建设项目水土保持方案编制疑难点分析

李二焕

(安徽省交通勘察设计院有限公司，安徽 合肥 230041)

随着经济社会的快速发展、综合国力的增强和人民生活水平的不断提高，推进生态文明建设、加快水土流失治理已成为我国当前和今后一段时期重大而紧迫的战略任务。而编报并实施生产建设项目水土保持方案，是贯彻水土保持法等法律法规，落实水土保持“三同时”制度，防治水土流失和加快生态文明建设的重要手段。自国家颁布并实施《开发建设项目水土保持技术规范》(GB 50433—2008)(以下简称《规范》)和《开发建设项目水土流失防治标准》(GB 50434—2008)以来，全国的水土保持方案编制工作逐步规范，编制水平明显提高，同时修订后的水土保持法的颁布实施，也对生产建设项目水土保持方案编报工作提出了新的更高的要求[1-6]。但通过近年来参与的一些水土保持方案编制工作发现，方案评审人员和编制者对于防治责任范围、水土保持设施、主体工程水土保持措施等的解读不同。这些问题给方案编制者造成了一定的困扰，笔者就此提出一些看法与大家探讨。

1 水土流失防治责任范围

1.1 概 念

根据《规范》，水土流失防治责任范围即项目建设单位依法应承担水土流失防治义务的区域，由项目建设区和直接影响区组成。

项目建设区是指开发建设项目征地、占地、使用及管辖的区域，包括永久征地、临时占地、租赁土地及其他属于建设单位管辖范围的土地。具体项目中主要有主体工程占地、施工生产生活占地、施工临时便道、料场、弃土渣场等。总之，经分析论证确定的施工过程中必然扰动和压埋的范围都应列入项目建设区，并在水土保持方案中提出相应的防治要求。

直接影响区是指在项目建设过程中可能对项目建设区以外造成水土流失的区域。一般是公路、铁路、管道、输电线路及施工便道等线型区域两侧，矿山、电厂、水利枢纽、施工场地、料场等点状区域四周，开挖面下边坡、桥梁上下游等。直接影响区需要调查分析确定，不能随意外延。

1.2 疑难点

1.2.1 水土流失防治责任范围界定

以公路建设项目为例，在平原区公路建设项目水土保持方案编制过程中，一般取路基坡脚两侧2 m范围为直接影响区。而在实际施工过程中，一般路基坡脚两侧要布设排水边沟，平原地区公路建设项目占地多为耕地，施工前要剥离表土，需要预留表土堆放临时占地，同时还需要考虑路基施工伴行道路占地。这样算来，路基坡脚两侧2 m范围即使全部划为项目建设区也是不能满足施工需要的。对于城区公路改扩建项目，施工前一般会对项目建设区四周采用彩钢板围挡，在施工过程中对项目建设区以外区域基本不会产生影响，而此时若仍以路基坡脚两侧2 m范围为直接影响区，将会导致划定的防治责任范围较工程实际大。对于地形起伏较大区域的公路建设项目，挖方边坡下方与填方边坡上方直接的开拓平台，虽然不属于项目建设必然扰动和压埋的范围，但一旦出现滑坡、泥石流、崩塌等，则会导致灾害性后果。因此，在界定防治责任范围时，应在对主体工程设计充分了解，对项目建设区认真勘察的基础上进行分析确定，不能随意定性和简单外延，对一经扰动就可能导致灾害性后果的区域应尽量列入项目建设区，以便进行重点防护。

1.2.2 防治责任范围落实

水土流失防治责任范围，其定义为项目建设单位依法应承担水土流失防治义务的区域。事实上，项目建设区内的征地、占地、使用及管辖的区域，建设单位有权提出水保方案、布置水保措施，而对于直接影响区，受制于土地使用管辖权限，建设单位无权布置防治措施，其防治责任也无法落实[7]。

2 损坏水土保持设施面积

2.1 概 念

《水利部关于水土保持设施解释问题的批复》(水保〔1996〕393号)指出，《中华人民共和国水土保持法》(1991年版)中所称的水土保持设施是一个广义的概念，是凡具有水土保持功能的一切实物的总称，原地貌、自然植被均视为水土保持设施；《水土保持术语》(GBT 20465—2006)指出，水土保持设施是具有防治水土流失功能的各类人工建筑物、自然和人工植被以及自然地物的总称；而根据《中华人民共和国水土保持法释义》(李飞等编，以下简称《释义》)，水土保持设施是指具有预防和治理水土流失功能的各类人工建筑物的总称。

水土保持设施会有不同的释义和诸多争议，正是因为水土保持法并未对其作出明确定义，而《释义》又无法律效力，故导致水土保持方案编制者对损坏水土保持设施面积的计算无据可依。

2.2 疑难点

2.2.1 原地貌和自然、人工植被是否计入损坏水土保持设施面积

从《释义》中有关水土保持设施的解释来看，水土保持设施应具备两个条件：①具有预防和治理水土流失功能。②为人工建筑物。很显然这里的水土保持设施是不包括自然和人工植被及自然地物的。《水利部关于水土保持设施解释问题的批复》中明确指出原地貌和自然植被应视为水土保持设施，而《水土保持术语》(GB/T 20465—2006)中指出水土保持设施是具有防治水土流失功能的各类人工建筑物、自然和人工植被，以及自然地物的总称。原地貌其实包括项目区建设前的一切自然和人工植被及自然地物，所以术语和批复中对水土保持设施的定义具有相似性。

