理论创新与制度践行：习近平生态法治观论纲

郭永园

(1.山西财经大学 马克思主义学院,山西 太原030006；2.中国人民大学 马克思主义学院,北京100003)

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央领导全党全国人民全面推进生态文明建设,生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化,推动生态文明建设的理论创新、实践创新和制度创新,开创了社会主义生态文明建设的新时代,形成了习近平生态文明思想。习近平强调：“只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。”[1]99生态法治就是生态文明建设制度化和规范化的过程,在全面推进依法治国的进程中以中国特色社会主义法治道路支撑和保障新时代生态文明建设。“最严”生态法治观作为习近平生态文明思想的重要组成部分,彰显了党在现代国家治理中的政治智慧和坚定决心,生态法治体系建设提供了科学的理论指导和行动指南,对新时代生态文明制度建设有着重大而深远的政治意义、历史意义、理论意义、实践意义。

1 守正创新：习近平生态法治观的出场分析

习近平在马克思主义发展史中第一次系统、完整地提出生态法治观,是在继承马克思主义生态法哲学思想基础上,结合新时代我国生态文明建设实践的一次重大理论创新,为科学社会主义注入了绿色法治、依法治国的中国元素,有效回应了生态文明和依法治国这些事关党和国家发展的重大理论和现实问题。生态法治观是中国化马克思主义法治理论的重要组成部分,更是走向成熟的时代标识,成为新时代生态法治建设的理论基础。

1.1 马克思生态法哲学之义

习近平新时代中国特色社会主义思想是“对马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观的继承和发展,是马克思主义中国化的最新成果,是党和人民实践经验和集体智慧的结晶,是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分,是全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的行动指南,必须长期坚持并不断发展”[2]。生态法治观作为习近平新时代中国特色社会主义思想的组成部分,是马克思主义基本原理尤其是马克思主义生态法哲学思想与新时代生态文明法治建设相结合的产物,是马克思主义生态法哲学中国化的应有之义。

习近平强调：“学习马克思,就要学习和实践马克思主义关于人与自然关系的思想。”[3]马克思恩格斯对人与自然关系的论述与新时代生态文明建设具有内在的关联性和一致性,是马克思主义生态文明思想的逻辑点,也是马克思主义生态法哲学思想的伦理向度和重要观点。马克思在唯物史观的视野中去认识和阐释人与自然的关系,“自然界……是人的无机的身体”[4]55,并指出“人类同自然的和解以及人类本身的和解”[4]24是人类社会面临“两大变革”或“两大和解”之历史任务。“社会化的人,联合起来的生产者,将合理地调节他们和自然之间的物质变换,把它置于他们的共同控制之下,而不让它作为一种盲目的力量来统治自己；靠消耗最小的力量,在最无愧于和最适合于他们的人类本性的条件下来进行这种物质变换。”[5]928-929马克思指出要实现人的自由全面发展、社会的有序发展就需要同时妥善处理好“人-自然-社会”之间的关系,通过调解人与人、人与社会的关系实现人与自然的和谐共生。自然、人类社会和历史在唯物史观中实现了辩证统一。以马克思主义人与自然思想为指导的生态法治建设在思想根基上有别于有“主客二分”为基础的西方环境法治体系,也与人本主义、生态中心主义等法治理论实践存在质的区别。马克思人与自然的思想为生态法治确立了“人-自然-社会”协同发展和谐共存的逻辑原点：将人化自然实践历程中的行为者以及权益相关者作为法治的主体,将实现“三大和解”场域中的所有人的自由全面发展作为生态法治的目的,将“自然-社会-人”有机整体、社会整体解放与社会文明整体演进的三维整体性逻辑作为生态法治的方法,将以“人化自然”为缘起的社会关系作为生态法治的调整范围。

