培育发展现代化都市圈

关于培育发展现代化都市圈的认识与思考

尹稚

从党的十八大到党的十九大，党中央、国务院对中国的新型城镇化进程做出过各种各样的战略部署和思考，从城市群到国家中心城市，到大中小城市的区域协同发展，到特色小城镇，到乡村振兴。但无论从空间尺度出发，还是从区域格局出发，其中一直缺少一个环节，即都市圈。从国土级到城市群，从都市圈到中心城市，再到以中心城市为核心的大中小城市的协同发展，从特色小镇到乡村振兴，补全了不同尺度空间发展战略的选择。2019年2月，《国家发改委关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称《意见》）的颁布起到了非常好的承上启下作用，既面向中国城镇化的未来发展，又面向现实城市病的治理。从这份文件的指导思想来看，充分体现了国家既要面向发展又要治理问题的决心。从城市规划的理论来看，解决城市问题的希望在于区域协同，要走出城市，走向区域。在中国社会主义市场经济体制下，如果能够实现国家自上而下的管控能力与市场自下而上的发展动力有机结合，将这条理想道路化为现实，那么也许这条既能实现社会良性发展，又能够减少和逐步克服大城市病的中国新型城镇化之路，可以成为全球的典范。《意见》的出台，意味着中国的城镇化进程从单一城市竞争的时代，进入到区域协同、区域竞争与合作并存的新时代。

一、培育发展现代化都市圈的四大治理理念

中国作为一个广域人口大国，城镇化仍处于人口向发达地区、向大都会地区高速集聚的过程中。城市间的交通一体化水平不高、分工协作不够、低水平同质化竞争严重、协同发展机制不健全等问题都是城市发展进程中遗留下来的隐患。解决这些问题就要促进中心城市与周边城市，乃至城镇与乡村同城化的协调发展。但走区域协同的发展之路需要以制度创新为支撑，即以创新体制机制为抓手。如果在这方面没有创新，其后所谈的市场统一，基础设施一体化，公共服务共建共享，产业专业化与分工合作，以及生态环境共享共治等具体的战术性目标都无法实现。进一步而言，培育发展现代化都市圈需要着重注意以下四大治理理念。

1.破除体制机制障碍

可能会有人认为，全球的城市化都是一个社会经济发展的自然进程。为什么中国政府要一而再再而三地出台文件来推动一个客观的自然化的进程。这就涉及《意见》里提及的“深化改革创新发展，坚决破除各类资源要素自由流动，高效配置的体制机制障碍”。这句话意味着，在中国社会的发展进程中，城与乡之间、中心城市与周边城市之间、大中小城市之间，过往存在很多门槛和障碍，而这些门槛和障碍并不是由经济的自然规律产生的，而是体制机制带来的。当时代要求发生变化的时候，当理论概念得到提升的时候，当我们进入到全面小康社会，要奔向更高质量的城市化进程和更发达的现代化国家的时候，会发现当时合情合理合法的制度，逐渐变成了发展道路上的门槛，需要逐步要破除机制和障碍。

2.政府与市场形成合力

市场在配置资源中起到决定性的作用，但在中国的体制机制下，政府在政策引领开发管制和公共资源配置，以及体制机制改革方面，有无可替代的作用。甚至从某种意义上来讲，政府在资源配置上有很强的诱导力，同时也是资源配置规则的制定者。而实现城乡之间有效、合理的分工，不同级别城市之间有效、合理的分工，实现城市功能互补、产业错位发展等是一个长期梦想。这些梦想在什么样的体制机制下才能够实现？为什么很多从学术理想出发的实践在很多国家都没有变成现实？其本质是缺乏制度化支撑，核心要点是政府与市场在资源配置、游戏规则制定中，究竟如何实现合作共赢，政府和市场如何形成合力。

3.分工协作与共建共享

生态约束一定会导致分工，如果抛开了生态约束条件，纯粹让资本去实现自然的分工，很可能会导致更多的生态问题。为什么把共建共享抬升到一个非常高的高度，因为无论是基础设施共建共享，还是公共服务共建共享，可以发现中国所有的大都会地区、最发达地区在基础设施配置水平和公共服务设施配置水平上，不同级别城市之间和城乡之间仍然存在巨大差异。也恰恰是这种不平衡导致大量中心城市的发展模式普遍是“摊大饼”式，而不是区域扩散或区域均衡的模式。如果说经济职能分工更多的是从经济发展角度去考虑区域协同问题，那么共建共享则是以人为本的城镇化过程中必须要解决的问题。而且这个问题也是目前制约国家中心城市及周围区域协同发展，即区域均衡发展中最大的瓶颈。

4.因地施策与差异化治理

在中国这样一个南北纵横、东西宽阔的广域大国，不仅存在城乡发展差距，还存在地区发展差距。19+2城市群中有尚处于设想中的城市群，有当下可以着手培育的城市群，也有已经具备发育成为国际城市群雏形的城市群，都市圈也是如此。有些地区人口、经济、交通、信息等各种要素的联系程度已经非常紧密；有些地区具备强经济联系，但社会之间的联系却非常薄弱；也有些地区具有很密切的社会网络联系，但城市间的经济关联性很差。所以现代化都市圈的推进和培育，不应“一刀切”。可能在一些欠发达地区，城镇化的最终目标是形成城市群，但在2035年左右的现实目标应是培育形成都市圈，而眼下的目标，应首先强化其中心城市的职能，强化中心城市的带动能力。而在中国最发达的地区，并不一定需要局限于都市圈的体制。且对于更多处于第二发展层级的都市圈来说，可能眼前的工作抓手就是都市圈一体化建设。

