政府治理的环境约束及合作导向——兼论复杂性视阈下政府治理面临的基本矛盾

郑家昊

(陕西师范大学 哲学与政府管理学院,陕西 西安710119)

1 引言

自现代国家诞生以来,政府被赋予了重要的使命,那就是代表国家行使治理权。因此,政府在本质上就是代表国家行使治理权的组织。只不过,因为它长期垄断着治理权,往往成为代表国家行使治理权的唯一治理主体。政府代表国家行使治理权主要是通过干预的方式实现的,干预的合法性主要来自于人们对通过自觉的规划活动能够尽快实现美好生活的信念的普遍认可。发展至今,政府已经成为现代国家治理体系中的绝对主角,发挥着重要的治理作用,取得了显著的治理成绩。然而,人们在看待政府及其治理的时候却怀着极为复杂的心情,既承认良序善治离不开政府,又表露出对政府的不信任。尤其是在政府逃离不了规模“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈、控制导向的干预出现失灵的时候,“政府应在多大范围、以怎样的方式履行职能”成为人们普遍关注的焦点议题。

实际上,政府职能是一个古老的话题,从政府诞生开始,就获得了理论界和实践界的普遍关注。今天,对政府职能定位与履行问题的反思性阐释再次被提上议程,原因是多方面的。一方面,早期的关注和研究并没有给出一种可行的方案。检视以往的研究,通常从人的美好生活需要出发去划定政府职能界限,站在人的主体性立场来对政府治理提出要求,这种要求因为没能立足于政府的主体性方面,没有充分考量政府的即时胜任力,所以实施起来比较困难,最终难免会被“束之高阁”。另一方面,政府治理的环境条件日益复杂化要求对政府职能进行动态审视。政府职能是一个历史范畴,它的内涵会随时代演进而更加丰富。因此,准确把握政府职能的定位,厘清政府履职范围和履职方式选择的依据和原理,必须立足于政府治理的现实情境。政府治理的现实情境实质上就是政府治理所处的环境条件。发端于20 世纪40年代的行政生态学主张基于政府的环境条件来研究政府的行为及其制度,并探讨它们之间的相互作用,但是生态学视角下的政府环境,或者仅涉及自然环境、或者局限于社会生态要素,因而忽视或者缺失了对政府治理所处现实情境的总体性审视。基于此,笔者将在总体性视阈下审视政府所处的治理环境及其复杂性,并以对政府主体性的反思性阐释出发来审视政府的环境认知观与行动方式,进而探查政府改革创新的未来方向。

2 政府治理所处的环境及其日益复杂化

“环境”这一语词,最常用的语义是“自然环境”。一般在谈到环境的时候,人们会条件反射般地首先想到自然环境。因为自然是人诞生后所面对的第一环境,人是通过认识他与自然的关系才逐渐获得主体性意识的,因此自然是存储在人的认知深处关于环境的最古老语义。以自然环境为基础,历史上已经出现了两次具有质变意义的环境创造运动。第一次环境创造运动发生在人类诞生后。伴随着人类活动范围的扩展、人际交往的增强,逐渐催生了一个以自然环境为基础但又异于自然环境的新环境,即由人以及人际交往关系所构成的社会。自此之后,人处在由自然和社会构成的环境之中,而且在较长时期自然与社会都被看成是实体的存在。伴随着人与人之间联系的进一步增强,在对社会的认识和建构中,人们逐渐发现了“信息”(人与人之间的沟通媒介)和“关系”(人与人之间的联系性)所具有的虚拟性,这是新一轮环境创造的重要前提性基础。第二次环境创造运动是在信息网络技术的广泛应用之后。经由信息网络技术,“信息”与“关系”的虚拟性进一步得到了确认和彰显,促成了“网络社会的崛起”[1]569。网络社会产生于实体的社会却异于实体的社会,是人所开辟的又一全新的活动空间。

