70年来中国农村土地制度创新的“内卷化”研究*

曹涌

新中国成立70年来的实践证明，中国经济发展的出路在于改革，而改革的重点在于创新，改革的本身体现着制度创新的要求。2017年党的十九大报告提出乡村振兴战略，标志着中国农村农业进入深化改革时期，而土地是解决农业问题的关键。土地作为稀缺的资源要素，其制度创新是全面落实乡村振兴战略的重要保障。新时代赋予中国农村土地制度创新新使命，其改革和完善必须适应新经济形势变化和新战略实施背景，这样才能凸显土地制度作为农村最基本制度的重要性和引领性。

一、研究问题评述

“内卷化”就其本意而言，含有错综复杂、纠缠的意思，也引申为衰退、复旧等意。这一概念从提出至今，一直受到学界的普遍关注，却并没有统一的界定。1963年美国学者克利弗德·吉尔茨首次将“内卷化”的概念应用于爪哇的水稻农业研究，指出爪哇的农业生产在殖民地及后殖民地时期长期停滞，虽然农业人均收入没有急速下降，但是这种简单再生产的重复模式，阻碍了经济发展，无益于农业人均产值的提高。克利弗德·吉尔茨称之为“农业内卷化”。此后这一概念被国内外学者广泛使用，20世纪六七十年代国内外学者普遍认为中国农业进入停滞不前状态，虽然依靠劳动和资本的密集投入能够带来产出的数量增长，但却缺乏基于技术创新的发展。20世纪八九十年代，黄宗智先生借用这一概念先后探讨了华北地区和长江三角洲地区的小农经济问题，指出中国农村的商品化是劳动力在土地上密集投入的结果，与西方农场主基于追求利润的商品化生产不同。这种商品化现象无助于提升劳动生产率，也不会迫使小农经济解体，属于过密型增长和农业产出总量增长，不存在质量提升。

目前，国内从“内卷化”视角出发，对中国农业经济和农村发展的研究，有着较为广泛的影响。近年来，土地流转与土地资源再配置问题一直是政府三农政策的重点和学界研究关注的焦点，通过土地自由流转，推动农业适度规模经营，进而提升中国农业在世界范围内的综合竞争力是政策制定者、研究人员以及涉农企业共同追寻的目标。然而，农业适度规模经营的局面并未形成，中国小农经济的本质尚未得到明显改善，农村土地流转面临发展困境，呈现“内卷化”特征。本文基于“内卷化”理论的研究成果，拟从农村最基本的制度——土地制度创新入手，梳理新中国成立70年来中国农村土地制度创新的历程，分析其“分散—集中”“政府—市场”“城乡分离—城乡融合”的特征趋向，探寻中国农村土地制度在进一步创新中，应当如何关注技术与资本，警惕“经济内卷化”；关注贫困与正义，防范“阶层内卷化”；关注效率与公平，防范“政权内卷化”。

二、农村土地制度创新的历程

不可能有一种土地制度永远满足人们的利益最大化需求，因而，新中国成立70年来，中国农村土地制度经过历次创新，仍然处于不断变迁的过程中。

1.1949—1978年：农民土地所有制到农村集体土地所有制的转变

1949—1953年是农民土地所有制的确立时期。这一期间，新中国刚成立，中国共产党带领全国人民全面开展了土地改革运动。土地改革运动废除了封建制度遗留的地主土地所有制，使农民拥有了自己的土地，实现了自主生产经营。1950年颁布的《中华人民共和国土地改革法》巩固了土地改革运动的成果，推动土地改革运动继续深入，国家没收地主阶级土地，废除地主阶级封建剥削的土地所有制，统一、公平、合理地把土地分给贫困农民耕种。农民土地所有制的创新模式在很大程度上激发了农民的生产积极性。这一时期土地制度创新的意义正是解放农村生产力，推动小农经济的发展，对于新中国成立后，经济的恢复和发展起到了极大的推动作用。

