2017 年8 月启动对中国的“301 调查”。美国指责中国在技术转让、知识产权和自主创新三个方面，对美国经济产生了负面影响。

随后美国在2018 年3 月公布调查报告，认定中国的措施不合理、具有歧视性并且给美国商业造成负担或者限制，后决定对来自中国的价值500 亿美元产品加征25%关税。中国对此采取反制措施，宣布对来自美国同等金额的产品加征同等比例关税。2018 年7 月，美国宣布对2000 亿美元产品加征10%关税，8 月，中国宣布对600 亿美元产品加征10%关税。同日，美国再次宣布，将2000 亿美元产品关税增至25%。自此贸易战持续发酵，愈演愈烈，呈现出紧张的局势。

2018 年12 月，中美领导人在G20 峰会上达成一致，宣布将停止升级关税等贸易限制措施，谈判达成了90 天休战协议，在此基础上，中美双方继续朝着取消加征关税的方向继续谈判。

在2019 年2 月21 日至24 日的华盛顿会谈中，中美双方进一步落实了双方在去年12 月阿根廷会晤中达成的重要共识，谈判时间将进一步延长。

（二）针对“301 条款”的法律分析

美国发动此次“301 调查”的依据是美国《1974 年贸易法》的第301 到310 节，合称为“301 条款”。根据“301 条款”，美国可以针对其他国家不公平的贸易做法进行调查，此后，依据调查结果，对他国采取相应的单边报复和制裁措施[1]。今天，“301 条款”已经成为美国推行其“单边主义”贸易政策的工具。

世界贸易组织（WTO）自成立以来，一直试图构建全球多边贸易体制，倡导贸易自由，并努力消除各国之间的贸易壁垒，并且反对过度的贸易保护主义。WTO 附件协定中《关于争端解决规则与程序的谅解》（以下简称DSU）第二十三条的主旨即为“加强多边体制”，这一条款禁止包括美国在内的成员方对于他国是否违反WTO 项下的义务或是否减损其在WTO 协定下的权益等问题寻求WTO争端解决程序之外的确认或救济。

实际上，针对美国“301 条款”是否违反DSU 第二十三条，欧共体早在1998 年就曾向WTO 专家组提出质疑，发起DS152 的申诉，欧共体认为“301 调查”在WTO 争端解决机制未作裁决之前，就认定一国的贸易行为违反WTO 协议，甚至在未获得DSU授权的情况下，采取进一步的行动，这明显是与DSU第二十三条相违背的[2]。专家组在进行了一系列论证之后认为虽然“301 条款”对DSU 机制产生了威胁，但是由于美国为实施WTO 协定下的义务时曾作出一项“行政行动声明”，要求USTR 在“301 条款”下的认定和制裁都按照WTO 的相关程序规则进行。正是由于有这项行政承诺的存在，专家组否定了当时欧共体的主张，在这之后，“301 条款”在严格的约束下，却也获得了合法性。

根据上述对“301 条款”的法律分析，我们可以看出，WTO 机制约束了“301 条款”的适用，但这种约束是有限的，虽然DSU 第二十三条禁止自行认定贸易违法行为和禁止未经授权的报复，但并不禁止成员国依据其国内贸易法展开“调查”，因此“301 条款”下的调查、认定和报复程序有着广阔的操作空间。

二、美国发动贸易战的真正诉求

（一）美国指控中国所破坏的规则

知识产权保护始终是中美经贸交往中争议最突出的核心问题。此次“301 调查”集中于中国有关技术转让、知识产权和创新的法律、政策和做法，其中，强制性技术转让政策是此次调查的重点。

美国政府主要提出了四项投诉：第一，中国剥夺了美国企业依据市场条件制定许可条款的能力，由此损害了这些企业依据市场条款能从技术中获得报酬的合法权利。也可以说，中国对外国企业和国内企业采取的是两套不同的要求。第二，中国通过不透明和随意的行政审批对外国所有权施加限制，并要求中外合营企业向中国公司强制转让技术和知识产权。第三，中国一直在为中国公司收购美国公司提供便利，以获取具有战略意义的技术。第四，中国政府鼓励非法入侵美国计算机网络，窃取知识产权和商业秘密。