从环境的创造和演进来看,人所处的环境包括自然的、社会的(主要指实在的社会环境)和虚拟的环境三种类型,它们之间彼此联系、相互作用,构成了一个总体性的环境存在。这种总体性的环境就是政府治理所处的环境。因为政府代表国家行使治理权是为了实现人们对美好生活的需要,所以它履行治权的空间范围就是人所处的环境。值得注意的是,自然、社会和虚拟的环境之间客观地存在着很多差异,比如它们各自拥有自己的运行秩序、基本结构,有着适合自身的运行规律与原理,同时它们之间也存在着一项共有的特性,即它们自身正日益复杂化,而且各个环境系统的复杂性交互叠加使得政府治理所处的环境变得高度复杂和高度不确定。

“根据行星一词的古老定义,我们的地球确实是流浪的天体。我们处于巨大的未知的探险中。”[2]150从环境演进的时序上来看,自然环境是存在于流浪的天体中最古老的部分,相比较于自然界的存在与发展历史,人自诞生至今仅仅是短暂的一瞬。自然界的复杂性在本质上是由存在于自然界的物质运动所形成的,最初是一种自然有机体运动的复杂性,但是随着人的诞生以及人对自然的干预,自然被添加了人为导致的复杂性。因此,自然的复杂性既体现为自然的壮丽,也体现为人为的影响。虽然人们一直在尝试对自然的复杂性进行有效识别,但是直到今天,这种对于自然的复杂性的认识依然是非常有限的,甚至人们已经开始怀疑自己的能力。自然的复杂性所导致的结果既包括稳定的自然秩序,也包括可怕的灾害危机,例如旱涝灾害、气候变化、生态破坏等。因此,自然环境的可持续性以及生态文明建设是政府所要应对的来自自然的复杂性的重要课题。

实体的社会环境是人所构建的彰显其价值的重要空间,是一个“开放的复杂巨系统”[3]。它的复杂性在根本上是由人的复杂性以及人际交往的复杂性所决定的,主要分为个体的人的复杂性和群体(组织)的复杂性。

其中,作为个体的人的复杂性既体现在人对生长环境的苛求上,又体现为人的认知以及人际交往关系的复杂性。“一个人的生长所需要的土壤和自由比较树木的生长所需要的土壤和自由,要大大地难于形成和获得。可以期望得到的完全的生长,是无法加以形容或表现出来的；它是细致而复杂的,只能凭微妙的直觉来感觉,只能凭想象和注意来得到模糊不清的了解。它不是单凭或主要地凭着物质的环境来决定,而是凭信仰和情感,凭行动的机会和凭社会的全部生活来决定的。人所属的类型愈发展、愈文明,他的生长的条件也愈繁复细致。”[4]12另外,因为受到人的自身因素和物的存在方式的影响,人的认知也会呈现出复杂性和不确定性,“使事情复杂化的是,人们的行为既受到他们所相信的物的存在方式的影响,也受到物的实际的存在方式的影响。这些思想也许与现实有很大的不同,并且它们均涉及对空间的不同描述和评价”[5]16。认知的复杂性会影响到人的行为模式选择的不确定性,“人类行动者是受众多变量影响的多维现象。人类天分差别很大,而习得的行为模式也殊为不同”[6]119。再者,交流是人类的本质属性,“我们正生活在人际关系激增的状态之中”[7]5。在历史的进程之中,人们互动的数量和质量都发生了深刻的变化。“与以往相比,我们中间的每一个人与他人的交往和互动都要频繁得多,无论是在对象的选择还是在交往的性质上,这种交往都比以往要自由得多。我们不仅能够轻而易举地获取数量极为惊人的不同经验,而且可以不费吹灰之力地更换合作伙伴。”[7]7

人类的行动越来越倾向于采取集体的形式、通过组织的方式实现相应的治理目标。“人类发展的历史表明,个体一直是通过组织这样的集体来对付环境复杂性的。在环境复杂变化的情况下,组织就要产生多种行为模式来应付不同环境情景的要求。所以,复杂的环境要求组织提高复杂性。另一方面,组织作为它所处环境的一个组成部分,其行为的复杂性必将导致环境的进一步复杂。”[8]11在现代社会,最为重要的一种组织便是政府,“通常情况下,国家的政府角色更大、更复杂、更正式”[9]3。政府的存在也被看成是实现复杂形式的标志,政府的产生和成长被看成是过程的复杂性,它在实现复杂化的同时也推动着所处的社会环境日益复杂化。另外,组织是由复杂的人所构成的,组织的决策与行动最终会因为人的复杂性而变得非常复杂,而且当多样化的组织彼此因为利益而构成网络,又进一步增加了社会组织层面的复杂性。因此,政府社会治理是政府治理最为核心的内容,目前来看也是最为复杂的方面。