1953—1978年是农村集体土地所有制的形成时期。这一时期，土地改革运动激发了农民的生产热情，但这种小农经济模式经营分散、规模较小，无法满足中国工业化起步阶段对农产品的需要。很多农户自发组织，通过农业互助组、初级人民公社等形式，农民保留土地所有权，合作组织统一行使土地的经营使用权，这种合作生产对提高农业产量起到了一定的促进作用。1955年，互助合作组织发展壮大，规模不断扩张，从初级合作社发展到高级合作社。农业生产资料所有制也发生了相应改变，个体农户所有的土地收归集体所有，个体农户根据合作社的统一部署从事农业生产经营，农业收益由合作社按一定的标准统一分配。1958年，《关于在农村建立人民公社问题的决议》正式发布，人民公社作为一项制度安排，标志着农民土地所有制的终结以及农村集体土地所有制的形成。1962年，《中共中央关于进一步巩固人民公社集体经济、发展农业生产的决定》提出“三级所有，队为基础”，意在巩固农村集体土地所有制。很显然，这一时期中国土地制度创新的焦点在于克服小农经济的分散性和局限性。然而，最终选择的人民公社制度并未达成制度变革的目标。作为一种高度计划集中的管理制度，人民公社制度以生产大队作为核算集体，将工、商、兵、农融为一体，与以分散家庭为单位的农业生产模式完全不同，在一定程度上减弱了农民的生产积极性，人民公社时期中国农业发展较为滞后。

2.1978年至今：农村土地两权分离到三权分置的飞跃

1978—2013年为农村土地所有权和承包经营权的两权分离时期。1978年，改革开放给农村土地制度改革带来了新契机。1982年，中央第一个一号文件正式肯定了土地联产承包责任制；1983年，中央第二个一号文件则高度评价了家庭联产承包责任制；1984年，中央第三个一号文件则强调要稳定和完善家庭联产承包责任制，把土地承包期限延长至15年。家庭联产承包责任制，将土地所有权和承包经营权分离，采用土地承包到户的模式进行农业生产。这对农民生产积极性的提高无疑是一剂良药，使中国农业重新焕发了生命力，同时，土地集体所有的形式也得以保持。人民公社制度向家庭联产承包责任制的变迁，是中国农村土地制度创新的一次重大飞跃。家庭联产承包责任制作为一种非常适宜农业生产的制度安排，对中国农村生产力发展而言，是极大的推动。然而，随着中国社会主义市场经济体制的日益完善，分散的家庭经营对市场反应滞后，缺乏市场竞争力。在分散的家庭经营模式下，劳动生产率低，尤其是生产规模严重不足，难以适应农业现代的需求。同时，由于城镇化和工业化进程的加速，较多从事农业生产的人口进入城市转向非农产业，农业生产受到极大的制约。因此，加速农村土地流转，形成农业的规模经营，成为中国农村制度创新的必然方向。

2013年至今为农村土地所有权、承包权、经营权的三权分置时期。这一时期，在中国工业化和城镇化进程不断深入的过程中，作为土地承包经营权主体的农民大规模进入城镇，他们的承包地以正式或非正式的形式交由他人耕种。2013年，中央农村工作会议提出要落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。同年，党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，强调要赋予农民更多财产权利。2015年，党的十八届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》，进一步提出要明确农村土地所有权、承包权、经营权的分置办法。2016年10月，国务院办公厅印发的《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》出台，其中提出的关于集体所有权、农户承包权和土地经营权在农村土地上的分置意见，意味着中国农村土地制度实现了从两权分设到三权分置的飞跃。三权分置在稳定集体所有权、承包关系的同时，促使土地要素自由流动，不但保护了集体所有权和农户承包权，也保护了进行现代农业生产的新型农业主体的经营权。农村土地三权分置的逐步细化实施，有利于土地资源在市场导向下高效流转至新型农业经营主体；农村土地的确权，也赋予了农民更充分的财产权。简言之，三权分置制度背景下，土地资源有条件向具有更高土地开发利用效率的群体集中，有利于全面实现农业农村现代化建设。这一时期土地制度创新的本质在于农村土地的确权及保护，从两权分设到三权分置的制度变迁，凸显了农民的主体性，在保障农民土地承包权的前提下，充分尊重了农民留农，还是离农的选择权。

