为了夕阳红满天——老年人福利与养老服务40年发展历程与成就

人口老龄化是经济社会发展进步的产物，是不可逆转的客观发展趋势，是国际社会共同面临的重大课题，是改变世界发展格局的基础性力量，是贯穿我国21世纪的基本国情，是影响我国“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的重大因素。改革开放40年来，为适应经济转轨、社会转型的新形势，解决城镇化、老龄化、家庭结构小型化等带来的一系列养老问题，我国加快推进老年人福利保障体系建设，制度结构日趋完备，财政投入不断增加，公共服务保障日臻规范，在维护保障老年群体权益方面发挥着重要作用。

一、发展历程

伴随着国家的改革进程，老年人福利保障体系发生了深刻变化，经历了从补缺型逐步走向适度普惠型，从小福利走向底线公平的大福利，从照顾弱者到普惠全民的可持续发展型福利的发展历程，大致可以分为三个阶段。

（一）1978年至1993年：以城市福利院和农村敬老院为主要形式的老年人福利服务发展阶段。改革开放前，我国沿袭着长期以来以计划经济、单位制为主要特征的经济社会体制，老年人的照料主要由家庭和单位承担，政府着力解决的是城市“三无”农村“五保”等特殊困难老年人的基本生活保障问题，主要是通过兴办城市福利院和农村敬老院提供集中供养服务。1979年，城市福利院开展孤老职工的自费收养工作，使城市老年人社会福利服务对象第一次冲破了“三无”对象的局限。1984年11月，民政部在福建漳州召开全国城市社会福利事业单位整顿经验交流会议，首次提出“社会福利社会办”的指导思想，支持城市社会福利院和农村敬老院向社会老年人开放。1992年，邓小平在南巡期间谈到人口老龄化的问题，指出中国解决老龄化问题不能走欧洲福利国家的路子，还是要走中国的以家庭养老为主的路子。在这个阶段，养老服务概念尚未出现，各级政府文件大部分以老年人福利服务定义老年人服务。

（二）1993年至2012年：以生活照顾和护理服务为主要形式、狭义的养老服务发展阶段。在改革开放和市场经济不断深化的推动下，“单位人”逐步变为“社会人”，我国单位办福利体制逐步变为社会化服务机制，城市老年人居家社区服务随之出现。1993年《民政部 国家计委等部门关于加快发展社区服务业的意见》（民福发〔1993〕11号）第一次提出“养老服务”概念。该文件将养老服务项目纳入社区服务业范畴，确立了“85%以上街道兴办一所社区服务中心，一所老年公寓（托老所）、一所残疾人收托所和一所以上托幼机构”的发展目标。在这个时期，发展养老服务、养老服务业被提出并纳入政府议事日程。因为养老服务发展不成熟及语言习惯，养老服务与老年人福利服务概念在这个时期并存使用。但总的看来，这个时期无论是老年人福利服务还是养老服务，都主要是指为老年人提供的生活照顾和护理服务，即狭义的养老服务概念。民政部先后下发了《国务院办公厅转发民政部等部门关于加快实现社会福利社会化意见的通知》《社会福利机构管理暂行办法》《老年人社会福利机构基本规范》《农村敬老院管理暂行办法》等一系列规章、标准，推动着传统的老年人社会福利服务向养老服务转变，养老机构作为社会福利机构的一类，依据《社会福利机构管理暂行办法》，开始建立行政审批准入制度。2000年4月民政部在广东召开全国社会福利社会化工作会议，2000年8月国务院在北京召开全国老龄工作会议，分别明确了相关工作今后的发展战略、目标任务和政策措施。2002年，党的十六大报告做出了我国“老龄人口比重上升”的判断，重视人口老龄化对全面建设小康社会的重大影响。2003年，政府工作报告提出要做好老龄人口工作。2005年，民政部启动了全国养老服务社会化示范活动，促进了社会福利由补缺型向适度普惠型转变。2005年《国务院关于发布实施〈促进产业结构调整暂行规定〉的决定》（国发〔2005〕40号），首次将养老服务视为服务业的一部分。2006年《国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第一次将“养老服务”纳入国家发展纲要。2006年《国务院办公厅转发全国老龄委办公室和发展改革委等部门关于加快发展养老服务业意见的通知》（国办发〔2006〕6号），第一次界定“养老服务业”内涵外延：“养老服务业是为老年人提供生活照顾和护理服务，满足老年人特殊生活需求的服务行业”；并提出加快发展养老服务业的六项重点工作：进一步发展老年社会福利事业、大力发展社会养老服务机构、鼓励发展居家老人服务业务、支持发展老年护理、临终关怀服务业务、促进老年用品市场开发、加强教育培训，提高养老服务人员素质。2006年第二次全国老龄工作会议提出，建立“以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充”的中国特色养老服务体系，2008年全国民政工作会议修改为“以居家为基础、社区为依托、机构为补充”的社会养老服务体系，第一次形成养老服务体系的完整表述。2008年全国老龄委办公室、民政部等10部门《关于全面推进居家养老服务工作的意见》（全国老龄办发〔2008〕4号）第一次就居家养老服务工作做出专门部署。2011年《国务院办公厅关于印发社会养老服务体系建设规划（2011-2015年）的通知》（国办发〔2011〕60号）第一次出台养老服务业全国性专项规划，对建立社会养老服务体系第一次进行了全面部署。2012年12月28日第十一届全国人民代表大会常务委员会第三十次会议修订《老年人权益保障法》（以下简称《老年人权益保障法》），第一次在国家法律层面规定“国家建立和完善以居家为基础、社区为依托、机构为支撑的社会养老服务体系”。