1.2 全面推进依法治国之需

习近平指出：“依法治国是坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障,是实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求,事关我们党执政兴国,事关人民幸福安康,事关党和国家长治久安。全面建成小康社会、实现中华民族伟大复兴的中国梦,全面深化改革、完善和发展中国特色社会主义制度,提高党的执政能力和执政水平,必须全面推进依法治国。实现经济发展、政治清明、文化昌盛、社会公正、生态良好,实现我国和平发展的战略目标,必须更好发挥法治的引领和规范作用。”[6]

全面推进依法治国构成了整个国家法治建设的基本图景,生态法治作为全面推进依法治国的一部分,是整体与局部的关系。生态文明建设必须要在依法治国的体系中获得实现,更好发挥法治的引领和规范作用。“法治是生态文明最核心的制度保障,没有健全的法治体系,没有对法律的充分尊重,没有建立在法律之上的社会秩序,就没有良好生态治理局面的出现。”[7]法治对生态治理有三个方面的主要价值。其一,法治能够维系生态治理的主体的良性发展与有序运行。政府、市场和社会多元主体参与生态治理的目的就是要实现公共资源的优化配置,前提是有清晰的主体权利(力)边界、顺畅的诉求表达机制、有效的纠纷化解与沟通平台。这些只能为法治体系所供给,即立法明晰权利义务关系、执法司法保障权利的实现与主体间的制衡[8]50。作为中国现代最受关注、活跃的法治体系代表,生态法治体系建设处于中国法治体系建设与改革的最前沿。蓬勃的环境立法为法律体系科学化提供了大量素材和实践场域；复杂的生态执法是促进中国执法体系由一元向多元、严格向高效、管理向服务改革的重要动力引擎；特质化的生态司法有力推动了中国司法改革。“近四十年的生态法治建设与发展始终是以一种面向实践的‘小步快跑’方式探索解决中国环境法律问题,并试图缓解调和个案正义与普遍正义、法律全球化与本土化、传统法治的安定性与现代法律的适应性之间的现实张力。生态法治中那些具有共性、积极、有效的实践经验则会被其他领域所借鉴,并进一步上升为中国特色社会主义法治建设经验,以局部带动整体。”[9]

1.3 推进生态文明建设之基

生态文明建设是一项综合性系统工程,不仅涉及经济、政治、社会和文化体制与观念的深层变革,而且要求其构成要素实现整体性的均衡发展。“生态文明建设制度体系是指在全社会制定或形成的一切有利于支持、推动和保障生态文明建设的各种引导性、规范性和约束性规定和准则的总和。”[10]制度出现就是要通过明确性规范指引,使人们对自己的行为产生明确的结果预期,引导人们用科学、理性的方法认识外部世界、参与公共事务治理,实现从“必然王国走向自由王国”的转变,形成一种理性的行为方式。生态文明建设的根本所在就是改变人们对生态环境不科学、不全面的认知及其行为方式,实现人们行为方式的“生态化”转向,将生态文明建设的理念自觉地融入社会行为和经济社会发展模式之中,实现集体行动的“生态自觉”。生态文明建设制度体系是一个兼具系统性、整体性、协同性的制度体系,而且生态还是一个事关经济、社会、组织的综合性问题,生态文明建设制度体系作用的发挥还要和经济、政治等领域的制度改革统筹推进[8]113。十八届三中全会提出建设生态文明建设制度体系、把生态文明建设纳入制度化轨道的决定。因此,生态文明建设要实现更为全面、科学、系统的制度创新,其关键是法律法规的修订。《中共中央关于全面深化改革重大问题的决定》提出的生态文明建设制度创新几乎囊括了所有的生态资源法律部门,目的就是要将生态文明建设的价值理念融入具体的制度安排之中,以此构建完整的生态文明建设制度体系,保障生态文明建设的有序推进。

2 系统完备：习近平生态法治观的核心要义

习近平生态法治观内容体系由以公正为导向的生态法治伦理观、以良法为目标的生态法制创设观、以“双严”为标准的生态法治实施观、以法治社会为中心的生态守法观以及以美丽世界为愿景的全球共赢观构成。

