赋予副省级城市、省会城市党委党内法规制定权的理论探讨

任 澎，王 译

（武汉大学法学院，湖北 武汉 430072）

2016年12月，中共中央印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称“《意见》”），文件要求探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。2017年5月，中央决定在沈阳、福州、青岛、武汉、深圳、南宁、兰州等7个副省级城市和省会城市开展党内法规制定试点，为期1年。这是为在全国全面稳妥推开赋予副省级城市、省会城市党委党内法规制定权先试先行、探索实践，有助于充分地发挥地方党委的首创精神，在实践中检验具体机制的成效并及时总结经验，为全党全国提供可复制、可推广的制度成果，并形成对中央党内法规体系的有益补充[1]。但此项赋权也并非“一赋了之”，受赋权地区的党委制定党内法规的体制机制还不甚健全，还存在不少理论问题亟待厘清并及时加以规范。本文将就此进行探讨。

一、地方党委党内法规制定权的历史沿革

改革开放之后，我们党的党内法规制度建设开始走向了程序化、科学化的阶段。1990年7月，中共中央颁布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》），对于党内法规的制定主体、适用范围等进行了具体的规定。《暂行条例》在第一章总则第二条中规定：“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称。”明确将省、自治区、直辖市党委确立为党内法规的制定主体。但是此后较大篇幅是对于党的中央组织和中央纪委、中央各部门制定党内法规的规划、起草、审定、发布等活动进行的具体规定，对于省一级党委制定党内法规的活动仅在第六章附则第二十九条中规定，“依照本条例的基本精神进行”。这在实践中导致了省、自治区、直辖市党委在制定党内法规时出现了无权制定、越权制定、重复制定等不规范现象。

2013年5月，中共中央发布了《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》），这被认为是中国共产党的首部党内“立法法”，对于新时期规范党内法规制定工作，推进党的建设制度化、规范化、程序化具有重要意义[2]。《制定条例》将《暂行条例》名称中的“程序”二字删掉，增加了制定活动的实体性要求，特别是对于党内法规的制定权限作出了专门规定，在第一章总则第三条中明确指出了中央党内法规的制定权限范围和省、自治区、直辖市党委的党内法规制定权限范围，在很大程度上避免或减少了无序制定现象，维护了党内法规制度体系的统一。同时，将省、自治区、直辖市党委制定党内法规的活动纳入了《制定条例》的适用范围，改变了《暂行条例》对于地方党委制定党内法规的规定过于模糊的现象[3]。在《制定条例》的指导下，部分省份也相应出台了相关的实施办法，如江苏省颁布了《中共江苏省委关于贯彻〈中国共产党党内法规制定条例〉的实施办法》，河北省颁布了《中国共产党河北省委员会党内法规制定细则》，分别就本省制定党内法规的权限范围、制定原则、制定程序等进行了细化规定。

但是，《暂行条例》和《制定条例》这两部党内法规均规定了党内法规在地方的制定机关是省、自治区、直辖市党委，因此省一级的党委是党内法规在地方唯一的也是最低的制定主体。省一级党委制定的党内法规中多为宏观性、原则性的规范，针对地方在基层党建和作风建设等动态过程中出现的各类问题，省一级党委制定的党内法规难以灵活、完全、精细化地加以规制。而副省级城市和省会城市党委又因缺乏必要的党内法规制定权限，无法制定行之有效的党内法规，以应对本地区的现实问题。但《关于加强党内法规制度建设的意见》发布后，党中央开始赋予副省级城市和省会城市党委党内法规制定权的探索，这一局面将得到转变。

二、赋予副省级城市、省会城市党委党内法规制定权是必然趋势

（一）副省级城市、省会城市在党的建设工作中具有特殊地位

此次作为受赋权主体的副省级城市、省会城市在本地区一般居于核心地位，具有强大的带动和辐射作用，在人口数量、国民经济、城市规模等领域走在全省甚至全国前列。众多社区、企业、高校往往集中于副省级城市、省会城市之中，近年来随着城市化进程加快和城市管理体制改革不断深化，社区结构、城市经济成分、高校管理模式也发生了深刻变化，这就对副省级城市、省会城市做好党的建设工作提出了新的更高要求[4]。