（三）2013年至今：涵盖老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等多领域、综合性、广义的养老服务发展阶段。党的十八大以来，以习近平为总书记的党中央高度重视养老服务工作，养老服务的产业属性更加突出，成为涵盖范围广泛的新业态，养老服务业发展速度明显加快，发展模式不断创新。2013年《老年人权益保障法》修订，将“社会服务”单独立章，养老服务第一次纳入国家法律。民政部2013年出台《养老机构设立许可办法》（民政部令第48号），第一次建立养老机构设立许可制度。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发〔2013〕35号）第一次从国务院层面部署推进养老服务业发展，并提出2020年“以老年生活照料、老年产品用品、老年健康服务、老年体育健身、老年文化娱乐、老年金融服务、老年旅游等为主的养老服务业全面发展”的发展目标。2015年《国务院办公厅转发卫生计生委等部门关于推进 医疗卫生与养老服务相结合指导意见的通知》（国办发〔2015〕84号）第一次部署推进医养结合工作，将医养结合服务纳入养老服务体系主要内涵之一。2016年《国务院办公厅关于全面放开养老服务市场 提升养老服务质量的若干意见》（国办发〔2016〕91号）对养老服务业“放管服”改革进行了部署。2017年《国务院关于印发“十三五”国家老龄事业发展和养老体系建设规划的通知》（国发〔2017〕13号）将“以居家为基础、社区为依托、机构为支撑”的养老服务体系修改为“以居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合”的养老服务体系。党的十八大以来，习近平总书记多次考察养老服务工作，对老龄工作和养老工作作了多次重要讲话。关于应对人口老龄化，习近平总书记提出“有效应对人口老龄化，事关国家发展全局，事关亿万百姓福祉，要立足当前、着眼长远，做到及时应对、科学应对、综合应对”。关于提高养老院服务质量，他指出“要按照适应需要、质量优先、价格合理、多元供给的思路，尽快在养老院服务质量上有个明显改善，加快建立全国统一的服务质量标准和评价体系，加强养老机构服务质量监管，坚决依法依规从严惩处欺老、虐老行为”。关于新时代养老工作，党的十九大提出“积极应对人口老龄化，构建养老、孝老、敬老政策体系和社会环境，推进医养结合，加快老龄事业和产业发展”。李克强总理在2015年政府工作报告中指出，“对困境儿童、高龄和失能老人、重度和贫困残疾人等特困群体，健全保障制度和服务体系”。在2018年政府工作报告提出，“要积极应对人口老龄化，发展居家、社区和互助式养老，推进医养结合，提高养老院服务质量”。

我国正逐步构建起与新时代中国特色社会主义相适应、面向经济困难老年人、城乡统筹、可持续的老年人基本福利补贴体系，加快构建以居家为基础、社区为依托、机构为补充，医养相结合的多层次养老服务体系。