二、培育发展现代化都市圈的八大工作重点

空间是一个载体，但是空间资源的分配，分配后的资源转移，再分配再调整等，都不是单纯依靠空间就能解决的。都市圈规划作为承上启下的环节，一方面要与各级的城市空间规划、乡村空间规划结合，另一方面也要瞄准未来的理想蓝图，做好与城市群未来发展规划的衔接。现代化都市圈的培育和发展也分两个阶段来实现，2025年之前是第一个阶段，2026—2035年是第二个阶段。这两个阶段的目标如果能够实现，那么一方面中国的区域均衡发展的态势能够基本形成，另一方面在现阶段发展过程中面临的大量中心城市过度集中的问题也会得到有效缓解，为未来更高层次的城市群主体形态的形成，打下非常坚实的基础。而在此期间，培育发展现代化都市圈需要注意八大工作重点。

1.解决好历史遗留问题

在资源短缺的时代，城市竞争催生了很多城市之间的不合作行为，甚至是一些有意和恶意的竞争行为。例如比较典型的断头路、瓶颈路，都是当年城市竞争时代的产物。解决断头路、瓶颈路，其实更多的是解决历史遗留问题，使得过去三四十年投资巨额资金、快速发展的交通网络能够更高效运转，去除有形和无形的关卡。包括连票制、一卡通制、ETC制也都是在解决这些有形和无形的关卡，提升公路网整体的运营效率和舒适度水平。

2.轨道上的都市圈与四网融合

在交通方面，最重要的就是打造轨道上的都市圈。过去，城市大多是在土地开发完成后，在城市人口、经济达到一定密度和强度后，达到某一门槛标准以后，国家才允许城市建设轨道交通。这其实是一种被动行为，通过增加轨道交通建设来缓解已经不可收拾的交通压力，从某种程度上讲，这是一种补救措施。本人一直认为，在都市圈内、在大都会地区，轨道交通的建设应当有相当的超前性。这样才能够把经济运营的模式应用到都市圈发展中，实现站城融合、站城联动，实现公共投资与土地收益联动，实现真正意义上的正循环。《意见》中提出的“四网融合”，将不同速度、不同站距、不同功能的各种轨道交通管线路融合成一张都市圈交通网络的构想，是交通概念的进步。除交通建设与开发建设秩序理顺的问题外，另外一个需要解决的问题就是换乘问题。目前为止，中国轨道交通网与其他交通网之间、不同性质轨道交通网之间的零换乘理想，尚无几个像样的样板。这也是中国交通领域发展与国际发达国家之间一个很大的差距所在。换乘过程当中付出的时间成本、距离成本、金钱成本偏大制约了市民对轨道交通的使用。

3.大中小城市分工协同

对于城市的发展，并非所有的大中小城市都要无条件地在产业结构中实现第三产业的最大化。从发达国家的实践规律来看，即使是纽约、伦敦、巴黎等顶级国际大都会地区的中心城市，也并非无限度地降低第一产业和第二产业的比例，这些城市发展到今天，虽然三大产业发展非常蓬勃与活跃，但仍保留了一定的第二产业和第一产业比例。而且很多中小城市由于人口聚集度和整体规模不足、规模效应无法实现等原因，可能永远无法实现第三产业占绝对主导地位。《意见》非常明确地提出，中心城市向高端职能方向发展，中小城市向制造业发展。反观全世界城镇化发展较为成熟的国家，城市产业发展存在客观的经济规律，即明确保证为制造业的发展留下足够的空间。而中国作为一个广域大国，在几轮的国际经济波动中能够立于不败之地，能够比较有底气，与中国是全球少数几个拥有完整制造业体系、拥有完整工业门类的国家有关。

4.建立统一开放市场

建立统一开放市场，其中包括人才市场一体化、金融市场一体化、金融服务一体化、准入标准一体化等。目前，中国是世界上消费能力最大的单一国家市场，这将会是未来我们在国际竞争与合作当中抵抗风险的一张重要底牌。而中国在国际上能加入更多的市场共同体和更多的自由贸易组织，当然是好事，但是换个角度思考，若能把十几亿人的一个内部市场，真正做成一个共同市场，真正做成一个跨越行政区域、没有地域分割、没有恶性行业垄断、没有跨门槛市场壁垒的市场，这本身就是一个不得了的事情。这个市场自身就是一个最大的内部化的自由贸易共同体。如果互联互通、摩擦力能逐渐降到零，该市场爆发出来的创造力和动能应该是非常庞大的。当然，不可能说一蹴而就实现全国范围市场的一体化，但至少可以先从都市圈做起，然后逐渐把经验放大到城市群，再通过城市群之间的再合作，放大到全国。

