湖北省民间资本参与水土流失治理的现状与思考

杨 伟，李 璐，聂斌斌，卢继苟

(1.湖北省水利水电科学研究院，湖北 武汉 430070； 2.湖北省水利厅，湖北 武汉 430070)

中国是世界上土壤侵蚀最严重的国家之一，水土流失治理任务十分艰巨，单纯依靠政府投入难以解决严重的水土流失问题，必须鼓励和引导社会各方力量参与水土流失治理和生态环境保护。2010年，国务院国发〔2010〕13号文提出要充分发挥民间资本在推进水利建设中的重要作用，随后水利部也出台水规计〔2012〕283号文鼓励和引导民间资本参与水土流失治理。湖北省部分市(州)县(市、区)也出台了一系列优惠政策，鼓励和支持民间资本参与水土流失治理。

随着全国水土保持规划和各省水土保持规划的批复，全国和各省的水土保持目标任务进一步明确。虽然目前民间资本参与水土流失治理取得了显著成效，但是要顺利完成水土保持规划所确定的目标任务，全国各地还需要进一步调动民间资本参与的积极性，扩大参与规模。

2017年6月，水利部和财政部印发《关于开展水土保持工程建设以奖代补工作的指导意见(征求意见稿)》向相关单位征求意见。为了进一步详细了解湖北省民间资本参与水土流失治理的总体情况，掌握省内各市(州)县(市、区)鼓励和支持民营资本参与全省水土流失治理的成功经验和做法，把握当地民营资本参与水土流失治理所面临的问题和困难，2017年7—10月份湖北省水利厅组织开展了湖北省民间资本参与水土流失治理机制调研。

1 湖北省民间资本参与水土流失治理的总体情况

1.1 调研对象

本次调研综合采用了资料收集、现场查看、座谈等方式。调研对象包括黄冈市、十堰市、荆州市、神农架林区，以及孝感市的大悟县、随州市的广水市等地区。

1.2 民间资本参与水土流失治理情况

根据统计，调研的几个地区2011—2016年民间资本共参与水土流失治理项目1 411个。其中治理规模为6.67～33.33 hm2(100～500亩)的有1 105个，33.33～66.67 hm2(500～1 000亩)166个，66.67～333.33 hm2(1 000～5 000亩)120个，333.33～666.67 hm2(5 000～10 000亩)11个，666.67 hm2(10 000亩)以上9个。项目规模主要集中在6.67～33.33 hm2这个范围，规模越大项目数量越少，说明民间资本投资规模还普遍较小。

2011—2016年几个地区民间资本参与水土流失治理总面积达到51 166.67 hm2。从不同规模项目的治理面积来看，6.67～33.33 hm2项目治理15 666.67 hm2，33.33 ～66.67 hm2项目治理8 793.33 hm2，66.67～333.33 hm2项目治理13 280.00 hm2，333.33～666.67 hm2项目治理5 280.00 hm2，666.67 hm2以上项目治理8 146.67 hm2。

1.3 治理投入

从几个地区参与水土流失治理的民间资本类型来看，2011—2016年参与水土流失治理的1 411个项目中，属于农民大户投入的739个，占52.37%；属于公司+农户投入的154个，占10.91%；属于农村合作社投入的320个，占22.68%；属于独立出资的127个，占9.00%；股份合作的48个，占3.40%；其他类型23个，占1.63%。

2011—2016年几个地区民间资本参与水土流失治理的总投入达到27.22亿元(含政府补助)。从投入类型来看，农民大户投入4.35亿元，占15.98%；公司+农户投入7.93亿元，占29.13%；农村合作社投入3.79亿元，占13.91%；独立出资7.51亿元，占27.58%；股份合作投入2.76亿元，占10.14%；其他投入0.88亿元，占3.25%。

政府对民间资本参与水土流失治理进行了补助，几个地区累计补助资金2.61亿元。其中对农民大户补助0.67亿元，对公司+农户补助0.64亿元，对农民合作社补助0.67亿元，对独立出资方补助0.22亿元，对股份合作方补助0.42亿元。

1.4 治理模式

根据对黄冈、黄石、十堰、宜昌、随州、孝感等地区的不完全统计，2011—2016年湖北省民间资本参与水土流失治理的模式主要有林果产业型、循环经济型和生态经济型等，并且各个地区均以林果产业型最多，说明林果产业型治理模式适用性强，受到大多数民间资本的青睐。

2 有效做法和经验

根据调研，湖北省民间资本已经成为水土流失治理的重要力量之一，民间资本的参与给水土保持工作带来了巨大生机和活力。湖北省民间资本参与水土流失治理的主要做法和经验有以下几个方面。