二、发展成就

经过改革开放40年的发展，在党中央、国务院的坚强领导下，民政部等部门不断完善养老服务业发展的顶层设计，优先保障群众基本养老服务需求，大力营造良好营商环境，全面放开、搞活养老服务业市场，有效扩大多元服务供给，养老服务共建共享水平显著提高，广大老年人的获得感和满意度明显增强。

（一）老年人福利补贴制度日益完善。老年人福利补贴制度主要包括高龄老年人津贴制度、经济困难的失能老年人养老服务补贴制度以及护理补贴制度。民政部会同财政部印发《关于建立健全经济困难的高龄、失能等老年人补贴制度的通知》（财社〔2014〕113号），提高了老年人的资金保障水平。各地老年人福利补贴制度建设稳步推进。截至2017年底，全国经济困难的高龄老年人津贴制度实现省级全覆盖，养老服务补贴和护理补贴制度分别覆盖30个、29个省（区、市），据不完全统计三项补贴政策共计惠及约2611万老年人。

（二）老年人优待制度不断完善。以方便老年人生活为基本出发点，以增进老年人健康和福祉为基本原则，各部门积极推动形成了较为完善的老年人优待制度。2013年，全国老龄工作委员会办公室、最高人民法院等24部门联合印发了《关于进一步加强老年人优待工作的意见》（全国老龄办发〔2013〕97号），提出了一系列优待服务项目和范围。在交通出行优待方面，鼓励城市公共交通工具对65周岁以上老年人实行免费。在卫生保健优待方面，2017年，国务院办公厅印发《国务院办公厅关于制定和实施老年人照顾服务项目的意见》（国办发〔2017〕52号），鼓励通过基本公共卫生服务项目为老年人免费建立电子健康档案，每年为65周岁及以上老年人免费提供包括体检在内的健康管理服务。在文体休闲优待方面，2015年，体育总局、发展改革委等12部门印发《关于进一步加强新形势下老年人体育工作的意见》（体群字〔2015〕155号），提出要通过财政补助、政府购买服务等方式支持公办和民办体育场地设施免费、低收费向老年人开放。2016年，《国务院办公厅关于印发老年教育发展规划（2016-2020年）的通知》（国办发〔2016〕74号）提出加强老年教育支持服务，推动美术馆、图书馆、科技馆等向老年人免费开放。在维权服务优待方面，全国老龄工作委员会办公室、最高人民法院等6部门出台了《关于进一步加强老年法律维权工作的意见》（全国老龄办发〔2016〕102号），提出各级人民法院要为老年人维权案件开辟绿色通道。

（三）养老服务体系逐步健全。改革开放40年来，养老服务工作与时俱进，实现了三大历史性转变和两大方面深度结合，充分发挥了维护社会稳定、促进经济社会协调发展、推动社会进步的重要作用。

一是从补缺型到适度普惠型，养老服务发展模式实现调整。改革开放前，养老服务以城市“三无”、农村“五保”等生活没有依靠的鳏寡孤独老年人为重点对象，主要提供吃、穿、烧、葬等温饱生活照顾和物质救济，属于补缺型老年福利模式。改革开放后，随着市场经济体制改革全面推进，再加上1999年全国进入人口老龄化社会的重要影响，养老服务发生巨大变化，逐步形成了面向全体老年人的适度普惠型发展模式。在发展理念上，养老服务正逐步努力塑造现代社会可供人们选择的一种更安全、更有保障、更有品质的养老方式和晚年生活。在服务内容上，养老服务不仅提供照料服务，还提供精神慰藉、文化娱乐、医疗健康、社会交往等满足更高层次需求的综合性、专业性服务。在服务对象上，养老服务已经从改革开放初期保障不到500万特殊困难群体，成为面向2亿多老年人的重要民生服务。在服务功能上，养老服务业不仅增强了兜底保障特殊困难群众服务作用，而且进一步发展为改善人们生活质量、拉动内需增长的新业态和新动能。