5.优质资源共享

优质资源共享的前提和基础就是设施同标准的共享，包括软硬件两个方面，硬件方面主要就是设施，软件方面就是各种保障制度、政务服务体系的互认等。这些其实都是当前制约区域合作与区域均衡发展的最根本性瓶颈，也是老百姓能切身感受到的最大瓶颈。这也引发了另外一个思考，即中国的区域均衡，究竟以什么标准来衡量？是以同样的人均GDP水平？以同样的一二三产业的结构？还是以同样的建设标准？这些都是重要方面，但都不是最重要的。最重要的是同样的生活质量、日益均等化的生活品质。包括越来越趋同化的人均收入水平、越来越趋同化的公共服务水平、越来越趋同化的基础设施支撑能力水平等。最终实现是人发展的均等化，而不是某些特定经济指标的攀比。希望城市群、都市圈能够在实践当中开一个好头，做一个好示范。

6.环境共保共治

环境共保共治这方面，绝大部分的环境区划都超越了行政区划，没有上下游之间的协同，没有跨行政边界的协同，若想治理达成整体环境的质量改善基本是一个幻想。中国所有的环境问题，从雾霾到河湖水蓄，从源头到末端，几乎没有一个不是大规模跨行政边界的问题，单靠行政区内部自己关起门来努力，是没办法实现的。这与全球的环境问题一样，碳排放问题绝不是两个国家的努力就能解决的。同样，中国环境问题的解决最终一定是依靠逐步提升水平的共享共治，而都市圈的共享共治仅仅是一个起点。

7.城乡融合发展

在乡村振兴战略提出后，很多人怀疑是不是国家不搞城镇化了？其实这是一种很大的误解。乡村振兴与城镇化是一体两面，是一个有机结合的共同进程。农村剩余劳动力不断增加，人均占有的可利用农业资源日益减少，是导致中国农村走向贫困的根本性原因。解决这一问题的思路，一是就业转移，二是生活方式转移。使进城的人有更好的发展，留在农村的人有更多的人均资源占有，这样才能伴随着城镇化进程更有效地振兴乡村。同样，在都市圈范围内，农村不是简单意义上的传统农村，小城镇也好，农村居民点也好，不仅仅负担了农业的职能，相当程度上也在不断地承接和疏解从中心城市及各级城市当中释放出来的作为城市经济发展提升的必要职能，两者是联动的。乡村振兴的关键是要梳理出城市生活所产生的更高品质的需求，其中哪些是乡村更容易满足的，要有意识地把这部分动能释放到它该放的地方。都市圈是中国现阶段实现城乡融合发展，实现城乡动能双向衔接，城乡资源双向流动的比较适宜且比较合适的尺度。若能够利用好城市动能，可以实现地区的长治久安，将不再存在任何传统乡村的贫困问题。

8.建立一体化发展机制

一体化发展机制的建立必然涉及规划协调、政策协同、社会参与等方面。单纯从规划来讲，一定不是纯粹的空间规划。过去很多各种类型的空间规划，当时做的时候更多地是立足于理想化的空间布局，并没有涉及很深刻的体制机制问题，这也是为什么很多规划没有真正落地的原因。都市圈的培育和发展要强化都市圈规划与城市群规划、城市规划的有机衔接，建立城市间多层次合作协商机制，确保各地区、各部门协调配合、同向发力，并鼓励社会资本参与建设与运营，建立健全第三方评估机制，广泛听取社会各界特别是利益相关方意见建议，主动接受社会监督，增强都市圈内社会各方共同参与的认同感和积极性。

作者简介：尹稚，男，清华大学建筑学院教授，博士生导师，中国城市规划学会副理事长，清华大学中国新型城镇化研究院执行副院长，清华大学城市治理与可持续发展研究院执行院长（北京 100084）。

以都市圈建设引领新时代大城市高质量发展

叶裕民

都市圈是新时代大城市实现高质量发展的空间载体。2019年2月，《国家发展和改革委员会关于培育发展现代化都市圈的指导意见》（以下简称《意见》）的发布是这个时代推进中国新型城镇化高质量发展的重要制度动力，是一种制度力量。而培育发展现代化都市圈的直接目的不是通常讲的经济目的，直接推动经济增长，也不是简单实现经济发展，而是通过都市圈建设，以都市圈区域内一体化发展为目标，以体制机制为抓手，实现都市圈内不同行政区域之间多元主体的互动良性发展，以及都市圈内不同行政区域内经济、社会、生态、空间的联动，实现系统的高质量提升。这是都市区发展的核心目标，区别于之前很多城市规划和以城市为主体推出的经济政策。

培育发展现代化都市圈，是尊重中国城市化发展规律，促使中国大城市朝前发展，实现大城市发展区域化的突破口。大城市几乎是世界所有国家发展的前沿阵地，没有大城市就没有国际竞争力，大城市发展是必需的，但大城市怎么总是有各种城市病呢？在中国，很多大城市病的产生是源于城市治理问题，不是城市规模本身的问题。城市治理问题之所以产生是由于之前大城市发展以经济增长为导向，而不是以人民为中心，没有谋求经济社会、空间生态协调发展，出现了经济投资朝前，社会投资滞后，中心城区朝前，周边边缘地区滞后等结构性矛盾。从经济和社会方面来说，社会是短板，投资运营太少，投资经济太多；从空间方面来说，中心城市的周边地区是短板，中心城市投资多，周边地区投资少，生产性投资多，生活性投资少。都市圈建设就是要通过破除制度障碍，优化提升中心区和周边地区公共领域的投资，推进区域经济协调发展。因此，培育发展现代化都市圈不仅可以治疗大城市病，又可以在大城市周边的更大区域范围内实现聚集经济效应。

