养老不离家——记江苏省南通市链式居家养老服务特色模式

江苏省南通市有“世界长寿之都”之称，是全国老龄化程度最高的地区之一，截至2017年底，全市60周岁以上户籍老年人口数为222.8万人，占总人口比例达到29.12%，分别高出全国11.8个百分点、全省6.6个百分点，已进入深度老龄化地区行列。全市人口老龄化总体呈现基数大、增速快、寿龄高、空巢多的特点。80周岁以上高龄老人已超35万，空巢老人超53万，失能、半失能老人近19万。南通市老年人口仍将持续增长，预计到2030年全市老年人口占比将达到35%，比全国提前10年达到巅峰。因为传统生活习惯等因素，有98%的老年人选择在社区养老。南通市以入选全国第二批居家和社区养老服务改革试点单位为契机，探索构建了“养老机构—社区—居家”的链式居家养老服务特色模式，让老人在社区得到亲情陪伴的同时，也能享受到专业机构的优质服务。

一、政府：扮演好顶层设计的裁判员角色

为了实现与养老服务需求相适应的供给格局，南通打破机构养老、社区养老和居家养老的边界，将养老机构和医疗机构的专业化服务延伸到社区，推动居家和社区养老服务与机构养老服务、医疗服务融合发展，以家庭为基础、社区为依托、市场为支撑、医养相结合，初步形成了“养老机构—社区—居家”的链式居家养老服务特色模式。

（一）以“1+6”为框架构建养老服务政策支持体系

为了保证链式居家养老服务模式得以贯彻落实，南通市出台了《南通市居家和社区养老服务改革试点实施方案》，并先后出台《关于进一步建立健全养老服务评估制度的通知》《关于进一步完善政府购买养老服务工作的通知》《关于建立城市独居老人探访服务制度的指导意见》《关于进一步完善和规范农村“一助一”关爱服务制度的意见》《关于推进全市养老机构开展居家和社区养老服务的若干意见》《关于推进社区长者驿家建设工作的通知》6个配套文件，覆盖资金使用管理、服务设施建设、政府购买服务、服务提供方式等一系列政策内容。此外，南通市还出台了《关于加快推进我市养老服务业放管服改革的实施办法》《关于推进全市养老机构开展居家和社区养老服务的若干意见》等相关政策文件，切实构建良好的政策支持环境。同时，南通市还通过政府购买服务的形式，为入住养老机构或接受居家养老服务的老人提供每人每月100元-300元的补贴，到2020年，这部分老人将达到全市老人的10%。

（二）以公建民营为依托推进养老服务社会化建设

公建民营就是政府基本建设好养老机构，引进民间资本投入项目建设，将养老机构委托专业机构管理运营，为老人提供价廉物美的养老服务。在调研座谈中，南通市民政局副局长吴明华介绍道，公建民营运用得好能够实现三方共赢。对政府一方，拓宽了养老机构建设资金的来源渠道，减少了政府在后续运营中的行政成本。对民营机构一方，解决了由于养老机构前期资金投入压力大导致资金链断裂运营不下去的难题，缩短了行政审批周期，以南通市北护理院为例，营业执照从申请到审批由过去常规的5年缩短为45天。对服务对象一方，老年人能够享受到优质且相对低的养老服务。为此，南通积极培育和打造一批品牌化、连锁化、规模化的龙头企业、机构或社会组织。截至今年上半年，南通共有243家养老机构，其中民办养老机构140家。按照《南通市居家和社区养老服务改革试点实施方案》，到2020年底，每个县（市）区至少培育2家龙头企业，每家龙头企业连锁5个以上老年人日间照料中心。

（三）以提升质量为导向提高养老服务标准化、规范化水平

首先，在基层养老服务设施标准建设方面，按照“1+6”文件规划，到2020年，南通将实现每个街道至少一家日间照料中心、一个社区老年护理站、一家嵌入式养老机构（长者驿家），农村敬老院全部转型为区域性养老服务中心，具备日间照料、助餐助急等居家和社区养老服务功能，每个社区（村）拥有一个居家养老服务站，全市243家养老机构全面开展居家养老服务。其次，在居家和社区养老服务标准体系建立方面，启动居家和社区养老服务标准体系研制工作，标准体系包涵居家和社区养老服务保障标准、服务管理标准、服务提供标准、服务评估评价标准3大类69项标准。再次，建立老年服务需求评估制度，对老年人失能等级、服务需求类型和享受的补助标准等进行评估，确保政府保障的基本居家养老服务公平享有、精准供给，完善服务质量第三方评估制度。