2.1 因地制宜，鼓励引导

黄冈市红安县和武穴市实行“谁治理，谁管护，谁受益”的政策，在“四荒”治理开发过程中产生的林木等产品归治理者所有，通过治理新增的土地，在协议期限内治理者享有使用权，享受国家有关新增土地的优惠政策。黄冈市蕲春县在政府主导下，通过土地流转、土地置换、担保融资等方式，吸引社会资金投入水土流失治理。孝感市大悟县通过以奖代补鼓励植物措施建设，县政府每年拿出1 000万元，采用以奖代补和无偿提供造林种苗等激励机制支持“绿满大悟”行动。 宜昌市制定了《小型水利工程以奖代补管理办法》，在农田水利建设中广泛实施了以奖代补、先建后补等激励措施。宜昌市秭归县出台优惠政策，鼓励机关干部创办、领办农业企业，治理开发“四荒”资源，在创业期内，干部的工资待遇不变，企业减免相关税收，并且把企业业绩作为考核干部工作的依据之一。

2.2 广泛宣传，典型带动

一是树立模范典型。如宜昌市通过对“清洁型小流域建设者”卢发信、“夷陵大禹”张宗淮等企业家参与水利建设典型人物进行宣传，激发企业家回报家乡的热情。二是打造示范项目。如宜昌市罗汉农贸有限公司夷陵区鸦鹊岭城郊生态示范园、黄冈市蕲春县雾云山茶业股份有限公司、随州市广水市快活岭红阳猕猴桃基地、黄石市大冶市金牛水土保持科技示范园等已经成为民间资本参与水土流失治理的项目典型。三是开展多种形式宣传。各地通过电视、广播和发放宣传资料、入户走访调查等开展形式多样的宣传活动，引导民间资本投入水土流失治理，营造全社会关心、支持、治理水土流失的浓厚氛围。

2.3 技术指导，科技推动

水土保持发展依赖科技的发展，为充分调动社会各界参与水土流失治理的积极性，各地不断加大科技帮扶力度。各地区组织专家在项目规划、水利水保工程设计和植被恢复等方面对民营水保大户、企业进行专业技术指导，在治理开发中探索以种植、养殖为主导产业的治理模式，结合营造水保林、经果林，发展生态旅游、餐饮等观光休闲产业，提升水土流失治理水平，引导专业户向生态经济方向发展，打造生态经济型治理模式。

2.4 民主决策，自愿出资

农民民主决策和自愿投资是民间资本参与水土流失治理项目的前提。对如何建设、如何管理等问题政府和有关部门“指导不拍板、群众说了算”。在满足相关规划、规范的前提下，由“民议民决”的决策机制和“民建民管”的建设机制决定建设内容、建设方式、建设单位和监管办法，将自主权全部交给受益户，做到三个“受益户自己定”：第一，整不整自己定，由受益户自主商定是否申报奖补项目进行整治；第二，整什么自己定，对申报的整治项目，由水利部门与受益户共同确定整治内容；第三，怎么整自己定，受益户应根据施工图设计单独决定施工方法。

3 存在困难和问题

虽然近几年湖北省民间资本参与水土流失治理工作取得了巨大成绩，但是也要看到目前还存在不少的困难和问题，并严重制约着民间资本更大规模、更大程度地参与水土流失治理工作。

3.1 政策支撑不力

虽然水规计〔2012〕283号文已经明文规定，中央和地方水土流失治理的资金可以用于支持规划范围内的民间资本参与的水土保持项目，但是缺乏进一步的配套政策措施。银行贷款、土地流转、税收减免等当前民间资本最为关注的问题，湖北省还未出台相关具有实质性和可操作性的政策。湖北省税务部门没有支持水土流失治理企业的相关税收优惠政策，银行等金融部门没有支持水土流失治理的相关低息和贴息贷款，财政部门对资金补贴比例、发放方式等也缺乏明确的意见，致使水利部门很难单独落实鼓励政策和措施。

3.2 参与流程复杂

根据目前国家水土保持重点项目建设管理办法和财政资金补助的有关规定，民间资本参与水土流失治理项目需要申请国家财政支持，首先项目要符合国家相关规划，同时还要按国家基本建设程序开展前期工作，按国家水土保持重点工程“四制”等要求进行建设管理， 并接受相应的监督检查和审计验收，政府扶持资金到位环节多且程序复杂。加上一些地方政府对政策的宣传、引导不足，对民间资本服务不到位，进一步阻碍了民间资本的参与。

3.3 统筹规划不够

湖北省水土保持规划刚刚获批，部分县(市、区)的规划还在编制中。此前各地大多缺乏具有可实施性的水土保持综合规划，做不到统筹兼顾。民间资本开发治理以经济效益为主，盲目性较大，与水土流失治理重点和目标存在一定差异。在水土流失严重、治理难度大、资金要求高的地区，民间资本普遍缺乏参与意愿。政府对民间资本参与水土流失治理的补贴资金没有发挥最大效益。