有美国学者指出：“中国公司挪用外国技术，甚至努力量化这些做法给美国知识产权所有者造成严重损失。早期研究表明，每年的损失可以用数百亿美元——甚至数千亿美元——来衡量。”强制技术转让的例子体现在从汽车到信息技术等产业。比如在汽车行业，外资所有权限制和高关税迫使外国企业在进入中国市场时，采取合资企业的形式，并且外国企业无法占控股股权。而在合资企业中，外国企业通常需要将包括专有软件代码在内的敏感技术转移给合资伙伴，而后者在未来会与他们展开在电动汽车等新兴领域的竞争。这些都引起了外国技术拥有企业的不满。比如在IT 行业，外商进入中国电信行业，也需要采取合资企业的形式，在获取行政机关一些必要批准的过程中，外国公司可能会遭遇强制性技术转让，以通过审批。

除此之外，美国认为中国的强制技术转让违反了WTO 规则以及中国在《入世议定书》中所承诺的义务。根据《与贸易有关的知识产权协议》（简称TRIPS 协议），中国承诺要对在中国经营的外国公司的知识产权，提供与本国公司同等程度的保护，并且达到WTO 的最低标准的高水平保护。美国认为，美国企业目前在中国遭遇的强制技术转让等问题，明显没有得到同等的知识产权保护，处于市场劣势地位。

（二）美国发动贸易战的真正诉求

1.美国政府的贸易保护主义抬头

此次美国针对中国展开的“301 调查”，主要是为了打击中国在威胁美国优势行业的产业升级，这也解释了为什么美国指控中国的领域集中在技术转让、知识产权和创新领域。美国为了保护自己的传统制造业和缓解其国内的中低层结业问题，对中国发起的此次“301 调查”与中国的产业升级相重合。这种知识产权调查的目的是为了延缓中国在芯片、通讯、机器人等高科技领域的发展速度[3]。

2.美国对中国不断扩大的贸易逆差是导火索

在中美贸易中，由于多方面的原因，美国一直存在一定规模的贸易逆差，两国的贸易摩擦也一直存在。美国为了缩减逆差，采取的措施包括指控中国倾销补贴以及指控中国不实的贸易顺差。特朗普上台以来，中美贸易摩擦升级为贸易冲突。美国认为中国并未对两国之间存在的贸易逆差作出令人满意的努力，进而开始做出贸易调查和制裁等一系列单方行为。

3.美国试图重新领导制定世界贸易新规则

正如前文论述，美国之所以选择重启“301 调查”来解决中美之间的贸易争端，其中重要的原因之一就是美国认为现行的WTO 规则并未能有效地保护美国自身的利益，体现在WTO 争端解决中就是针对美国指控中国的强制技术转让，在WTO 规则中，并未明确规定技术转让的规则，而中国的有些技术转让规定也没有以成文的形式出现在法条中。因此，美国认为WTO 争端解决业已失灵，转而采用双边谈判制裁的手段来解决贸易争端。事实上，美国目前与加拿大、墨西哥重新达成《美墨加协定》，并分别与日本、欧盟签订双边协定，显示出其重新领导制定世界贸易规则的趋势，这一点不容忽视。

三、中美贸易战的影响

所谓贸易战没有赢家，一经开战，结局必然是两败俱伤。贸易战的双方在这场贸易争端中，对两国的对外贸易总额、高科技产业，乃至对世界贸易体系，都产生了许多不利影响。

（一）对中国对外贸易的影响

据学者建模分析，贸易战会对贸易双方的贸易额产生冲击，且贸易顺差国家遭受冲击更大。2017年中美贸易总额占中国对外贸易额的14.3%，占美国外贸额的14.6%[4]。从总体趋势来看，中美两国之间的贸易规模逐年扩大。据统计，2017 年美国与中国之间的商品交易达到6360 亿美元，从总贸易量上，中国是美国最大的贸易伙伴。中国同时也是美国第三大出口国，仅次于加拿大和墨西哥，2017 年美国对中国的出口额达到1156 亿美元。中国还是美国最大的商品进口国，2017 年进口总量达到了5060亿美元。从这些数据中可以看出，中美两国的贸易高度依赖。

目前，中国反向加税清单共涉及6085 项商品，波及行业范围甚广，涉及金额预计将达近2500 亿美元。美国对中国进口商品施加关税最直接的影响，就是会使中国对外贸易出口额有所下降。同时，中国提高进口关税的反制措施，也会对中国贸易进口产生影响。