现有的城市社区在开展党的建设工作时存在着一些突出问题：一是体制不顺，党组织横向协调和纵向领导的权威性较小、“管不了”辖区各相关单位；二是服务资源短缺，服务能力相对不足；三是党员的参与意识参差不齐，多数居住在社区的在职党员、驻区单位党员、新经济组织和新社会组织中的党员共建意识比较淡薄。这些问题严重影响城市基层党组织的生机与活力，影响党的执政能力提高和执政基础的巩固[5]。

副省级城市、省会城市也往往密集分布着国有企业和诸多非公有制企业。其中国有企业党的建设有两大问题，一是现代企业制度中的法人结构和党组织如何有机结合，二是党的常规活动及党务工作如何融入企业并发挥应有的作用[6]。非公有制企业党的建设普遍存在三方面的问题，一是谁来抓非公企业党的建设，二是如何实现党组织和党的工作在非公企业有效全覆盖，三是怎样确保非公有制企业党建能够可持续发挥长效作用[7]。因此，在企业中做好基层党建工作值得副省级城市和省会城市党委认真关注并总结提升。

同时，副省级城市、省会城市一般也存在着诸多高等院校及科研机构，随着改革开放进程的不断深入和高等教育事业的快速发展，新时代高校党建和青年学生核心价值观建设也面临着各类的新挑战新问题，例如，如何进一步理顺高校领导体制、完善党委领导下的校长负责制；如何不断加强院系党组织建设，增强高校基层党组织凝聚力；如何处理好党建与团建的关系，抓好以党建带团建等等[8]。

综上，副省级城市和省会城市党委在党的建设方面具有独特而重要的作用，赋予其在基层党建、作风建设等领域的党内法规制定权，有利于充分地发挥基层组织在推动发展、服务群众、凝聚人心、促进和谐中的作用，有利于提升基层党组织和党员队伍的创造力、凝聚力、战斗力，为党内法规制定权主体继续扩容探索出新的方法、形式和途径。

（二）坚持民主集中制、发挥地方党委主观能动性的必然要求

民主集中制是我们党长期坚持的一项原则，既要维护中央权威和统一领导，又要充分发挥各级党组织的积极性、创造性。党的十八大以来，中央和地方各级组织抓基层党建的力度大为增强，然而我们也应清醒地认识到，当前基层党建工作中还存在着诸多突出、棘手的问题。创新主体权力越位，创新对象权利受侵现象也时有发生；众多项目同时由不同部门推行，彼此之间缺乏联系，不求整合；评价基层党建工作的机制也不够健全[9]。在党的作风建设方面，形式主义、官僚主义、享乐主义和奢靡之风最为人民群众深恶痛绝，反“四风”又具有长期性、复杂性、艰巨性。虽然中央党内法规和省级党内法规具有普遍适用性的特点，但也只能是对相关领域做原则性的概括规定，很难做到而且无需做到事无巨细均加以规制。在上位党规无法及时供给时，就需要率先赋予副省级城市和省会城市党委以党内法规制定权。

在党内法规制度推进的过程中，副省级城市和省会城市党委有其独特优势，更易于把握地方的特殊性。针对基层党建和作风建设等领域出现的问题，在不同的地域会出现异质性，因此也就形成了多元化的解决方式需求。这就使得具有独特的“地方性知识”成为必要，由掌握更多本地信息、了解更多本地实际情况的地方党委来制定党内法规则更具有针对性和精确性。同时，副省级城市和省会城市党委制定的党内法规也弥补了上位党内法规过于原则性的制度短板，结合实际情况制定对上位党内法规具有执行性和补充性的党内法规，丰富了基层治理的制度资源。

（三）弥补党内规范性文件不足的要求

长期以来，制定和颁布党内规范性文件一直都是各级党组织开展工作的重要方式，对于统筹协调党的建设工作发挥了重要的作用。但是，相较于党内法规，党内规范性文件的规范性不足，效力位阶还较低。在表述形式方面，党内法规的内容应当用条款形式表述，而规范性文件一般不用条款形式表述，政策性话语居多；在内容方面，党内法规通常要对违规责任及其追究作出明确规定，规范性文件则不一定要作出这方面的规定；在审核批准程序方面，党内法规更为严格，一般要求采用会议审议批准方式，而规范性文件多采用领导传批方式；在效力方面，同一主体制定的党内法规与党内规范性文件，前者效力一般高于后者[10]；在发布形式方面，党内法规在获批准后一般应当公开发布，而党内规范性文件一般无此要求，这也就在客观上导致了普通党员无法获知党内规范性文件；在贯彻执行方面，党内法规的贯彻执行依靠党的纪律和其他各种规范，有刚性约束力和强制力，而规范性文件的执行通常要靠党内的行政措施和方法，约束力和强制力较党内法规弱[11]。