（四）以激励培养为抓手加强养老服务专业化发展

首先，开展免费专业培训。与高等专业院校联合开展居家和社区养老服务专业技术培训，加快培养老年服务管理、康复护理、营养调配等专业人才。截至今年7月底，市本级共组织居家和社区养老服务培训4次，培训从业人员和管理人员达1126人次。其次，出台居家和社区养老服务人才扶持政策，通过免费培训、持证奖励、特岗补贴等政策来激励为老服务专业人才。再次，组织各类志愿者开展居家和社区养老服务。在市文明办、志愿者总会统一组织协调下，全市各界积极主动开展为老助老志愿服务。目前，全市共有300多支志愿者队伍常态化开展为老助老志愿服务。

南通市港闸区通燧社区打造“微孝i家”社区养老主阵地

（五）以入选改革试点为契机统筹做好资金保障

南通市制定了《南通市居家和社区养老服务改革试点中央补助资金管理办法》，进一步规范居家和社区养老服务改革试点专项资金的管理和使用，明确中央补助资金使用、管理、分配和考核等内容，确定了基础补助资金40%、重点项目和综合绩效考核奖补资金60%的分配方案。同时，省、市和各县（市、区）都加大配套资金投入，总计省级及以下财政投入养老服务28813.45万元，其中用于居家和社区养老服务13202.75万元，达到中央补助资金3271万元的4倍。2017年11月，南通市入选全国第二批居家和社区养老服务改革试点单位，通过中央财政以奖代补方式，支持试点地区居家和社区养老服务发展。截至今年7月，中央财政专项补助资金已下达拨付1883万元，执行进度57.57%。

二、机构养老：瞄准失能失智等特殊群体

虽然绝大多数老年人更愿意选择居家和社区养老，但是对于那些高龄、空巢、失能、失智甚至身处重症的老年人来说，受限于时间、人手和专业等，家庭和社区显得力不从心，还是需要送到医养结合型专业机构接受照顾。本次调研组走访了大生和市北两家护理院，前者为公建民营，后者为闲置医院改建。

（一）医养结合，让老人既要“养”好也要“医”好

走访中，吴局长指出，这些入住老人有一个共同点，那就是他们不仅需要“养”，更需要“医”，医养结合显得格外重要。大生护理院在“养”方面，实行24小时生活照料全方位“家人式”照顾护理模式，每护理单元配备一名生活护理员和老人生活在一起，以便老人和员工较快相互熟悉、形成比较稳定的生活圈子，通过长期相处，护理员和入住老人建立类似亲情的和谐关系。在“医”方面，由老年科医生、精神科医生、中医师、康复师组成专业医疗团队，提供365天24小时紧急医疗救助，每日医生查房，提前一步预防干预，减少了急病发生。三甲医院医疗专家团队定期查房、会诊，加强了医疗质量的保障，老人若病情变化，可根据家属的要求，提供专科医生会诊或协助联系上级医院转诊的服务。此外，大生被确定为南通市医疗保险定点单位、长期照护机构保险定点单位、居家照护保险定点单位，在这里看病能享受相应的医保政策。

（二）延伸服务，让居家和社区养老享受到同样服务

南通市高度重视机构养老、社区养老、居家养老的融合发展，让专业的人干专业的事。一是支持各类养老机构承接老年人日间照料中心、居家养老服务站、护理站的运营管理，为居家老人提供临时托养、社区康复、助餐、助浴等专业服务。二是支持养老机构为居家和社区养老服务组织提供技术支撑，发展居家服务的新业态。三是支持养老机构与居家和社区养老服务组织开展信息互联互通，为居家老人提供一体化养老服务。大生是南通市第一批将服务延伸至社区的养老机构，也是最先受益的一批。院长王文彬介绍说，自2016年护理院把生活照料和医疗护理的专业服务延伸至社区、家庭后，居家养老护理站的运营成本骤减，院里的护工、护士每个月收入平均增加了1500元。目前，全市已有21家民办养老机构开展延伸服务，为周边社区老年人提供日间照料、短期托养等服务。