正如水利部《关于水土保持设施解释问题的批复》(水保〔1996〕393号)所述，原地貌包括有水土保持植物、工程设施的地域，还包括没有水土保持植物、工程设施的荒地等，有水土保持植物、工程设施的地域显然是有水土保持设施的，没有水土保持植物、工程设施的荒地等虽存在水土流失，但土壤间的黏聚力起着一定的水土保持作用，远比破坏后的地物水土保持功能强。因此，笔者认为原地貌归类于水土保持设施并没有不妥。

2.2.2 硬化路面是否计入损坏水土保持设施面积

在水土保持设施面积界定中，我们还遇到另外一个问题，即公路等硬化路面是否为水土保持设施。例如在公路改扩建项目中，通常需要对原有老路路面进行拆除重建，那么该部分是否应计入水土保持设施面积。对此，大家持有不同意见。认为公路不能划入水土保持设施方给出的理由大致为：首先，虽然公路及其他硬化地面确实有一定的防治水土流失的作用，但他们建设的最初目的并不是以发挥水土保持功能为主的，况且硬化地面会导致雨水无法下渗，使土壤丧失原有的蓄水保水作用和初级生产力；其次，从建筑物的定义来看，公路并不属于建筑物范畴，那么具有预防和治理水土流失功能的人工建筑物就无从谈起。而认为公路能划入水土保持设施方则认为，定义强调的是具有预防和治理水土保持功能，并未去强调是否以保持水土为主。

以上两点均为水土保持设施面积划定时易产生歧义的地方，究其原因，应与目前该领域对水土保持设施这一术语给出的定义还不够具体有关。相比之下，《释义》里给出的定义更为明确，其在定义之后分条列出了水土保持设施具体包括哪些，形式值得借鉴。笔者认为，既然水土保持设施面积是水土保持法中水土保持补偿费的计征依据，那么就应在水土保持法中明确其定义，赋予其法律效力。

3 主体工程已有的水土保持措施界定

3.1 概 念

主体工程已有的水土保持措施界定是水土保持方案中对主体工程进行分析评价的重点，其目的在于评价主体水土保持措施类型、位置、工程量、标准等是否满足水土保持要求，从而为方案编制者补充完善水土保持措施设计提供依据。《规范》给出了界定主体工程水土保持措施三原则(主导功能原则、责任分区原则、试验排除原则)，《关于印发〈生产建设项目水土保持方案技术审查要点〉的通知》(水保监〔2014〕58号)(以下简称《审查要点》)在此原则基础上给出的水土保持措施界定参考意见为水土保持措施界定提供了依据。

3.2 疑难点

依照上述界定原则及界定参考意见，水土保持措施界定有了较为明确的依据，但目前建设项目类型多样，在方案编制过程中部分措施界定仍存在争议。

以公路建设项目为例，为了响应国家提出的生态护坡理念，主体工程一般会在高填路基两侧布设拱形骨架植草护坡等综合护坡，我们知道植物护坡工程可以被界定为水土保持植物措施，工程护坡具有水土保持功能但不被界定为水土保持措施，那么对于拱形骨架植草护坡这类兼具植物与工程措施的综合护坡该如何界定则成了一个比较棘手的问题。有方案编制者认为，《审查要点》中关于水土保持措施界定参考意见提到“植物护坡、工程与植物措施相结合的综合护坡界定为水土保持措施”，根据这个意见，显然拱形骨架植草护坡应界定为水土保持措施。而《规范》中水土保持工程界定的主导功能原则又提到“以防治水土流失为目标的工程为水土保持工程；以主体设计功能为主，此时具有水土保持功能的工程，不作为水土保持工程”，高填路基段拱形骨架又是以维护边坡稳定为目的，从该层面来看，笼统地把拱形骨架植草护坡界定为水土保持措施是不合适的。况且《审查要点》中关于水土保持措施界定参考意见是在《规范》水土保持工程界定三原则的基础上提出的，所以应以《规范》为基础参照标准执行。

主体工程水土保持工程界定的目的是用以分析主体工程设计中是否把水土保持“预防为主，保护优先”的原则融汇其中，以及设计中已有的水土保持工程能否满足水土保持要求，并将其纳入水土保持防治措施体系。笔者认为，对于像拱形骨架植草护坡这样的工程(拱形骨架工程以发挥主体工程功能为主，骨架间空地内植草是以发挥水土保持功能为主的工程)，若从界定的目的来看，可以将其界定为水土保持措施纳入水土保持防治措施体系并作必要备注，但若想明确其功能及投资，则可将两者区分界定。

4 结 语

方案编制者遇到一些困惑，归根结底是因为水土保持相关法律法规和技术规范对这些概念的定义比较笼统、存在歧义，或编制者自身对概念理解不到位。希望水土保持相关法律法规和技术规范能够不断完善，对存在争议的概念进一步明确和具体化，同时方案编制者应积极学习水土保持知识，深入理解相关概念，提高水土保持专业素养。相信通过大家的共同努力，方案编制工作会取得更大进步，建设单位会更好地执行水土保持法律法规，共同促进生态文明建设。