虚拟的环境是在信息网络技术的快速发展之下而产生的全新空间,在一定程度上反映着人在实体社会中的复杂关系,同时它还具有自身的运行机理以及对匿名性、信息决策去中心性的潜在追寻。“信息发布的数量与信息获取的数量极为庞大,社会行动者们被海量的信息淹没。信息选择的网络、信息发布的网络以及塑造信息的网络,扮演着越来越重要的角色,它们的重要性使得诸种体制的规则变得更为复杂。”[7]9政府对虚拟空间的治理已经成为一项全新的课题,很多国家针对虚拟空间的治理设置了专门的政府机构,并且试图对虚拟空间立法和加强监管来实现有效的管理。只能说,这些管理的尝试还处于探索阶段,谈不上是最终的或是有效的方式。

如上文所述,不管是自然环境、社会环境还是虚拟环境,都日益复杂化,由它们共同作用构成的总体性环境呈现出高度的复杂性和不确定性,是现在政府治理必须正视的环境情势。今天,人们正逐渐认识到,“21 世纪不是20 世纪的延续,而是一个崭新的世纪,这一点现在已经更加明确了。现在的战争与半个世纪之前相比已经有了本质的不同,和平也是同样。类似的还有消费主义、信息的获取、环境变化、卫生保健、人口统计学及民主本身的概念等。我们看上去不是生活在‘历史的末端’,而是在一个新的历史时期——一个需要新思维方式的时期”[10]V。

3 政府治理的环境观与基本矛盾

面对高度复杂和高度不确定性的环境,政府采取干预行动必须以对环境的感知、描述、分析和研判为基础,也就是说,理想的政府治理行动是应当在对客观环境的日益增长复杂化研判后做出的。然而,现实的政府治理却并没有充分意识到治理环境的复杂性问题,即使偶尔意识到了复杂性问题却还是本能地选择了保守的治理方案。这是为什么呢？ 追根溯源是政府治理的环境观存在着问题。政府治理的环境观是政府对治理环境感知、描述、分析和研判之后所形成的基本看法,在本质上是政府对客观环境的主观性判断,它是政府做出战略性决策和采取有效行动的前提。因此,当我们关注政府行为时,既要关注到政府行为方式的方面,更应该审视一下政府治理的环境观是否科学准确,而且对政府治理的环境观进行探析将有助于从根本上把握政府行为的规律与原理。

在政府治理的情境中,“环境是一个剩余的概念,它指所有‘别的因素’”[6]34。环境被看成是政府这一主体性存在之外的客体性因素。政府治理的实质是应对因“别的因素”所带来的不确定性。为了寻求确定性,政府面对复杂的环境会倾向于将其看成是封闭系统。“即将各种知识简化为封闭系统下的知识形态,以消除所有重要的不确定性。”[6]6正如人在面对复杂性和不确定性会本能地寻求安定一样,在复杂的环境条件下寻求确定性成为政府治理行动的首要追寻。而且因为政府垄断着治理权,是代表国家行使治权的唯一主体,会基于极端的、狭隘的主体性,认为“我们的环境是由可以被人类的才智不受惩罚地任意操纵和役使的要素、事物和动植物物种构成的”[2]155,政府的干预行为具有鲜明的“强制”色彩,这种强制干预体现为政府对治理的环境因素进行强有力的控制,为了实现这一目标,现代政府在组织形式上普遍地选择了官僚制组织,在行动上全面实行基于权力的控制。长期以来,政府正是在寻求确定性的历程中,通过增强权力的控制而不断巩固其对治理权力的垄断地位,为此不惜以环境的损害作为代价。“当决策的负面效应尚未显现出来,或当可以将其效应转嫁给环境——自然环境同时也是社会环境——时,做出一项决策是轻而易举的。19 世纪与20 世纪的一切发展,都是以对环境的损害为代价的。诸种错误造就的结果最终由环境来承担。然而,我们已不再能够承担得起犯这类错误的代价了,即使是进行最小的冒险,假如不是不可能的,那么也已变得越来越困难了,体系丧失了灵活性,每一项决策都将遭遇到不可逾越的障碍。”[7]20