（三）特色评估，让养老服务质量更上一层楼

科学评估是保障养老服务质量的基石。南通市链式居家养老服务的评估工作包括两层含义：一是对老人年能力完好程度进行评估，可分为能力完好、轻度失能、中度失能、重度失能四个等级，使政府制定老年人需求规则及运营补贴政策有据可依。二是对社区居家和养老机构服务质量进行动态评估，让质量建设成果更好地惠及全体老年人及其家庭。科学评估有利于提供精准个性化服务，有利于促进养老服务品牌建设，有利于为政策制定提供依据，是养老服务标准化建设的助推器，是养老服务质量的监督者，是老人居住环境的改造者。大生于2018年成立大生养老服务评估中心，通过政府购买服务的方式开展上述特色评估，为促进当地养老服务朝向标准化、规范化、常态化方向发展贡献了一己之力。

三、居家和社区养老：家门口的养老院

在南通，居家和社区养老有两层含义：一是指老人住在社区嵌入式养老院，即长者驿家，可称之为社区里的微型养老机构；二是指老人住在家里，但是养老服务需求在社区内实现，实现方式有两种，其一是老人走出家门到社区护理站、居家养老服务中心、助餐点等区域接受服务，其二是为行动不便的老人提供上门服务。政府对承办运营方实施一系列优惠政策，如运营补贴、减免房租、水电费或符合基本照护保险服务机构准入条件的纳入照护保险协议管理范围。截至目前，全市城镇社区标准化居家养老服务站建成率约51.7%，农村约25.7%，累计建成老年人日间照料中心25家、长者驿家5家、中央厨房11家、社区助餐点330个，享受助餐服务老人达1.2万人。

（一）推进社区长者驿家建设，实现嵌入式养老

政府鼓励社会力量按照“小型、就近、适用”原则，利用符合条件的闲置幼儿园、学校、社区卫生服务中心等社区资源，建设社区嵌入式“机构+社区养老”复合型托老设施——长者驿家，为社区老年人提供机构照料的全套服务，还要涵盖社区照护、居家护理一站式综合型服务。相对传统养老机构，“嵌入式”养老机构的优势在于，让老人入住子女居住的小区周边，既能解决子女无暇照顾老人的后顾之忧，也满足老人“家门口养老”愿望，便于得到家庭成员的照顾。未来，南通市将在老年人居住相对集中的小区，通过整合改造闲置社会资源，以品牌化、连锁化为发展模式，推进社区“嵌入式”小型托老机构建设，为老年人提供长期托养、喘息等服务。

（二）推进社区老年护理站建设，实现医养结合

社区是南通市推进医养融合的主要场所。政府的首要任务就是鼓励依托街道老年人日间照料中心或社区卫生服务中心，设立社区老年护理站，提供一站式服务。护理站人员由社区护士、康复治疗师（士）和其他护理人员组成，为居家失能老人、大病康复期老人提供基础护理、专科护理、临终护理、营养指导和康复指导等上门服务。市财政给予建设运营方一次性补助5万元，市人社（医保）部门将符合资质的社区护理站纳入基本照护保险协议管理范围。二是将全市65周岁以上老年人纳入健康管理范围。通过签约家庭医生服务协议，为老年人建立健康档案，加强健康指标检测和信息管理，老人每年享受免费体检服务。三是设立失能老人“家庭病床”，为居家患病、伤残等有照护需求的长期失能老人，配备必要的设施、设备和专业人员，提供基本生活照料和医疗护理服务。四是探索建立社区养老服务基本照护保险制度，解决居家失能老人普遍存在的支付能力难题。目前，市区享受基本照护保险人数达6000多人，其中居家5000人左右，服务人次22万次，基金支出1984万元。

（三）推进社区居家养老服务中心建设，实现老有所“依”

根据《南通市居家和社区基本养老服务项目清单》，政府制定“5+X”养老服务清单制度，即根据老年人需求，制定包括送餐助餐、生活照料、康复护理、应急管理、精神慰藉等项目的基本养老服务清单，实现养老服务供给与老年人需求的精准对接。吴局长介绍道，南通市正在努力推进居家养老服务中心向日间照料中心转变，服务内容将更加丰富。本次调研走访了港闸区天生港镇街道通燧社区，该社区老年人口占到社区总人口近一半，且高龄和空巢独居老人呈逐年增多的态势。通燧社区居家养老服务中心运营的服务项目包括日间照料、助餐服务、老年健康、心理咨询、法律援助和志愿者帮扶。这些服务并不是随口说说、挂墙上看看。走访中调研组看到，微孝手工坊里几位老人切磋织毛衣花样的技术，舞蹈训练室里10多位老人正弯腰练瑜伽，开架阅览室里几位老人时不时指着书讲着什么……社区负责人告诉我们，眼前的一切都绝非“摆拍”，就是社区老人的生活日常。