一、实现都市圈一体化发展的三个层次

中心城市和周边地区发展严重不协调，这是中国二元结构在大城市地区的一个突出表现。根据发展经济学的观点，所谓发展就是二元结构的一体化，一体化就是发达，二元结构就是落后。而中国的二元结构由于特殊的发展历史，致使即便在大城市地区或者与大城市很临近的地区，二元结构现象也非常明显。为了解决大城市周边地区二元结构的刚性矛盾，都市圈就是一个非常好的空间载体，能够为全国二元结构问题的解决提供很好的示范。而都市圈内部的一体化发展，不只是跨行政区域的一体化，应该具有以下三个层次。

第一个层次是以中心城市的中心城区和城乡接合部来实现一体化发展。这其中包括交通、公共服务等方面的综合一体化。目前，国内几乎所有的大城市都存在一个大城市组成区，周边存在一个花环，以城中村为主体，公共设施缺乏，这是实现都市圈一体化需要着重注意的问题。第二个层次是中心城市和周边地区中小城市发展的一体化。其中，中小城市的分布有可能在大城市的行政区域范围内，也有可能跨行政区域分布，在行政范围内的，需要在行政区域范围内推进一体化，而在行政区域范围外的就需要拓宽识别，或者根据规律去引导，推动跨行政区的联合，推进公共基础设施和公共服务的一体化发展，突破边界，实现联动，共建、共治、共享。第三个层次是大城市与其周边散布的众多其他城市的一体化。这三个层次的一体化里面有一块非常重要的内容就是统筹城乡协同。

二、构建都市圈现代化治理体系的四个问题

《意见》实际上建构了中国都市圈现代化治理体系的框架，这是推进中国空间治理现代化的一个有效手段。都市圈治理是整个城市治理的最难点，国家治理体系和治理能力的现代化是中国未来深化改革的一个核心任务。其中提到的治理体系就是建构制度，治理能力就是用这套制度来解决问题的能力。所以，治理体系构建非常重要。治理体系构建也是都市圈建设的难点，都市圈发展的难点，而构建都市圈现代化治理体系，从公共管理学的角度讲，就是要回答治理体系的四个关键问题。

第一个问题是：为什么要治理。这一点早在《意见》出台时就已经明确，都市圈现代化治理体系的构建就是要实现都市圈一体化发展。

第二个问题是：谁来治理，治理结构是什么。整个现代化建立体系就是建立现代治理结构，处理好政府、市场和社会的关系，整个都市圈的发展要坚持市场主导，政府引导，社会参与。具体而言，政府要通过建构制度、机制、规划和政策体系去引导，在建立一整套治理体系的同时，将更多具体的操作空间留给市场，给市场以盈利空间和发展空间。都市圈的发展过程就是都市圈内部很多企业获得投资空间的过程，当然，其中也要注重公众参与。此外，统筹谋划地方负责，这一点也特别重要。都市圈的发展是地方事务，所以需要地方主责，发动地方的能动性，根据地方发展的实际需要进行推进，不能一刀切，要因地制宜推进发展。在此期间，要注意正确处理中央政府和地方政府之间的关系，中央政府通过规划、政策设置底线，给出总体要求，具体怎么做留给地方来自主决策。

第三个问题是：治理什么。《意见》里面说得非常清楚，涉及六个方面，如推进基础设施一体化、强化产业分工协作、加快建设统一开放市场、推进公共服务共享共建、强化生态环境共保共治、率先实现城乡融合发展等，每个领域应该怎么做，都写得非常具体和详尽。

第四个问题是：治理方式是什么。都市圈现代化治理体系的制度建设涉及新型都市圈体制机制的构建，包括生产要素自由流动制度、基础设施和优质公共服务共建共享制度。未来，一个地区空间质量的优越取决于优质的公共服务和公共空间，优质公共服务的共治共享、共建共享是推进未来中心城区和周边地区一体化发展的核心抓手，这是一个新的治理体系。为什么说是新的治理体系呢？因为在传统的城市规划治理框架下，先是划一大片区域，吸引企业，招商引资，企业来了赶紧修路，水不够再调水，没地方住再建几栋房子，有没有学校、医院可能就顾不上了。而以通勤圈为载体的都市圈建设不同，先把基础设施引过去，特别是未来培育的都市圈，以基础设施为引领，以公共服务为推进，进而营造优质的投资环境，吸引人才，积累人力资本，以优质的人力资本和高空间品质吸引企业家投资，最终推进都市区的一体化发展。此外，户籍准入年限同城化，互相积累互认，也是非常进步的制度和政策。实际上在中国城市化的进程当中，存在几十年的城乡二元结构及户籍制度带来了很多相关联的多领域联动障碍，因此当前还不具备马上放开户籍的条件，但是可以采取异地联动的方式推进市民化。市民化的本质是公共服务的均等化，在都市区范围内，无论流动人口、外地人口、本地人口在哪里就业、哪里居住，都可以享受到优质均等化的公共服务，这是市民化。其实老百姓的户口是一个帽子，解除户籍限制主要是要受到同等待遇，所以可以从市民化做起，逐步推进人力资本的积累。《意见》也提出，公共租赁住房、保障住房全范围覆盖常住人口，这一条非常具有创新性，并将成为推动都市区社会均衡发展，社会进步的重要力量。