二是从政府、集体二元供给到社会多元供给，养老服务发展机制实现转型。改革开放前，养老服务在城市主要由政府投资兴办老年福利院、在农村主要由村集体举办农村敬老院的方式提供，具有浓厚的政府、集体包办服务色彩。八十年代中期，国家倡导社会福利社会办，支持政府举办的社会福利机构向社会开放，接收社会老年人入住。2000年，全国积极推进社会福利社会化，动员社会力量参与兴办老年福利服务。党的十八大以来，党中央、国务院做出一系列关于加快发展养老服务业的决策部署，不断破除养老服务准入门槛，全面放开养老服务市场，推动了养老服务在新时代的大发展。截至2017年底，全国养老服务已经从1978年的8000多家服务机构扩大到包括养老机构、社区养老服务设施、互助型养老设施等在内的各类养老服务机构15.5万个，总床位从2006年113.6万张增加至744.8万张，兴办主体不断丰富，个人、企业、社会组织、境外独资合资等社会力量广泛参与，全国社会力量举办的养老机构床位比例已经超过34%且不断扩大，与市场经济相适应、满足人们多样化服务需求的养老服务多元供给机制基本建成。

三是从行政指令式的直接管理到以法治为核心的综合监管，养老服务行业管理实现升级。相当长的一段时间里，养老机构由政府和集体直接举办并管理，管理主要依据红头文件和内部规章制度，管理服务粗放、不规范，服务质量不稳定。改革开放以来，尤其是党的十八大以来，养老服务行业管理的政策体系从无到有基本成型。制修订了《老年人权益保障法》，增设社会服务专章，出台了《养老机构管理办法》部门规章，养老服务纳入了法治轨道。国务院先后印发关于加快发展养老服务业的若干意见、关于全面放开养老服务市场提升养老服务质量的若干意见等纲领性文件，明确了养老服务工作的指导思想和主要任务。出台《养老机构服务质量基本规范》《社区老年人日间照料中心服务基本要求》等国家标准、行业标准12个。以法律法规为核心，以政策文件、规划、标准为重要支撑的养老服务综合监管体系基本建立，为引导和助推养老服务迈入现代服务业提供了有力保障。

四是实现了与积极应对人口老龄化工作的结合。为解决人口老龄化带来的巨大经济社会发展挑战，党中央、国务院确立了积极应对人口老龄化的战略指导思想，老有所养与老有所医、老有所为、老有所学、老有所乐共同组成了老龄工作的主要内容，让每一位老年人都能健康长寿、安享幸福晚年成为养老服务及老龄事业发展的根本目标。党中央、国务院在积极应对人口老龄化的各项重大部署中，都把推进养老服务纳入重要内容。“十三五”期间，国家层面共出台涉老专项规划22部，养老服务被纳入其中；19个省完成了老年人权益法的配套法规制修订，对养老服务进行了规定。养老服务从改革开放前解决特殊困难群体的系列政策措施，转变为涉及亿万老年人老有所养的基础性工作，转变为积极应对人口老龄化的重要制度设计。

五是实现了家庭支持、居家社区和机构服务、互助养老、医养服务的结合。为满足老年人日益增长变化的养老服务需求，养老服务工作逐步从改革开放前以机构集中照料为主，逐步拓展到居家为基础、社区为依托、机构为补充、医养相结合的养老服务体系建设。各地积极探索家庭照顾者“喘息”服务、适老化家居环境改造、护理假等政策，支持家庭照料老年人。“十二五”以来，中央财政资金累计投入300多亿元支持养老服务发展，大力推进居家社区服务设施建设，社区养老服务基本覆盖城市社区和半数以上农村社区，“养老驿站”、社区“嵌入式”小微服务机构、“无围墙敬老院”“虚拟养老院”、区域养老服务中心等兼具居家社区养老服务和集中照料服务的新模式不断涌现。截至2017年底，全国93%的养老机构能够以不同形式为老年人提供医养结合服务，建成8.2万个社区互助型养老设施，农村互助幸福院、抱团养老、低龄老年人服务高龄老年人等互助养老模式不断创新。家庭支持、居家社区和机构服务、互助养老等不同形式的养老模式，在各地的规划统筹、政策引导和“互联网+”的支撑下不断融合创新，逐渐形成以老年人需求为中心、多层次、一体化的服务体系。

进入新时代，老年人福利保障已经成为人们日益增长的美好生活需要，但养老服务发展不平衡不充分的问题仍然十分突出，政策措施、工作基础、体制机制等还存在明显不足，政策制度的针对性、协调性、系统性还有待加强，构建有中国特色的养老服务体系和老年人福利保障体系任重道远。我们要坚定不移地推进养老服务和老年人福利保障工作改革创新和繁荣发展，让老年人有更多的获得感、幸福感、安全感。