三、中国农村土地制度创新的特征趋向

新中国成立70年来，中国农村土地制度的演变创新呈现出“分散—集中”“政府—市场”“城乡分离—城乡融合”的特征趋向。

1.农村土地制度创新呈现出“分散—集中”的趋向

促进土地由分散到集中转变，是中国农村土地制度创新不变的主旋律，这一特征既是中国土地制度创新的趋势，也是中国社会生产力发展的客观要求。大农业机械化和现代化导向，必然要求摆脱个体家庭分散经营这种土地零散式经营的弊端，实现土地的相对集中和规模化经营。新中国成立70年来，中国农村土地制度的创新从两个层面体现了“分散—集中”的特征趋向。第一，土地所有权的“分散—集中”。新中国成立初期的土地改革运动确立农民土地所有制，后来高度集权的人民公社制度则建立在农村土地集体所有制的基础上。农民土地所有制到农村土地集体所有制的转变，是土地所有权由分散到集中的过程。第二，土地经营权的“分散—集中”。家庭联产承包责任制顺应了中国农村生产力的发展，曾一度使中国农业重新焕发了生命力。然而，这种分散的规模较小的农业经营模式与现代农业的发展要求并不相符。农业现代化对规模化、机械化和专业化的要求，推动了土地使用经营权由分散到集中的转变，即土地的经营权集中到种田大户和家庭农场等新型农业经营主体手中。

2.农村土地制度创新呈现出“政府—市场”的趋向

中国农村土地制度创新的另一个典型特征是土地流转的自由化倾向。农业生产方式从小农经济时期自给自足型的封闭式生产转向面对市场的产业化生产，需要土地自由流动的推动。新中国成立70年来，中国土地制度的调整标准逐渐由依据人口变动的调整标准转变为依据市场需求的调整标准，土地资源的配置方式也转变为由市场调控替代集体计划配置。在20世纪50年代的合作社、人民公社时期，政府以行政手段在短期内快速地集中了土地所有权，尝试土地的规模化经营，实践证明，这种政策的实施效果并不是很好。家庭联产承包责任制的实施，尤其是三权分置制度的落实，则充分体现了中国农村土地制度创新的市场化特征趋向。众所周知，土地是一种特殊商品，土地资源的优化配置和高效率利用依赖于市场化的调节。

3.农村土地制度创新呈现出“城乡分离—城乡融合”的趋向

新中国成立70年来，中国城乡二元结构的表现之一便是对农民权益的占有。改革开放之前，对农民权益的占有采取工农产品剪刀差的方式；改革开放之后，对农民权益的获取则变为以土地价值为主。在城市偏向的城乡发展政策导向下，长期以来的土地制度和土地政策强化了城乡二元性，表现为城市发展对农村土地价值的过度占用。自2015年以来，中国一系列农村土地制度创新，如“三块地”改革试点以及农村土地承包权“三权分置”制度、农村宅基地“三权分置”制度等相继实施，表现出明显的城乡融合趋势。在新型城镇化深入推进和乡村振兴战略实施的背景下，中国农村土地制度的创新必然要推动城乡融合发展。

四、防范“内卷化”陷阱的具体措施

根据制度变迁所处的不同环境条件，“路径依赖”的轨迹一方面是良性循环的轨迹，即不断创新、更替、再创新、再更替……另一方面则是恶性循环的轨迹，即无发展的简单循环，即“内卷化”现象。未来，中国农村土地制度的创新，要在适应中国日新月异的社会生产力的前提下，总结多年经济发展实践，有效防范“内卷化”陷阱。

1.关注技术和资本，防范“经济内卷化”

中国农业生产的基本现状是地少人多，这也是实现农业现代化的制约因素。随着城乡二元户籍制度改革的深入，数量庞大的农业剩余劳动力向非农领域转移，然而，农业剩余劳动力的压力在短期内无法全部释放。当前中国“农业内卷化”现象依然存在，表现为农业分散经营的格局日益固化、农地流转政策作用于农业生产的效率递减等。农村土地制度创新的“经济内卷化”防范，主要在于去“农业内卷化”，进行现代农业的规模经营。以土地等资源要素的自由流动和优化配置提升农业生产效率，加速农村土地流转，进一步深化和落实三权分置制度。三权分置在稳定集体所有权和承包关系的同时，促使土地要素自由流动，不但保护了集体所有权和农户承包权，也保护了从事现代农业生产的新型农业主体的经营权。农村土地三权分置的逐步细化实施，有利于土地资源在市场导向下，高效流转至新型农业经营主体，而新型农业经营主体对土地的开发利用效率更高，有实力以技术革新和资本投入等方式带动农业及相关产业结构的升级和效率增进，从而推动农业农村实现全面现代化。