3.4 部门协调不畅

民间资本参与水土流失治理工作涉及水利、农业农村、财政、税务等多个相关部门，目前各部门之间普遍缺乏沟通协调，难以形成协同效应。 以“四荒”资源管理为例，有的地区主管部门是水利部门，有的地区主管部门为发改部门，还有的地区属于多个部门共同管理，或者没有明确的主管部门，部门协调沟通不畅、职责划分不清，给民间资本的项目申报、实施带来了极大困扰。

3.5 资金支持不强

湖北省经济相对落后，水土流失治理资金主要依靠国家财政投入。近年来，中央和湖北省均没有支持民间资本参与水土流失治理的专项资金。湖北省水土流失集中的地区，如桐柏大别山区和武陵山区，均属于国家集中连片特困地区，部分县市虽然安排了一定资金用于扶持和鼓励民间资本参与水土流失治理，但是规模十分有限。同时，民间资本参与水土保持项目中的大部分属于“四荒”资源开发等项目，建设期和资金回笼期较长。项目见效期长、投资回报不高，往往导致治理大户资金周转困难，甚至陷入开发困境，直接影响了治理效果。

3.6 监督管理不足

根据实际调研，有的参与大户包(租)而不治，有的改变了土地利用方向；有些项目治理缓慢，甚至由于民间资本不到位等导致项目终止；有些项目只关注经济效益而忽视生态效益，甚至掠夺性开发，产生了新的水土流失；有的项目由于缺乏管理和技术，也会造成新的水土流失。民间资本参与的水土流失治理项目往往在贫困偏远的山区，易与村民在砍伐木柴、放牧等方面发生纠纷，也有部分地区村民侵占民间资本治理成果，影响了民间资本的积极性。

4 对策建议

4.1 加快配套政策制定

就当前民间资本参与者最关心的土地转让、银行贷款、税费减免等问题，加快研究并出台、完善相关配套政策，包括认真研究民间资本参与水土流失治理的相关土地流转、延长承包期等政策，生态林补偿形式和标准，土地开发和替代方式等；出台无息、低息、贴息等贷款优惠政策，为民间资本提供长期稳定、成本低廉的资金支持办法；研究符合湖北省实际情况的以奖代补“先建后补”等激励措施和扶持政策，进一步落实税费减免等优惠政策，支持其扩大规模。

4.2 加快推进以奖代补激励政策实施

采用治理前补助形式时，资金下拨后政府部门对资金使用进度和水土保持工程质量都难以有效把控，给资金管理带来压力和风险。而采取以奖代补措施，则在治理完成后根据水土保持质量和效果进行奖励，不仅降低了政府的资金使用压力和风险，还能提高民间资本治理水土流失的质量和效率。 2018年水利部和财政部联合印发了《关于开展水土保持工程建设以奖代补试点工作的指导意见》，并已经在部分省份开展以奖代补试点。 湖北省应认真总结省内外以奖代补的经验，完善相关政策，加快推进以奖代补。

4.3 加强统筹和规划

各地人民政府要结合当地水土流失情况和水土流失治理目标，编制统一的治理规划，制定资金奖励补助实施办法，通过资金杠杆撬动更多的民间资本参与水土流失治理。各级政府和水利、农业、财政等相关部门要进一步通过扶持引导和加强服务，推动民间资本规模化高效开发，提高民间资本投资的积极性和主动性。

4.4 加强部门之间沟通协调

“水保搭台，政府导演，部门唱戏”是水土保持工作的成功经验，该经验同样适用于民间资本参与水土流失治理。基于此，政府必须加强顶层规划设计，并严格实施。加强部门协调，要求相关部门按照流域综合治理的建设思路，将项目争取和任务整合落实到相关职能部门，力促各项优先优惠政策有效落实，对参与水土保持生态建设的民间资本在水、电、路等基础设施建设和政策、资金、技术等方面给予支持，广泛吸引各类民间资本参与水土流失治理。

4.5 加大资金支持力度

为进一步增加民间资本参与水土流失治理的资金扶持力度，可从水土流失补偿费中列支一部分资金，或者从国家水土保持项目经费中安排部分资金，设立民间资本参与水土流失治理专项基金，专门用于支持民间资本参与水土流失治理。省级政府要与金融机构加强协商沟通，力促其适当增加民间资本参与水土流失治理项目的贷款额度，降低贷款利率，有效帮助投资者拓展筹资渠道，增加资金来源。

4.6 完善服务和监管

出台民营资本投入水土流失治理技术意见(导则)，加强对基层水土保持专业技术人员、民营资本治理水土流失大户的培训， 提高基层水土保持技术服务水平。 有条件的地方还可由政府部门统一委托第三方机构编制项目实施方案，提高民间资本的水土流失治理水平。同时要加强监督和管理，规范民间资本的项目建设过程，避免建设过程中产生新的水土流失。将水土保持经济效益与生态效益、社会效益真正有机相结合，真正实现政府与农民的互利共赢。