（四）推进中央厨房和社区助餐点建设，实现“饭来张口”

南通市加快推进中央厨房和社区助餐点建设，为辖区老年人提供方便可及、卫生营养的助餐送餐等服务。到2020年，全市所有城镇街道配建一家中央厨房或集体用餐配送单位，城镇社区全部配建助餐点。以南通市港闸区幸福街道祖望村居家养老服务中心为例，每天要为80多位老人提供免费午餐，最多时有300多人，主要服务四个行政村的优抚对象、80岁以上失能老人以及90岁以上的老人，每月按照每人150元标准，为每位老人提供15次免费午餐。

此外，南通市探索建立城市独居老人的探访服务制度，由楼道长或村（居）干部通过电话问候、上门探望等形式，对70周岁及以上独居、空巢、重残老人开展定期巡视探访，或依托社区居家养老服务中心、街道老年人日间照料中心开展。如崇川区如东县创新开展“霜桥晚晴”项目，由一群50至70周岁间的“小老人”组成志愿服务群体，常年为该镇“老老人”提供结对帮扶服务。

四、农村养老：保障农村老人也安享“晚晴”

在南通，农村老年人口占到全市老年人口的70%，面对高龄、留守老人日益增多的实际，南通市出台《关于进一步加强全市农村养老服务工作的若干意见》，以精准服务为导向，大力发展农村居家和社区养老服务。一是出台《关于进一步完善和规范农村“一助一”关爱服务工作的意见》，通过政府购买服务方式，选择有责任心且热心助老的邻居、村（居）干部一一结对，为农村分散供养的五保老人、经济困难的高龄、独居、空巢、失能、失智、失独的老年人签订“一助一”关爱服务协议，解决老人生活难题和农村外出务工人员的后顾之忧。二是推进农村敬老院向区域性养老服务中心转型升级，确保每个乡镇至少能有一家区域性养老服务中心。在保障好农村五保对象供养的基础上，拓展社会寄养、日间照料、助餐助急、培训指导等综合性养老服务，面向社会老人开放。目前，全市92家农村敬老院中有86家增挂“社会养老服务中心”或“日间照料中心”等牌子，73家农村敬老院面向社会老人开放，床位使用率达52.75%。三是率先推进农村老年关爱之家等小型托老机构建设，着力解决农村高龄、空巢、失能半失能老人就近养老服务问题。鼓励乡镇卫生院将闲置床位转型为养老护理床位，为居家老人提供上门护理等服务。四是发挥老年协会作用，依托农村老年协会组建志愿者服务队伍，配合居家养老服务中心（站）开展居家养老服务工作。

五、智慧养老：打通养老服务的最后一公里

南通市以信息建设为先导，探索建立“互联网+”智慧养老新模式。一是建立“通城养老”综合为老服务信息平台。该平台兼具全市统一的养老资讯查询、服务、监管功能。二是建立老年人信息呼叫及应急服务平台（虚拟养老院）。目前9个县（市、区）均建有信息化虚拟养老院，全市享受信息呼叫及应急服务的老年人达2.5万人。如通燧社区，引进了安通居家养老服务平台，向老人免费发放“一键呼”，居民只要有所需要，轻轻一按，安通的专业队员将如期而至。到2020年，全市居家呼叫和应急救援服务覆盖面达到老年人口的10%。三是重视智慧养老与智慧医疗的结合。有效整合养老服务线上线下资源，鼓励养老服务机构（组织）使用物联网技术，利用智能穿戴设备、生命体征及健康监测管理系统等设施，为老年人提供智能化远程安全看护、健康管理、紧急救援、亲情关怀等形式多样的服务。四是大力引导社会力量提高信息化水平。如市北护理院引进了“颐养通养老管理软件”系统，对老人的生命体征和睡眠情况进行24小时不间断监测；江苏天润养老集团开发了集居家健康体征数据、健康档案管理、体检数据网络推送等功能的“健康小屋”，供老人自助体检。