因此，赋予副省级城市、省会城市党委一定的党内法规制定权，有利于有效弥补其制定的党内规范性文件的不足，为治党管党提供更具权威和约束力的、明确具体便于执行的行为规范，使党的建设沿着科学化、制度化轨道不断向前推进。

（四）形成完善的党内法规体系的必然要求

《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013－2017年）》提出党内法规制定工作的目标是“基本形成涵盖党的建设和党的工作主要领域、适应管党治党需要的党内法规制度体系框架”，到建党100周年时，“全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系”。赋予副省级城市、省会城市党委党内法规制定权，有利于形成不同位阶、不同效力的党内法规，促进党内法规体系内部总体科学和谐统一；有利于使党内法规体系更加符合我国国情和各地实际情况，切合党的建设和党的工作实际需要；有利于及时总结党的建设和党的工作实践，并将实践中的经验上升为党内法规，并继续服务于党的建设和党的工作，使党内法规建设始终随着实践的发展而发展，随着实践的进步而不断完善。

三、赋予副省级城市、省会城市党委党内法规制定权可能出现的问题预测

（一）立规主体下探带来立规质量下滑

立规应当是一种以精确的方法和技巧来准确表述客观规律的科学活动和技术活动[12]。但此次将党内法规制定权下放至副省级城市和省会城市党委，短期来看，会造成立法质量的下滑。

1.立规机关工作人员的素质会影响立规质量。因副省级城市和省会城市的党委是首次被赋予党内法规制定权，其立规机关中大部分工作人员没有相关的工作经验，有的地方立规机关的人员无论在立规观念、立规技术运用、立规经验方面甚至文化水平上都远远满足不了从事制定党内法规的需要。而且，部分地方党委目前还没有专门从事立规工作的内设机构，个别地方更是严重缺乏相关的专业人才。此外，虽然同为副省级城市或省会城市，但地处东部沿海地区的城市党委在人才等硬件条件上也是普遍优于中西部地区的城市党委，这种客观因素造成的差异不得不引起重视[13]。在此情况下制定的法规很可能会过于笼统，过多重视定性要求而忽视定量要求，使得党内法规缺乏可操作性[14]。

2.与现实契合度不够紧密影响立规质量。根据中央的本意，在中央党内法规出台后，地方党委在出台细化措施或配套规定时应着重结合本地特色，但实践中多为简单地模仿上位党内法规，甚至只是机械地照搬照抄，为制定而制定，不考虑自身实际[15]。因此，不能不考虑有的副省级城市、省会城市可能只是为了完成中央交代的立规任务而制定没有针对性和可行性的党内法规，使得制定的法规与地方实际难以对接，不仅造成立规的落后，更是容易导致党内法规实际执行中的困难[16]。

（二）制定程序不够严密的担忧

目前，地方党委在制定党内法规的过程中调查研究不够充分，没有深入基层一线，没有了解真情实据，存在闭门造车的现象，规定的措施办法不切合实际，缺乏针对性；征求意见不够全面，没有广泛听取党组织、党员及专家学者的意见[17]。此次赋权之后，很可能会出现副省级城市、省会城市党委包办党内法规建设的全部工作，而基层党组织和党员在制定过程中的参与度低，只能执行和遵守党内法规，这不仅与党内民主和现代法治对法律制定的要求相悖[18]，而且在党内法规正式出台后其接受度和认同度也会大打折扣。