（二）对中国高科技产业的影响

航空航天、信息及通信技术、机械领域在此次贸易战受到的冲击较大。美国贸易代表罗伯特·莱特希泽2018 年3 月22 日在参议院作证时称，中国在“中国制造2025”计划发展的主要产业中，投入了大量的技术和金钱，到2025 年基本上达到国际领先地位，这将对美国不利。

目前美国占据了高科技产业的中高端，而我国还处于产业的中低端，这其中的差距是不容忽视的，尤其是在芯片等高科技产业，美国掌握着核心技术，相当于遏制住了中国缺乏核心技术的“命门”。美国面对着“中国制造2025”计划威胁，其策略必定是发挥自身的高新技术优势，对中国的产业发展施加阻碍。因此，中国高科技产业短期内会受到冲击，长期来看，中国需要从国家层面，加大对高新技术行业创新升级的支持力度，突破技术壁垒。

（三）对世界贸易体系的影响

中美此次贸易争端的规模之大和形势变化之快，给全球贸易体系也带来了很大的不确定性。从美国角度来看，特朗普政府为了在双边谈判中获得更大的优势，对WTO 等国际贸易规则进行了肆意选择，使用有利于美国利益的规则，而违反对其不利的规则。另一方面，中国目前在某些领域，对外国企业和国内企业存在差别待遇，这一点也受到国际上的质疑。

此次贸易战放大了贸易中存在的问题，对现行的以多边规则为导向的贸易体系产生了较大的冲击，如果中美两国都开始不遵守现行贸易规则的话，其他国家也会开始失去遵守规则的信心，那么，以WTO 规则为核心的多边贸易体系就面临着崩溃的威胁。

然而，从乐观的角度来看，美国虽然国力强劲，但也只是国际贸易体系中的一国，必然需要与他国发生贸易往来，遵循普遍承认和遵守的规则。受到贸易战的冲击，国际社会下一步可能会建立更注重规则导向的贸易体系，更注重各贸易伙伴之间的沟通协商和团结。比如说，在美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》（简称TPP）之后，剩余的11 个亚太地区国家继续推进谈判，最终推出《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（简称CPTPP），并且不排除美国未来有加入进来的可能。另外，WTO 各成员国正在磋商制定新的类似于《信息技术协定》（ITA）和《国际服务贸易协定》（TiSA）的多边协定，体现出各国对多边贸易体制的信心。

四、中美贸易争端的解决方案

从中美两国互相依赖的贸易关系，以及中国出口美国的庞大市场等客观角度来看，中美双方需要加强对话磋商，尽快终止贸易战，解决贸易争端。为此，主要可以从两方面出发，开展中美双边投资协定谈判以及对WTO 进行改革。

（一）开展中美双边投资协定谈判

1.确定技术转让规则

目前WTO 法律框架内不存在专门调整强制性技术转让问题的规定，因此中美两国无法依靠WTO规则来解决技术转让的争端，但是，两国可以开展专门针对技术转让规则的谈判，通过双边或区域性的投资协议将国际技术转让的基本原则予以确定。

中美之间针对技术转让规则的纠纷由来以久，此次矛盾爆发也可以说是意料之中。美国作为发达国家，在知识产权和核心技术领域具有明显的竞争优势，势必强调保护本国知识产权和核心技术，约束技术转让；而中国作为发展中国家，迫切需要发展自身的核心技术，促进国际技术的流动。双方存在着天然的矛盾对立，但是双方都需要做出妥协和让步，才能最终形成具有适用性的技术转让规则。

中美在2008 年时的双边投资协议谈判中，就将技术转让规则作为重要内容。在谈判中中国应尽可能划清禁止技术转让履行要求的范围，在合理保护外商权益的同时，防止美国对此做出单方面的扩大性理解，损害中国企业在经济交往中谈判议价的权利，进而为今后与其他国家的双边投资协定谈判设定样本，也为形成国际技术转让多边规则打好基础，争取一个技术转让方和技术受让方利益综合平衡的规则体系[5]。