可见,将治理环境看成是“剩余因素”的认知观,会促使政府傲慢地实施控制导向的行动,运用一切可资利用的控制手段来应对环境的复杂性增长及其引致的治理问题,反过来,这种控制导向的行动进一步强化了政府垄断治理权的信念,即使在面临着复杂性骤增的严峻态势时,也绝不放弃封闭系统的假设和控制导向的治理。在这种情况下,为了应对日益复杂的环境及其带来的治理问题,政府组织便只能不断地扩充自身的规模和增强自身管理的复杂性。

“从历史演化的角度看,组织复杂性和环境复杂性有不断共同增强的趋势……简单的环境需要简单的组织,复杂的环境需要复杂的组织。”[8]11或者说“不同类型的环境会由于不同水平的复杂性和不确定性而导致不同类型的组织”[6]9。以经济组织为例,“伯恩斯和斯塔科尔调查了20 个工业企业,发现在更为混乱和复杂的环境中的企业易于发展所谓的‘有机’结构,而在更简单和稳定的环境内企业易于采纳‘机械’结构,即更高水平的专业化和形式化”[6]9。“经济组织,在追求效率之中,越长越大,而且没有使这个过程退回去的可能。”[4]88所以,“能够得到生存与发展的组织,其行为变化性是要高于环境所要求的,只有这样,该组织才能够驾驭环境并获得发展,结果就是其复杂性高于所处环境的复杂性”[8]11。这一组织结构复杂化和规模日益膨胀的原理也适用于政府。在现实的政府治理中,为了不断巩固和强化对治理权的垄断,政府将本来可以参与到治理中的力量都作为环境因素而客体化了,进而降低了其他治理力量参与治理的可能性,所以治理的责任重担便全落到了政府身上。政府以一己之力来应对日益复杂的环境治理问题,只有选择科层结构的复杂化以及职能与规模的扩张。具体表现为,政府在应对新的治理问题时要么成立新的治理机构并增加行政人员的数量,要么“一旦遇到重大、复杂且涉及多地区、多部门的问题,决策者就成立议事协调机构”[11]。

20 世纪60年代,英国历史学者帕金森曾经提出著名的“帕金森定律”,认为政府的规模扩张和人员增加同它所面对的工作事务之间并无正相关关系,即“其一,当官儿的人需要补充的是下属而不是对手。其二,当官儿的人彼此之间是会制造出工作来的”[12]1-2。从环境复杂性的角度来看,这一论断显然是有局限的。因为在政府垄断治理权的情况下,政府的规模扩张和行政人员数量增长是环境日益复杂化的必然结果。只要不动摇政府对治理权的垄断地位,所有对政府机构和人员数量的精简都是徒劳无功的,结果也只能是越精简越膨胀。不过,相比较于治理环境的复杂性无限增长而言,因为受制于财政资源、法律制度框架等约束与限制,政府规模扩张却是有限的。在理论上,政府规模最大化意味着所有公民都是公职人员,这显然是不太可能的。因而,政府治理所处环境的复杂性增长的无限性与政府规模扩张的有限性之间的矛盾是政府治理行动必须正视的基本矛盾。当前各种危机和失灵现象的频现,在根本上正是因为政府控制导向的治理难以应对环境复杂性增长所导致的。

实质上,政府组织跟别的组织一样,作为“一个开放的系统,是非决定性的并面临着不确定性,但同时又服从理性的标准而需要确定性”[6]16-17。因此,政府希望通过寻求确定性以应对环境的复杂性日益增长的想法是没有错的,但是政府固守治理权的垄断地位,将日益复杂的治理环境看成是封闭的系统,并对除了它自身之外的所有“剩余因素”采取控制的做法,现在看来已经显现出不科学的方面,尤其是在政府治理行动的基本矛盾不断加剧的时候,政府通过规模扩张和职能增长的方式来应对环境的无限复杂化将是不可能的。20 世纪中后期,全球风险社会的来临和政府失灵现象的常态化已经提供了有力的佐证。