（三）与上位党内法规相抵触

在制度系统论中，“只有同一母系统内的各个系统遵循同样的逻辑运行时，整个系统才是良性互动的。”[19]同国家法律体系一样，党内法规制度体系同样要注意科学规划，避免制度冲突。《制定条例》第二十五条第三款规定，省区市党委制定的党内法规不得同中央纪委、中央各部门制定的党内法规相抵触。根据类推解释的原则，副省级城市、省会城市制定的党内法规同样不得与中央党内法规、中央纪委、各部门制定的党内法规相抵触，同时也不得与作为其上位法规的省级党委制定的党内法规相抵触。在《制定条例》中，已对中央党内法规，中央纪委、中央各部门和省级党委制定的党内法规的权限做了明确规定，此番对于副省级城市和省会城市只赋予了基层党建、作风建设领域的党内法规制定权。在具体运行之中，因制定水平、地区利益等因素影响，可能会出现副省级城市、省会城市党委制定的党内法规同上位的党内法规相抵触或者冲突，甚至出现其超越自身权限制定党内法规，从而侵越了上位党内法规的权限。因此，确保副省级城市、省会城市党委制定的党内法规与上位党内法规不抵触、相协调是在试点过程中需要注重并加以解决的问题。

（四）与法律衔接不畅

现代化治理模式的建构，不仅需要传统的以国家法为代表的“硬法”的参与，也需要以党内法规为典范的“软法”机制的协同。因此，“软硬混治”的新型治理模式的确立，就为党内法规与国家法的交融和合作奠定了时空范畴和制度空间[20]。但是我们不能否认，在规范对象、制定程序、适用范围、技术要求、程序要求等方面，党内法规与国家法律之间存在着很多的不同，这就容易导致副省级城市和省会城市党委制定的党内法规与国家法律存在衔接不畅的现象。

目前副省级城市和省会城市党委制定的党内法规是调整基层党建和作风建设等领域的，由于党员干部存在身份竞合，所以在对其进行规制时会存在党内法规与国家法律边界不清的现象。此外，地方党内法规立规工作部门与国家立法工作部门之间缺乏联动机制，导致二者之间的衔接不够，调整领域存在空档和断层。同时，地方党内法规可能会对国家法律保留的领域进行规制，侵犯国家立法权限。此外，法规之间竞合处理不协调，对于既违反地方党内法规又违反国家法律的党员是先依据法律移送司法机关还是先依照党纪进行处理，目前仅是依靠惯例来实行，尚未有规范有效的机制来予以协调[21]。

四、完善副省级城市、省会城市党委党内法规制定权的法治路径

（一）不断提升副省级城市、省会城市党委制定的党内法规质量

1.要做好立规人才的培养和储备工作。党内法规的制定对于立规人员的素质要求非常苛刻，需要加强对于副省级城市和省会城市党委立规工作人员的业务培训，培养一批具有坚定政治信仰和改革创新精神，并对国家法律体系和党内法规体系均能良好掌握的专业立规人才，提高其立规水平。此外，也有必要尝试建立长期的立规人才储备计划，从优秀的党务工作者、司法机关工作人员、律师、高校教师中遴选出立规人才储备库，以为将来在全国全面铺开赋予副省级城市、省会城市党委党内法规制定权奠定坚实的人才基础。

2.提高党内法规的针对性和可行性。针对工作中可能出现的“克隆”现象，要树立问题意识，坚持从本地区实际出发，在研究新情况、总结新经验的基础上确定制定项目。要注意增强党内法规的可操作性，党内法规的内容一定要具体明确、简便易行，既有实体要求，又有程序规定；既有原则，又有具体；既有权利，又有义务；既有行为要求，又有责任追究，切实提高制定的党内法规的针对性和可行性[22]。

（二）推动制定程序的完善

要以落实党员的知情权、参与权为重点，在尽可能大的范围内征求意见，建立基层党组织和普通党员的参与机制、党内法规制定过程的信息公开机制以及党内法规的民主表决机制，以充分吸收基层党组织和普通党员参与到党内法规的制定过程中来[23]。对设计党的重大政策、党内重要决策、党员重大利益等事项的党内法规，可以向全党征求意见；对社会关注度高的重要党内法规，可以进行党外论证，通过举办听证会、专家咨询会等方式征求专家学者和普通群众的意见[24]。