三、关于都市圈建设的思考

为推进所有城市化实体地区的均衡化发展，而不只限于大都市地区与周边地区的均衡化发展，在都市圈的界定方面，建议要尽快划定城市化地区，并建议国家统计局启动城市化地区的统计制度。城市化地区是城市实体边界的一个界定，城市实体是指人口产业聚集地，而它的边界在哪里？美国的界定方法就是依据通勤率，日本是依据人口密度。中国依据通勤率界定城市化地区也是可以的，但是我们的通勤率非常不容易统计，和美国相比，我们没有快速的大规模郊区化过程，几千万人的大型都市连绵区才几万人的通勤率，实际上一小时通勤圈并没有那么通勤，但是客观上，连在一起的空间确实有必要实行统一的规划，推进一体化发展。据了解，在珠三角最大的都市圈大概是深圳、东莞、广州、佛山、中山、江门，这几个城市完全在空间上连为一体，每个中心城区和周边地区以乡镇街道为单位，人口密度只要达到1500人以上就划为城市化地区，这样一看，这几个地级市完全连在一起。如此以来，跨区域治理就变得非常重要，垃圾、地下水、地表水，通勤不一定是一小时，但是互相交错，互相交融。此外，还有一些镇，虽然不是城市，但是达到了城市化地区的标准，也应该界定为城市化地区。将来如果有了城市化地区的统计制度，每逢普查就公布这个制度的统计结果，就可以为我们研究都市圈提供权威的数据来源，这需要一些部门之间的配合，才可以做得更加稳健，更加扎实。

其次，另外一个要讨论的事情就是城市功能互补和产业分工协作。中心城市主要推动服务业和制造业深入融合，形成以现代服务业为主的产业结构，夯实小城镇的制造业基础，形成以先进制造为主的产业结构。这句话一般讲没有什么太大问题，但如果把它放在产业的演进规律里，可能大城市和中小城市的分工不完全是现代服务业和制造业的分工，所有的大城市，除极个别外，都有责任推进制造业的升级，建立以先进制造为主导、以现代服务为主体的产业结构。所有的一切生产性服务业都依附于制造业之上，绝大部分城市不能建构一个没有制造业，或者弱制造的强服务业体系。小城镇也一样，没有一个小城市可以在没有服务业的情况下建立一个先进制造体系。哪怕发达的大城市把一个先进制造工厂的研发放在城市里面，但只要是先进制造，就一定有一个特点，即高工资，高产业效率带来高工资。而一个小城市哪怕只有10万人，10万人要是有60%的就业率，就是有6万人可以就业，6万人的就业，60%的高效率产业，就有36000个高收入高工资人，一定能支撑小城市非常发达的生活性服务业，同样是以服务业为主。所有的现代产业体系都是以服务业为主，但是根植于制造业，包括小城镇，也是服务业比例要高于制造业，但是它的抓手在制造业，未来在培育发展现代化都市圈的过程中还要处理好服务业与制造业之间的关系。

作者简介：叶裕民，女，中国人民大学公共管理学院城市规划与管理系教授，首都发展与战略研究院执行院长，研究员（北京 100872）。

发展都市圈的目的、困境与突破口

卢庆强

党的十九大指出，中国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，要以城市群为主体构建大中小城市和小城镇协调发展的城镇格局。从“十一五”开始，推进城市群发展工作就是国家多年来的重要方向，中国19+2的城市群聚集了90%的GDP总量，但是城市群规划尺度过大，实际工作落实难度大，而都市圈是城市群的核心，所以培育发展现代化都市圈是实现城镇化高质量发展的重要抓手。

一、发展都市圈的目的与困境

发展都市圈的根本目的是服务于人民对美好生活的追求。具体作用有这么几个方面：一是增加各类基础设施的全网连通性，提高都市圈地区居民生活的便利化程度，提高各种城市系统的服务效率。二是实现各类公共服务的同城化，在提供都市圈地区居民生活便利的基础上，增加高品质的多元服务供给，这体现了都市圈地区居民享受同等服务的普惠性和公平性。三是形成都市圈地区公共品供给机制，并提供切实的服务保障，对影响都市圈整体发展全局的重点地区进行有效管控和干预，确保都市圈整体利益的最优化，促进区域可持续发展。

发展都市圈是实现全国一盘棋的改革突破口。都市圈实现过程的实质是深化改革、创新体制机制。中国强行政管控的运行逻辑，使得行政边界效应明显，即界内界外两家事。发展都市圈虽无法彻底消除这种行政区经济的运行逻辑，但在建构了更高层次的协同机制后，这种行政边界效应将有可能得到整体弱化和部分消除。从这个意义上来说，发展都市圈是建立更加有效的区域协调发展新机制的突破口。通过建立健全都市圈地区的区域合作机制、区域互助机制、区际利益补偿机制等，找到可行路径和有效办法，进而成为建立全国统一市场体系的突破口，成为中国深化改革的重点领域。

发展都市圈是重塑城市区域格局的重要手段。从城市和区域发展的角度看，发展都市圈是顺应人口、产业等相关要素向大都市区聚集的趋势，在实现人口、产业高度集聚的同时，又能预防和治理大都市核心区由于过度聚集带来的大城市病。