4 校准生态位与选择合作

生态位是生态学中一个非常重要的概念,主要是指在生态系统和群落中,一个物种与其他物种相关联的特定时间位置、空间位置和功能地位。它不仅表示物种生存空间的特性,还强调生物有机体本身在其群落中的机能作用和地位,尤其是与其他物种的共生关系。此概念被应用到政府治理中,主要是指政府在日益复杂的治理环境中的角色与功能定位。政府的生态位确立是以政府治理的环境观为前提和指引的。既有的政府治理环境观将政府之外的因素都看成是环境因素和治理对象,因而政府将自身定位为治理权的绝对垄断者和全面实施控制的管理者。从政府治理的现实情况来看,这种生态位界定已经难以适应高度复杂和高度不确定的环境条件所提出的要求了。“尽管我们看到的一切社会问题都是展现在我们面前的,是以一种客观性的形式出现的,而实际情况则是,我们的治理方式落后于时代,在解决新的问题方面变得无能为力,从而使我们所遇到的问题积累了起来,变得越来越难于解决。就此而言,恰是主观性的因素跟不上时代的进步而使问题变得越来越多。”[13]25

精准地识别并动态调整“生态位”已经成为一项非常紧迫且必须开展的行动。在面对环境复杂性无限增长的严峻形势下,政府应当意识到仅凭它的一己之力是很难做出有效应对的,是时候动员更多的治理力量开展合作的行动了。政府需要抱持一种全新的环境观,在正视治理环境的开放性和日益复杂化的同时,用主体间性(或互主体性或交互主体性)来替代狭隘的主体性,即在肯定自己的主体性时也尊重并承认非政府组织等政府之外的治理力量的主体地位[14]。现在看来,对于政府而言,基于主体间性而开展治理行动,无疑是一项及时却极为艰巨的任务。囿于权力惯性和制度惰性等因素,政府是不情愿放弃垄断治理权的地位的。但是,“来自复杂性的压力是无法抗拒的,而且采用越来越不适用的组织模式与管理模式,已不再可能应对这种压力,这就逼迫我们去进行创新。无论人们是否情愿,对于我们的社会而言,变革已成为一个至关重要的问题”[7]44。

值得庆幸的是,二十世纪七八十年代出现的全球性行政改革运动,开启了政府与多元治理力量以灵活的方式合作开展公共服务供给的时期。以公私合作(即通常所说的PPP 模式)为例,它与一般的合同出租不同,政府不需要以纳税人的税收去购买私营部门提供的服务,而是以政府特许或其他形式吸引私营部门参与基础建设或提供某项服务,从而换取基础设施等公共产品或服务加快建设及其有效运营[15]133。在这其中,政府试图营造一种全新的治理格局,在这一格局中政府处于主导地位,但是在具体的职能履行中却主要发挥着引导的作用,因为“国家,除了维持秩序之外,还有其他积极的目标。这些目标的贯彻,不是靠国家本身来做,而应当尽可能地由独立的组织去做……应该经常努力把政府的更积极方面的工作,让自愿性质的组织去掌握,国家的目标只在于要求效率,和保证在国内外用和平方法来解决纠纷。和这个相结合的,应该是尽可能容忍例外,而尽少要求一律的体制”[4]42-43。

政府在治理范围内开展公私合作、营造合作治理格局的行动,本质上是一场赋权的运动,政府在放弃垄断治理权的主体地位上迈出了重要一步。不过,合作治理的最终实现更加依赖于多方行动者的共同努力,最为关键的是政府的改革与创新。

第一,确立起全新的环境观是政府改革创新的前提。政府应当按照开放的、复杂的环境所提出的要求,不断地识别治理环境的新变化,“以变应变”地校准生态位,尤其是在策略选择上可以采用临时主义的主张——“这能够回应科学、技术、知识的进展而且改变人类判断,灵活且具有适应性的制度会得出更好的规则,更有可能实现立法目标。倘若解决方案是临时性的,规则就是由所适用的具体情形加以塑造,而且对相关情形保持回应”[16]43。

