深圳市生产建设项目水土保持监督管理工作探讨

2019-01-19许文盛孙金伟黄金权张平仓

中国水土保持 2019年2期

任亮，许文盛，孙金伟，黄金权，张平仓

(长江水利委员会长江科学院，湖北武汉 430010)

党的十九大提出“绿水青山就是金山银山”的绿色发展理念，要求“像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度”。在2018年全国水土保持工作视频会议上，陆桂华副部长指出在水土保持工作中，应以“尊重自然，注重预防，强化治理，打造绿水青山，推进水土流失防治体系和防治能力现代化”为总体目标。在政府职能转变方面，要改变以往“重审批、轻监管”的管理方式。水土保持工作既要重视事前审批，更要强化事中事后监管。作为我国改革开放的前沿阵地，深圳市水土保持监督管理工作起步于20世纪90年代初，当时在水土保持管理机制尚未建立的情况下，因城市化建设需要，大规模不合理的推山填土和盲目采石取土对自然环境造成了严重的危害。面对严峻的生态环境问题，1995年8月，深圳市在全国首次提出城市水土保持概念，目前在历经“大规模水土流失综合治理”“裸露山体缺口整治”“饮用水源水库流域水土保持综合治理”等阶段性治理后，全市水土流失面积从1995年底的184.990 km2下降至2016年底的26.955 km2，下降了85.43%。对深圳市水土保持监督管理工作经验和存在问题进行分析总结，可为类似城市的水土保持监督管理工作提供借鉴。

1 深圳市水土保持监督管理工作经验

1.1 健全水土保持法律法规

2017年4月27日，深圳市第六届人民代表大会常务委员会第十六次会议修订通过《深圳经济特区水土保持条例》(以下简称《条例》)，明确了市、区人民政府的发展和改革、规划和国土、交通、环境保护、城市管理、住房和建设等行业主管部门的水土保持监督管理工作职责，规定了水土保持施工图设计与审查内容。目前，全市正逐步将法律规定的水土保持施工图设计要求落实到各相关部门的具体工作中，以实现水土保持方案内容进入工程项目建设程序的目标，并做到水土保持措施的落实有章可循、有据可依，切实控制施工过程中的水土流失。对于水土保持违法行为查处问题，新修订的《条例》在全国首次推出“双罚制”机制，既对违法行为责任单位进行处罚，同时又对单位主要负责人和直接责任人员进行处罚。

1.2 完善水土保持技术标准体系

作为对国家相关规范标准的补充，深圳市一是在《深圳城市水土保持技术规范》中提出城市水土保持“降流速，沉泥沙；调水流，削洪峰；配植物，优生态”的工作方针，并明确规定了生产建设项目从设计到施工不同阶段的水土保持工作内容和技术体系要求；二是启动《深圳市生产建设项目水土流失量测算及容许流失标准》的制定，努力解决生产建设项目水土流失量测算方法及行政执法量化标准的问题。

1.3 加强事中事后监管，提升监管时效性

按照国务院“放管服”改革方针及深圳市政府“强区放权、简化审批”工作要求，深圳市通过修改法律法规、签订协议等方式，大幅下放生产建设项目水土保持方案行政审批权，并规定了免报水土保持方案的项目范围，切实减轻了企业负担。据统计，2017年市水务部门审批水土保持方案205个，区级审批410个，同比分别下降了34.92%和15.64%。通过一系列政策法规调整，深圳市水土保持工作重心已逐步转变为强化事中事后监督管理。目前属于市水务部门监督管理范围的生产建设项目约有750个，项目量大、类型繁杂。为解决监督管理工作任务繁重与人员力量薄弱之间的矛盾，2016年起深圳市采用政府购买服务方式由企业提供水土保持监督检查技术支持，受委托企业按照每季度至少检查一次，重点生产建设项目不定期加大频次开展水土保持监督检查工作，对项目现场存在的水土流失隐患，以电话或报告等形式及时反馈给管理部门，确保了水土保持监督管理工作的时效性和全面性。同时，深圳市积极推广应用卫星遥感、无人机等技术，运用大数据、云计算、物联网等信息技术，推行“互联网+”监督管理模式，全面提高工作效率。