（三）增强与上位党内法规的协调性

1.确保与上位党内法规不抵触，遵循上位党内法规保留原则。不抵触是党内法规制定必须遵循的基本原则，副省级城市和省会城市制定的党内法规不能同党章、中央党内法规、中央纪律检查委员会、中央各部门制定的党内法规和省级党委制定的党内法规相抵触。同时，将行政法学中法律保留原则迁移到党内法规体系中，在副省级城市、省会城市党委制定的党内法规与上位党内法规的关系中，也应当严格遵循上位党内法规保留原则，强调某些事项只能由上位党内法规来制定。《制定条例》第三条规定了八项只能制定中央党内法规的事项，同时也对中纪委、中央各部门制定的党内法规和省级党委制定党内法规的范围作了明确界定，目前《意见》也只赋予了副省级城市、省会城市党委在基层党建、作风建设方面的党内法规制定权限，因此其在制定党内法规时应严格遵循上位党内法规保留原则，不侵越上位党内法规的制定权限。

2.增强对上位党内法规的执行性和补充性。我们党实行民主集中制的原则，强调民主基础上的集中和集中指导下的民主相结合。运用民主集中制指导党内法规的制定，其导向就是副省级城市、省会城市党委制定的党内法规必须以上位党内法规为依据，增强对上位党内法规的执行性和补充性。

一要注重对上位党内法规的执行性。上位党内法规一般具有全面性和较高程度的抽象性，副省级城市、省会城市党委制定党内法规时需要结合本地区的党情、市情、民情对上位党内法规进行细化，使得上位党内法规在本地区生根发芽。二要增强对上位党内法规的补充性。对于上位党内法规并未作出规定的事项，副省级城市和省会城市党委可以在权限范围内发挥自身的主观能动性，制定规范本地区特定事项的党内法规，对上位党内法规作出补充。

（四）促进与法律的衔接和协调

一是副省级城市、省会城市党委在制定党内法规时不得侵越地方立法权限，不得对法律保留的领域作出规定，对应当由设区市立法所规定的城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项不应涉及。二是不与地方立法相冲突，党内法规对党组织的工作、活动和党员行为的规范，不得与国家法律、法规等对普通公民、一般社会组织的具体规定相冲突[25]。三是要做好与法律的衔接和协调，形成制度合力。建立副省级城市、省会城市党内立法规部门与本级人大的沟通协调机制。研究解决党内立法与国家立法中需要双方协作和配合解决的问题，共同开展论证与调研，保证相互衔接与照应，确保副省级城市、省会城市党内法规立法规划与国家法制建设的总目标相配套，内容上与国家法律相协调[26]。

同时，从规范体系的自身发育程度来看，由于党内法规体系目前还处于发展阶段，此番赋予副省级城市和省会城市党委党内法规制定权更是尚处于试点探索阶段，相较而言，国家法律体系具有相对完整的内部体系和较为严谨的内部逻辑，就需要党内法规以国家法为镜鉴，从而促成其内部体系的规范化和内部逻辑的合理化[27]。

（五）健全党内法规备案审查机制和实施后评估制度

1.副省级城市、省会城市党委制定的党内法规要向所在省、自治区、直辖市党委备案。《制定条例》第三十条规定：“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规应当自发布之日起30日内报送中央备案，备案工作由中央办公厅承办。”根据下备一级的原则，省级党委应当根据工作需要建立起备案制度，副省级城市、省会城市党委制定的党内法规应在发布后一定期限内报送省级党委备案，具体的备案工作可以由省级党委的办公厅（室）承办。备案审查的内容包括是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触，是否同宪法和法律不一致，是否同上位党内法规和规范性文件相抵触，是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突，规定的内容是否明显不当，以及是否符合制定权限和程序等六项[28]。针对副省级城市和省会城市党委报备不及时不规范、反馈不及时不全面、纠正不及时不到位的情况，完善备案工作考核评价机制，增强刚性约束。

2.建立副省级城市、省会城市党委制定的党内法规实施后评估制度。为及时掌握党内法规的执行情况、实施效果、存在问题，可以借鉴全国人大常委会、国务院立法后评估的经验和中央纪委党内法规实施后评估的做法，对于副省级城市、省会城市党委制定的党内法规实施后评估的主体、内容、方式、标准和步骤作出规定，适时组织专门力量对一些关系全局、党员群众关注的重要党内法规开展实施后评估，积累制定经验，提高制定质量[29]。●