培育发展现代化都市圈面临两大困境。第一，强行政区经济和资源调配模式造成的强行政边界效应。强行政调配资源的权利分配逻辑，使得中心城市的资源吸附效应明显，整个都市圈地区的要素流动是一种向心型模式。这是典型的划地而治的城市治理视角，强调行政管辖权的强边界，使得行政层级决定资源调配，而不是市场决定资源配置，从而造成城市交界地区的弱管制与无序发展。第二，城市竞争思维和政府政绩导向导致都市圈一体化发展难以有效实现。在原有强调城市竞争的大背景下，尤其是追求经济发展和GDP的杠杆下，都市圈内的各层级城市之间，难以自发形成紧密协同的合作共赢格局，这是发展都市圈的核心瓶颈和最大困境。

二、培育发展现代化都市圈的三大突破口

第一，以基础设施互联互通为主实现全面联通。物理联通是根本，目前在都市圈内部，很多地区的交通、市政等基础设施互不衔接联通的现象比较普遍，这也是为什么这次出台的都市圈文件当中，把打通断头路作为近期的一个重点工作。此外，实现物流联通需要建设一体化的都市圈智慧服务平台，通过网络基础设施建设，为提供高效优质服务奠定重要基础。

第二，以破除制度障碍为主实现全面流动。在物理联通的基础上，第二步要重点解决的就是都市圈范围内的各种制度性障碍，尤其是涉及民生服务的各种差别化、歧视性政策。比如各类公交一卡通、看病就医一卡通、户籍在都市圈范围自由迁徙、取消通信漫游费、申请廉租房准入等。

第三，以建立协同管理架构和利益分配协同机制为主，实现全面协同。在上述软硬件实现的基础上，进一步建立常态化、根本性的协同机制。建立都市圈层面的“城市—区域”协同治理架构和机制，这是对基于通勤圈逻辑而构建的都市圈的真实需求响应，也是破除各类体制机制壁垒和制度障碍的根本性制度安排，只有这样才能在尊重聚集效应规律的基础上，实现结构优化和整体优化的干预。这里面包括三个重点方面：首先，强化中心城市的责任和引领作用，构建“省级指导—中心城市主导—周边城市主体地位”的治理架构。建立以省级政府指导监督，中心城市牵头主导，周边各级城市具备主体地位的管理组织架构模式，并将其作为都市圈的顶层治理框架。这既尊重了中心城市的功能层级、行政层级定位，同时作为相对获益方，中心城市在人力资源、资金实力、动员能力等方面也有足够的主导能力。另外，需要强调的是，架构的构建需要提升周边各级各类城市和组团的主体地位，作为平等协商和达成行政协议的基础。其次，制定“许可—契约”均衡治理理念指导下的都市圈规划。以形成都市圈规划共识为契机，顺应时代发展新趋势、倡导协同发展新理念、开创规划变革新范式，探索一条开放协商导向、公共政策导向、动态实施导向的规划新范式和治理新道路。许可是指上级确定的刚性许可内容落地，如各类红线；以及同级协商确定的需刚性管控资源：如水源保护区等生态资源、重要文化功能区等文化资源。契约是指通过协商而达成的契约，来明确政府与各市场主体、各级政府之间的权利和义务，为社会和公众提供高质量、低成本的公共物品和服务。最后，建立都市圈内各主体的利益分配协同机制。通过市场化的手段，对各主体的诉求和责任进行响应，破解当前都市圈发展的症结性问题，使区域协同发展具备落地的可能性和持续性。如通过共建共管重点协作地区，借鉴深汕合作区的合作模式、组织管理架构和利益分配机制；通过成立区域共同发展基金的方式，对区域公共品和公共安全提供基本保障，以及对区域目标和区域利益的实现与否施行奖惩等。

作者简介：卢庆强，男，北京清华同衡规划设计研究院副总规划设计师，总体规划研究中心主任（北京 100085）。

郑州都市圈建设的六大着力点

王建国

2019年2月19日,国家发展和改革委员会发布的《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》提出，都市圈是城市群内部以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心，以1小时通勤圈为基本范围的城镇化空间形态。从目前看，中国城镇化发展已经到了中后期阶段，城镇化率接近60%，成熟的都市圈主要由一线城市引领，大多分布在长三角、珠三角地区，与此同时，全国其他地区以省会城市和一些二线城市为中心的都市圈建设发展势头也十分迅猛。

郑州都市圈建设以郑州为核心，包括郑州市域，开封、新乡、焦作、许昌四市中心城区和巩义市、武陟县、原阳县、新乡县、尉氏县、长葛市、平原城乡一体化示范区，用占河南全省9.6%的土地面积，集聚了全省近20%的人口和超过30%的经济总量，是中西部地区经济实力最强、发展速度最快的地区之一。2018年，郑州实现了GDP过万亿元、人口过千万人、建成区面积过万平方千米等三大目标。但与发达地区城市群的中心城市比较，郑州总体经济总量偏小，城市首位度偏低，产业层次不高、创新能力较弱，辐射带动能力不强，郑州都市圈在形成和发展过程中的市场机制作用偏弱，都市圈内部不同城市之间的内在联系不强。郑州都市圈的快速发展还有待于郑州对高端要素的集聚，郑州发展规模和发展质量的提升，以及辐射带动能力的增强。