1.4 多部门联动，全面落实汛前排查及双随机抽查工作制度

深圳市加大水土保持监督管理工作力度，组织联合市、区水务部门及各相关行业主管部门对全市范围内已审批水土保持方案的生产建设项目，以及未审批但可能存在水土流失隐患的生产建设项目进行全面监督管理。

一是汛前按照《中华人民共和国水土保持法》《广东省水土保持条例》及《深圳经济特区水土保持条例》等法律法规要求，制订《深圳市生产建设项目汛前水土保持检查工作方案》，将监督检查工作任务分发给市、区各有关部门，充分发挥行业主管部门的作用，构建多部门联动的立体化监督管理模式。2017年，全市汛前共检查生产建设项目957个，其中编制水土保持方案报告书项目747个(含水利部审批项目4个，广东省水利厅审批项目4个)、编制报告表项目159个、未申报水土保持方案提前动工项目45个、免报水土保持方案项目6个，项目类型涉及余泥渣土受纳场、交通、水务、电力、房地产、工业区等。检查发现存在水土流失或隐患项目329个，下发书面整改通知书135份，现场督促整改项目178个，移交执法项目49个，发现违法动土项目45个，召开现场协调会14次，完成整改168个，整改率50%。

二是扎实推进“双随机一公开”监督管理工作。以季度为周期更新检查项目名录和人员库，依托技术平台开展“双随机一公开”工作。在抽查结果应用上，加强与社会信用体系衔接，建立健全不良行为认定、黑名单等制度，将随机抽查结果纳入检查对象的社会信用记录，对失信主体在政府采购、招投标、表彰奖励等工作中予以限制或禁入。

2 监督管理中存在的问题

2.1 施工期水土保持措施落实不到位，水土流失危害时有发生

施工期是水土流失危害最严重的阶段，大规模土方挖填施工损坏原有水土保持设施，破坏原地表、地貌和土体结构，降低土壤抗侵蚀能力。目前，工程现场水土保持措施大多落实不到位，尤其是部分政府投资项目，比较注重主体工程进度，而忽视了水土保持管理和生态保护。

2.2 水土保持监管力量有待加强

为解决水土保持监督管理人员编制不足问题，深圳市采取政府购买服务方式从企业获取水土保持监督检查技术支持。但水土保持监督检查属于行政检查，企业人员代履行缺乏法律法规支撑，且企业人员作为非行政公职人员，在监督检查工作中缺乏强有力的行政制约能力。

2.3 水土保持监督管理信息化水平有待提高

现阶段深圳市水土保持监督检查工作方式主要为人工巡查，辅以卫星遥感影像和无人机等，信息化程度和监督管理效率普遍不高，无法实时掌握生产建设项目动态变化、土石方流转、全市水土流失现状、生态治理成效等信息，缺乏水土流失突发事件预警信息技术，在水土流失危害发生时无法及时作出正确决策。

3 关于后续工作的一些思考

3.1 加强水土保持监督管理工作制度体系建设，完善相关法律法规

一是继续完善水土保持配套法律法规，提升水土保持工作的法治化水平，补齐短板，增强水土保持行政执法工作的可操作性；二是以制度形式明确水土保持监督管理工作的责任主体、工作对象和方法等内容；三是划分生产建设项目的水土流失风险等级，以便突出工作重点，集中力量防控重大水土流失风险。

3.2 推动水土保持方案纳入施工图设计

加大水土保持方案纳入施工图设计的宣传贯彻和培训力度。根据修订后《条例》规定的内容，联合各相关行业主管部门推动水土保持方案纳入施工图设计，并开展专项执法活动。目前，生产建设项目水土保持方案是在可行性研究阶段编制及审批，对于是否开展后续设计和落实效果如何，缺乏强有力的法律制约手段，导致落实效果不佳。即使建设单位开展了水土保持施工图设计，设计成果也不属于水务部门的法定审批范围，导致后续落实情况的监督管理成为法律盲点。