2.利用国际峰会等平台加强对话

2018 年12 月2 日，中美领导人于G20 峰会后举行会晤，就中美两国经贸问题及其他相关议题进行了沟通，会议结果取得积极进展，中美两国暂停加征关税的贸易限制措施并开展积极沟通。整体来看，本次会晤取得了积极进展，双方都有一些让步，但总的来说中方让步大一些。但在一些核心问题上，比如美方不再对中方特定的产业或者行业提出限制，不再提贸易逆差降低2000 亿美元的硬性要求，把服务业纳入到整体磋商框架中，对中方来说可接受度大幅提高。未来，谈判的进展如何尚需等待，但我们更愿持较为乐观的预期。中美领导人选择在G20 峰会上进行深入对话的姿态，让我们看到加强对话沟通的重要性和必要性。

（二）提出WTO 改革的中国方案

贸易战的走向仍然扑朔迷离，但是现行的WTO机制亟待改革，来适应国际贸易发展的新形势，解决成员国之间的贸易争端。

1.欧盟、加拿大方案

2018 年9 月，欧盟提出了WTO 现代化方案。欧盟提案主要包括三方面的内容，即关于规则制定、常规工作和透明度，及争端解决机制的建议。欧盟强调的规则制定旨在更新WTO 相关规则，并为规则的更新创造条件。

针对目前WTO 争端解决机制面临的问题，美国反复声称无法支持启动新上诉机构成员的遴选程序，欧盟方案指出要全面修改DSU 中涉及上诉机构运行的条款，解决所有关于上诉机构“工作方式”。这一点是非常关键的。因为上诉机构目前仅剩3 名法官，未来可能面临机构的“瘫痪”。欧盟方案一方面提出提高上诉机构法官的稳定性和独立性；另一方面建议调整争端解决机制的协商一致原则，来解决上诉机构成员任命所面临的问题。

2018 年9 月21 日，加拿大也公开了其对于WTO 现代化的方案，主要提出：要改善WTO 监管职能的效率与有效性；增强与改善争端解决机制以及对21 世纪的贸易规则予以现代化。其中的亮点包括譬如在争端解决机制方面，加拿大指出，可以改进目前的争端解决机制，比如减轻一些系统的负担，将一些争端从正式的裁决中“转移”，简化程序并更新申诉程序。

可以看到，欧盟和加拿大方案都对争端解决机制提出了改革建议，这是因为，争端解决机制被称为WTO“皇冠上的明珠”，素来被认为是解决成员国贸易争端的有效途径，欧盟和加拿大对争端解决机制提出的修改建议，是使得该机制能继续有效地运作下去，同时这两份方案都对美国的诉求进行了回应，可以看出他们对争端解决机制上寄予的期望和解决问题的紧迫性。

2.WTO 改革中国方案的重点

中国继参与发布两份针对WTO 争端解决机制改革的提案之后，应当发布关于WTO 改革的中国方案，以表现出参与国际贸易新规则制定的积极姿态，以及表达出中国对于WTO 改革的观点和利益关切。

首先，中国应当积极参与推动重振WTO 谈判功能的改革，维护WTO 机制正常运转，并确保每一成员具有公平的权利。维护WTO 作为多边谈判机制的职能。亟待解决的问题包括尽快启动上诉机构成员遴选程序，可参考联合提案中的建议：“澄清DSB 应当不迟于离任上诉机构成员任期届满前X 个月（例如6 个月）自动启动遴选程序。”

其次，针对数字贸易、技术转让等国际贸易新领域，中国应积极参与新规则制定，促进约束跨国公司技术垄断的国际竞争规则的建立，在投资和服务贸易领域形成公平、公正的竞争环境。

最后，中国也应积极推动双边和区域性自由贸易协议谈判，一方面顺应双边和区域谈判兴起的趋势，在进行各类贸易谈判中，应争取采用较高的贸易标准，以更好适应全球经贸规则新趋势。另一方面可以与更多国家就不同议题首先达成一致意见，从而在WTO 改革中增加话语权。

五、结语

面对国内和国际日益变化的形势，中国有必要采取措施加以应对，维护自身的利益。本文通过分析美国贸易法“301 条款”与WTO 多边贸易争端解决机制，结合中美贸易战对中国贸易和相关产业以及世界贸易规则造成的挑战和威胁，提出了两条解决对策，分别是中美双边投资协定谈判与提出WTO 改革的中国方案。中国不仅需要改善自身国内法体系关于技术转让的相关规定，也需要参与到世界贸易新规则的制定中，把握新一轮产业升级的机遇，直面知识产权等领域面临的挑战，同时坚定地维护WTO作为多边贸易体制的地位，维护DSU 争端解决机制。