2.1 以公正为导向的生态法治伦理观

公正是法治的生命线,也是党治国理政的一贯主张,更是社会主义法治的根本指向。党的十八届四中全会着眼于依法治国与公平正义的有机统一,从立法、执法、司法、守法等各个方面,对以法治促进社会公平正义作出了全方位部署,要在社会主义法治建设实践中,实现科学立法、严格执法、公正司法、全民守法,以法治守护公平正义的核心价值[11]。生态法治作为中国特色社会主义法治体系的组成部分,公正进而也成为其生命线、伦理向度和根本目标。

2.1.1 以确保最公平的公共产品估计为首义

习近平指出：“良好生态环境是最公平的公共产品,是最普惠的民生福祉。”[1]4从公平的视角来论述生态文明建设在马克思主义发展史和社会主义运动史中并不多见,是以习近平同志为核心的党中央坚持以人民为中心的立场在新时代的新论断。民之所好好之,民之所恶恶之。我国在《2012年中国人权事业的进展》白皮书中首次将生态文明建设写入人权保障,提出要保障和提高公民享有清洁生活环境及良好生态环境的权益。2018年3月11日第十三届全国人民代表大会第一次会议上通过了《中华人民共和国宪法修正案》,将“美丽”作为社会主义强国的五大维度之一,“生态文明”也作为社会主义建设的总体布局写入宪法,在社会主要矛盾发生转换的背景下,进行生态文明建设就是要供给优质的公共生态产品,“环境就是民生,青山就是美丽,蓝天也是幸福。努力实现社会公平正义,不断满足人民日益增长的优美生态环境需要”[3]。

以民生为导向的法治伦理价值观是“一切为了人民,一切依靠人民”的人民主体性思想在生态文明制度建设领域的具体体现。“生态文明是人民群众共同参与共同建设共同享有的事业,要把建设美丽中国转化为全体人民自觉行动。”[3]每个人都是生态环境的保护者、建设者、受益者,没有哪个人是旁观者、局外人、批评家,谁也不能只说不做、置身事外。加强生态文明建设既是一般的民生问题,更是重大的政治问题。生态文明建设是民意所在民心所向,换言之,新时代党领导全国人民全面推进生态文明建设也正是共产党人“不忘初心”的体现。

2.1.2 以践行生命共同体实现代际公平

“人与自然是生命共同体,人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。人类只有遵循自然规律才能有效防止在开发利用自然上走弯路,人类对大自然的伤害最终会伤及人类自身,这是无法抗拒的规律。”[2]“人与自然是生命共同体”的理念是以习近平同志为核心的党中央对马克思主义生态文明思想的创造性发展,是对人类社会和生态环境之间关系的科学界定,既超越了传统的朴素的天人关系认识,也有别于作为西方环境法治理论基础的人类中心和非人类中心主义等各种思潮。“生态兴则文明兴,生态衰则文明衰。生态环境是人类生存和发展的根基,生态环境变化直接影响文明兴衰演替。”[3]习近平以人类文明发展史为视野,论证了生态文明建设与代际公平发展的重要性,既要求实现当代人与自然关系的和谐共生,更要求在人类文明演进史的视野中确保代际公平。

“生态环境保护是功在当代、利在千秋的事业。前人栽树,后人乘凉,我们这一代人就是要用自己的努力造福子孙后代。”[12]十九大报告指出,“生态文明是千年大计。要清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性,清醒认识加强生态文明建设的重要性和必要性,以对人民群众、对子孙后代高度负责的态度和责任,为人民创造良好生产生活环境”[13]。代际公平为新时代的生态法治树立了基本理念,在世界范围内开启了生态法治理论基础由人类中心主义向生态文明思想的转向。