一要构建都市圈内部一体化立体综合交通体系。立足于郑州都市圈的整体空间布局，适应交通运输产业转型升级的需要，按照网络化布局、智能化管理、一体化服务、绿色化发展的要求，构建以轨道交通为骨干的多节点、网格状、全覆盖的交通网络，强化各类运输方式之间的衔接，达到客运“零距离换乘”、货运“无缝衔接”，实现交通运输一体化发展。着眼于郑州国家中心城市、国际航空大都市、世界文化旅游名城等城市战略定位，围绕建设国内重要的田园都市、宜业宜居都市、畅通都市、创新都市、魅力都市等发展目标，以解决交通拥堵、环境污染等大城市病为首要任务，全面提升交通服务能力。同时，还要充分考虑现代物流设施的规划建设。如在郑州与焦作、开封、新乡、许昌等城市交汇的郑州北部、东部、南部等方向，规划布局若干大型综合性物流园区，在郑州四环沿线规划建设一批服务于城市配送的物流园区等。

二要构建智慧化、国际化、高端化的产业支撑体系。以促进制造业高端化、智能化发展和提高制造业创新能力、基础能力为重点，大力发展高端先进制造业和战略性新兴产业。与此同时，要对传统制造业进行改造，推进制造业向集群化、智能化、绿色化、服务化升级，构建竞争优势明显的制造业体系。坚持市场需求引领、重点产业带动，以现代物流和现代金融引领生产性服务业提速发展，以精细化、品质提升为导向促进生活性服务业优质高效发展。以集约、高效、绿色、可持续为方向，大力发展体验参与型、生态景观型、高科技设施型、休闲观光型等规模化、品牌化的都市生态农业，推进农村一二三产业融合发展，使农业成为大都市区的有机组成部分。

三要构建统筹城乡协调发展的都市城镇体系。以培育中心城市为重点，以建设中小城市和重点小城镇为支撑，优化城市规模结构，形成大中小城市和小城镇合理分布、协调发展的城镇化战略格局，强化城镇功能互补和内在联系，提高产业和人口集聚能力。深入贯彻创新、协调、绿色、开放、共享五大发展理念，进一步转变城市发展方式，加快新型城市建设，创新城市治理方式，加大“城市病”防治力度，不断提升城市环境质量、居民生活质量和城市竞争力，打造和谐宜居、富有活力、各具特色的绿色城市、智慧城市、创新城市、人文城市等新型城市。注重城乡协调发展，在促进城乡基础设施一体化建设的基础上，强化乡村规划和改造提升，大力发展都市型农业，增强都市圈城乡风貌的协调性。

四要构建与国际接轨国内领先的开放型经济体系。把郑州航空港经济综合实验区作为郑州都市圈最大的开放品牌，以建设大枢纽、大物流、大产业、大都市为方向，提升郑州航空港多式联运物流功能，推进产业集聚和城市功能完善，增强航空港的国际影响力和区域带动力。着力提升郑州航空、铁路“双枢纽”口岸的国际化水平，推动郑州新郑综合保税区优化升级，提升郑欧班列品牌影响力，加快河南自由贸易区、跨境电子商务综合试验区发展步伐，形成多层次、全覆盖、立体化的开放平台支撑体系。此外，郑州还应该主动融入和服务国家“一带一路”倡议，建立与亚投行、丝路基金等平台的对接机制，深入推进与“一带一路”沿线国家和重要城市的合作，增强中原腹地在“一带一路”沿线的重要支撑作用。

五要构建科技创新链、人才支撑链、全民创业链“三链融合”的创新体系。积极主动服务国家重大创新战略，开展一批科技前沿和战略必争领域的技术研究项目，力争在信息、基础材料、生物医学、农业生物遗传、能源等领域取得一批具有国际国内影响力的原始创新成果。鼓励企业开展基础性和前沿性的创新研究，深入实施创新企业百强工程，支持科技型中小企业发展。推动科技资源开放共享，加快建设企业主导的产学研用协同创新体系。进一步发挥好高校创新人才培养的枢纽作用，探索高校与科研机构、知名企业的高水平人才交叉培养的机制。采用多种方式吸引国内外高级经营管理人才、高级专业技术人才和创业者到郑州都市圈创新创业。

六要构建自然之美、田园风貌、绿色低碳的生态体系。巩固嵩山、始祖山、邙山、伏羲山等山区的绿色生态屏障，实施宜林荒山绿化、废弃矿山生态修复治理工程。建设黄（沁）河生态涵养带、南水北调生态产业带及城乡生态廊道网络。扩大公园绿地，完善中心城区—新城—乡镇三级休闲公园体系。加快贾鲁河、索须河等河流的水环境治理，实施湿地系统恢复和建设工程。通过多策并举、多地联动，实现空气质量有效改善。全面推进水污染治理，推进城镇污水全收集、全处理。加强垃圾污染治理，力争达到人均垃圾产生量零增长、原生垃圾零填埋。引导企业和市民践行绿色生产、生活和消费方式，在都市圈内形成崇尚节约、绿色低碳的生态文明新风尚。