第二,营造良好的合作条件是政府改革创新的核心。行动者的身份平等是合作行动在主体要件上的基本内容,而且合作的质量及其治理效果取决于行动者的经验和能力。因此,政府改革创新不仅仅是实现治权共享,更为重要的是培育治理力量成长,其中治权共享是治理力量参与合作的前提,治理力量的成熟是治权共享实质实现的根本保障。在培育政府之外的力量成长方面,要求政府站在“他在性”的立场[17],以服务者的身份去引导它们通过学习来提高其治理能力。当外部环境因为过于动荡复杂而难以理解或是难以抗拒时,为了应对这种变化,学习能力、变通能力以及反应能力就显得尤其重要。为此,就有必要通过某种程度的尝试来培养以上能力,或是在实际操作过程中向那些最贴近实际情况且掌握制定务实策略信息的组织让渡部分权力。但这并不是要否定政府的重要性,在战略实施过程中它仍然要强行施加自己的意图,并且提供某种高屋建瓴的指导[18]740。

第三,推动旨在激活人的主动性和创造力的制度建设是政府改革创新的重点。长期以来,控制导向的政府治理追求高的效率、注重技术创造和创新运用,但是忽视或不够重视对激活人的主动性和创造力的制度环境的营造。当今社会任何形式的行动,都是直接或间接地经由人来完成的。正因为如此,思想家们在探讨变革的议题时,都会体现出人本的情怀,从人出发去进行相关的思考,例如罗素在《社会改造原理》中论述了“冲动比有意识的目标在形成人的生活方面有更大的影响”[4]3-4,马克斯·韦伯在《经济与社会》中从人的支配行为出发论证官僚制组织的“合理合法性”特征[19]318。合作治理最根本的动力来源于人的主动性和创造力,为了激活并充分发挥人的主动性和创造力之于治理的积极效用,政府必须意识到“人所需要的不仅仅是更多的物质用品,而是更多的自由、更多的自主、更多的创造性的出路、更多的生活愉快的机会、更多的自愿的合作,而少些非出于自愿的为他人的目标而服务。如果我们对于自然界的知识和控制自然界的力量的增长,在产生一种良好的生活方面,要收到完满的果实,那么,将来的制度必须帮助产生这一切事情”[4]24。

5 结语

在高度复杂性和高度不确定性的治理环境下,政府必须正视环境日益复杂化所提出的改革创新的要求。为政府变革与创新提供理论支持的研究,不仅应当从满足人的美好生活需要的要求出发,更应当立足于政府治理的情境,去审视日益复杂的治理环境对治理行动提出的诉求。我们知道,对于任何一个组织,它所处的环境都有日益复杂化的趋势。当环境的复杂性程度没有超出组织的应对能力范围时,组织可以根据理性原则“随意”地开展行动,然而,一旦环境的复杂性程度超出了组织的治理能力,危机或失灵现象就在所难免。政府的治理也遵循这样的规律,不管治理环境的类型、内容如何变,治理环境复杂性的无限增长与政府规模的有限扩张之间的矛盾都是客观地存在着,是政府治理改革与创新的动力源泉,指引着政府开展合作导向的治理实践。

笔者在总体性视阈下审视政府治理所面对的环境,并且省察了政府既有的治理环境观及其控制导向的管理实践,研究发现：在复杂性的视阈下,环境复杂性无限增长与政府规模有限扩张的基本矛盾,正倒逼着政府与其他治理力量开展积极合作[20]。也就是说,政府治理所处的环境无限复杂化已经对政府治理提出了质变的要求,政府必须放弃将治理环境视为封闭系统的假定,更新自己的环境观,引导和培育多元治理力量的快速成长并承担起作为治理主体的应有责任。在某种意义上,这是一种从战略出发对合作治理的必然性进行的分析,笔者认为合作治理的实现是应当以“喜剧”的形式呈现的。“在古希腊,情节上最重要的区别即为喜剧和悲剧之分。这不是快乐与悲伤或可笑与可悲的区别,而是化解冲突的可选方法之间的区别……剧作家从一开始就知道她在写喜剧还是写悲剧：而战略家想写的是喜剧,最终却又写成悲剧的风险。”[18]836-837希望此文所提出的问题能够引起更多人的关注,以规避“悲剧”的出现。