2.关注正义和贫困，防范“阶层内卷化”

当父辈将土地资源、社会关系、政治权利、自身知识素养等先赋性和教育等获得性资源传承给子女时，那些享有优厚传承资源的群体事实上获得了较为稳定和优越的社会地位。相对于缺乏父辈传承资源的群体来说，具有优越传承资源的群体是其社会地位上升的阻碍。各阶层之间流动变缓，乃至静止固化，便是“阶层内卷化”现象。“阶层内卷化”是一种由于人为因素而导致社会地位上升受阻的特定安排，最终形成“父贵子荣”或“父贫子衰”的强势阶层和弱势阶层。土地作为一种稀缺的资源要素，是农民代际传承的重要内容，也是农村“阶层内卷化”问题产生的重要原因。因此，农村土地制度创新是否有效，除需要考量这一制度带来的经济增长效果外，还要关注农村弱势阶层的困境是否得到改善。如果农村社会流动停滞，社会阶层界限固化，社会隔阂与冲突加剧，则需要相应地调整土地制度，使每个阶层共享改革创新的成果。《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》强调发展成果要由人民共享，共享是新时代中国特色社会主义的本质。坚持以人民为中心，增强人民的获得感，要做出高效的制度安排。防范“阶层内卷化”，要关注农村不同阶层的财富和权益的差异，关注弱势阶层的正义与贫困，使其共享农村土地制度创新的收益。为此，农村土地流转应倾向于本土自发形成的新型经营主体，这是根植于农村和农业的内生力量，这一群体与小农户的利益有着内在的一致性。农村土地制度创新要突出社会利益最大化的目标。农业用地转向非农用途的流转权日益稀缺，在地方政府掌控流转权的情况下，应给予农民长期、公平的补偿，这样才能体现农村土地制度创新的正义性。

3.关注效率和公平，防范“政权内卷化”

根据道格拉斯·诺思的“制度变迁”理论，梳理新中国成立70年来中国农村土地制度创新的历程，不难发现，土地制度创新是强制性制度变迁和诱致性制度变迁的共同作用，其中，政府力量是土地制度创新的主导力量。新制度经济学认为，政府官员作为追求利润最大化的“经济人”，其主观决策使得政府并非总是代表公共利益。在中国政府机构的多次改革实践中，出现了一种恶性循环，即政府机构精简、膨胀、再精简、再膨胀……杜赞奇称之为“政权内卷化”。新中国成立以后，中国土地制度是国家所有和农民集体所有的社会主义公有制，简言之，政府是土地制度创新的主体。在中国土地流转的实践中，多种制约因素导致的结果是政府引导土地集中流向以规模经营为目标的新型农业经营主体，而非由市场的供给方和需求方以利润最大化为考量进行资源配置。这种土地流转的“半强制性”诱致变迁至使少数新型农业经营主体受益，有悖于共享发展新理念。在所有制度创新的过程中，效率与公平是一对难以平衡的力量，农村土地制度的创新概莫能外。衡量中国制度创新是否陷入“政权内卷化”的重要标准之一便是农村土地制度安排是否是公平与效率的最优组合。为此，一方面政府要适度干预农村土地流转，因地制宜，根据本地实际情况，制定公平规则，尤其强调新型经营主体准入条件的公平性。另一方面，要尊重市场规律，认识到土地高效流转的根本动力在于利益驱使。土地是一种特殊商品存在，土地资源的优化配置和高效率利用依赖于市场化调节。因此，防范土地制度创新“政治内卷化”的关键在于处理好市场与政府的关系。

综上所述，中国农村土地制度创新，面临的不只是农业的内卷化问题，也不只是农村阶层的内卷化问题，土地制度的进一步创新还不得不防范“政权内卷化”。农村土地制度的创新应继续凸显农民的主体性，在保护农民根本利益的基础上，将农业强、农民富、农村美作为土地制度持续创新的出发点和落脚点，显然，这也是乡村振兴战略的宏伟目标。因此，作为农村基本经济制度，农村土地制度创新关乎着农业现代化和农村现代化的实现，进而影响着城乡融合发展的进程。