作者简介：王建国，男，河南省社会科学院城市与环境研究所所长，研究员（郑州 450002）。

以产业绿色化协作推进现代化都市圈建设*

黄寰

绿色发展是新时代生态文明建设的治本之策，是贯穿中国经济建设和社会发展始终的核心指引。特别是以超大特大城市或辐射带动功能强的大城市为中心形成的都市圈，集聚了大量的人口和资源，不仅承担着引领经济增长的重任，同时也肩负着构筑人民美好生活空间的重大使命。因此，推进培育发展现代化都市圈必定是以绿色发展为导向和目标的，需要将以人民为中心的发展思想、人与自然和谐发展的理念等深刻融入城市肌体的高质量区域空间重塑过程。产业活动是城市空间更新的核心驱动力，而产业协作则是链接不同城市并形成都市圈的核心纽带。经过多年发展，中国都市圈呈现较快的发展态势，但是仍存在城市内外产业协作水平不高、产业一体化水平不高、低质量同质化竞争严重、城市间协调机制不健全等问题，同时由于粗放发展带来的交通拥挤和环境污染等问题，使大城市的都市病日益严重。基于此，培育发展现代化都市圈要坚持绿色发展，构筑绿色化的产业协作体系，将绿色基因融入现代化都市圈培育建设的全过程，遵循绿色发展和以人为本的原则，深化城市间的产业绿色互补机制，构筑产业发展和生态文明建设融合协调的城际绿色产业链，建立健全生态环境共同治理的体制机制，积极培育发展践行绿色发展理念、人居环境适宜、资源环境优越、产业布局合理的现代化都市圈。

第一，促进中心城市的产业绿色发展。都市圈的中心城市具有很强的辐射带动作用，通过促进其产业绿色发展，有序引导绿色产业的集聚和扩散，释放产业发展潜力，有利于中心城市引领现代化都市圈走上高质量发展之路。在中心城市中，需要积极培育绿色环保型的微观主体，绿色重建微观主体组织结构，激发产业绿色发展的内在活力，在充分考虑产业结构体系和生态环保要求的基础上实现不同功能业务在中心城市的合理布局，强化中心城市产业间的内在绿色联系。发挥中心城市资源要素的集聚功能，使产业绿色化的关键环节在都市圈内实现空间优化，提高要素资源利用效率。坚持中心城市的绿色发展辐射带动作用，通过中心城市产业的绿色化，带动周边区域产业逐步实现绿色化转型。逐渐将不符合核心城市功能定位的产业从城市中剥离出来，通过环境规制，提高准入门槛，促使产业进行迁移或转型升级。

第二，强化都市圈内中小城市产业绿色承接能力。在都市圈中心城市的1小时通勤圈内，还存在着众多必不可少的中小城市。强化都市圈周边地区的产业协作对于培育发展现代化都市圈具有重要支撑作用。这些中小城市受制于区位条件、创新资源和制度优势等因素，在坚持市场导向和资源比较优势的过程中需要接受中心城市产业转移。但在这一过程中，中小城市绝对不是污染型、高耗能产业转移的天然场所，作为现代化都市圈的有机组织部分，同样要坚持绿色发展。在现代化都市圈的培育与发展中要不断强化圈内中小城市产业绿色化承接能力，结合自身发展特色和环境容量限制，充分利用中小城市在人力成本和土地等方面的优势，逐步实现自身产业的集聚集约和绿色化发展，走出一条都市圈中小城市产业绿色发展道路。

第三，构筑都市圈城际绿色产业链。在中心城市和腹地城镇推进产业绿色发展的过程中，需要强化不同层级城市间的产业协作，实现产业绿色要素在不同地域空间的科学组合，强化不同城市间互动合作的纽带。立足于不同城市的资源禀赋，通过发挥比较优势，在要素自由流动的基础上，形成以产业绿色发展为核心的社会生产组织模式和城际绿色产业链。构筑城际绿色产业链是区域和产业系统的深刻变革，是产品生产以利润最大化向可持续发展永续能力建设的根本转变，是处于产业链上的各个企业生产组织和地域空间的重构。构筑城际绿色产业链，要充分发挥产业链的前向后向以及旁侧效应，将分布于不同城市的不同产业环节绿色、有机地联系起来，打破城际间的区域分割，实现要素的圈域配置，培育发展绿色化现代化都市圈。

第四，以生态环境共治夯实都市圈产业绿色本底。现代化都市圈的健康发展离不开区域产业协作，而生态环境的共建又为产业协作保驾护航。在城市间进行产业协作和产业转移的过程中，必须调整不合理的产能，以生态环保倒逼都市圈的产业绿色协作。都市圈各城市和城市间要实现生态环境的共建，必须坚持推动生态环境协同共治，强化生态环境联防联治，在实现产业协作的同时，同步提升区域生态环境质量，建设美丽、绿色、高效的现代化都市圈。严格监管工业区、公共园区等重要生态空间的生态用地建设和维护，通过制订统一的生态环境保护和治理方案，加强区域生态环境保护与生态环境污染治理的力度。不断加强对生态绿地、湿地保护和河流湖水修复的跨区域保护力度，促成城市内部和城市之间的生态环境共建共护机制。此外，实现都市圈城际生态环境共建，还要注意协调好各地各部门之间的关系，协商建立现代化都市圈大气污染、水污染、土壤污染等联合防治的协调机制，更好地为产业绿色协作和可持续发展提供长久保障。