2.1.3 以构建人类命运共同体实现国别公平

习近平指出：“在我们这个13 亿多人口的最大发展中国家推进生态文明建设,建成富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,其影响将是世界性的。要实施积极应对气候变化国家战略,推动和引导建立公平合理、合作共赢的全球气候治理体系,彰显我国负责任大国形象,推动构建人类命运共同体。”[3]“在经济全球化的大背景下,在气候变化危机的共同挑战下,生态问题俨然已不仅仅是一国的问题。推动国际合作,呼吁全球治理,是我们应对危机的必要措施。要提高国际法在全球治理中的地位和作用,确保国际规则有效遵守和实施,坚持民主、平等、正义,建设国际法治”。[14]人类命运共同体是习近平新时代中国特色社会主义思想的一大亮点,生态文明建设是其重要的理论支撑和主要的实现路径。国内与国外生态文明建设如同鸟之双翼、车之双轮,互为补充、相互促进。资本主义生产方式为人类社会带来了巨大的物质文明财富,但是由于资本逻辑内在本性使然,导致人与自然的关系日趋紧张,20 世纪初主要的资本主义国家均相继出现了生态危机事件。在生态殖民思维的驱使下发达国家将污染转移至国外,环境污染和生态破坏伴随着资本的全球化进而扩散到世界上更广阔的区域,导致后发国家的生态环境遭到了极大的破坏,将生态危机国际化。习近平站在人类历史发展进程的高度,以大国领袖的责任担当,深入思考关乎人类前途命运的重大课题,推动构建科学完整、内涵丰富、意义深远的“人类命运共同体”思想体系,公平正义是打造人类命运共同体的基本要求,而生态文明既是这一思想的支柱之一,也是最能凝聚国际共识的时代议题。人类生活在同一个地球村,各国日益相互依存、命运与共,越来越成为你中有我、我中有你的命运共同体。“中国将继续承担应尽的国际义务,同世界各国深入开展生态文明建设领域的交流合作,推动成果分享,携手共建生态良好的地球美好家园。”[15]210世界各国更需要以负责任的精神同舟共济,共同维护和促进世界和平与发展。

2.2 以良法为目标的生态法制创设观

法律是治国之重器,良法是善治之前提。《环境法治报告—全球首份报告》(Environmental Ruleof Law-First Global Report)指出,环境法治的前提是公平、明确和可实施的法律[16]。生态文明建设不仅要做到“有法可依”,而且要做到“所依为良法”。

凡属重大改革都要于法有据[17]。“实践是法律的基础,法律要随着实践发展而发展。转变经济发展方式,扩大社会主义民主,推进行政体制改革,保障和改善民生,加强和创新社会管理,保护生态环境,都会对立法提出新的要求。”[18]习近平强调：要坚持立法先行,注重新法律的制定,对“实践证明行之有效的改革,要及时上升为法律”,“不适应改革要求的法律法规,要及时修改和废止”,为经济体制和社会体制改革、为转变政府职能扫除障碍,还“要加强法律解释工作,及时明确法律规定含义和适用法律依据”[19]51。

习近平指出：“小智治事,中智治人,大智立法。治理一个国家、一个社会,关键是要立规矩、讲规矩、守规矩。”[20]100十九大报告要求科学立法、民主立法、依法立法,以良法促进发展、保障善治[2]。质量是立法的生命线,是良法之前提。现行的生态环境法律法规未能全面反映现代国家生态治理规律和新时代人民对美好生态环境向往的意愿,针对性、可操作性不强以及存在立法部门化倾向等问题[21]。正因如此,习近平强调：“越是强调法治,越是要提高立法质量。”[19]43中国特色社会主义法治道路建设的经验揭示出提高立法质量的根本途径在于坚持科学立法与民主立法相统一,既要尊重和体现生态文明建设和法治发展的一般规律,也要在生态立法中广泛地吸纳公众参与,确保人民当家做主与生态法治有机统一。

法治是一项综合性系统性的工程,不是一蹴而就的,要有所侧重,重点突破。习近平指出：“要加强重点领域立法,及时反映党和国家事业发展要求、人民群众关切期待,对涉及全面深化改革、推动经济发展、完善社会治理、保障人民生活、维护国家安全的法律抓紧制定、及时修改。”[21]《生态文明体制改革总体方案》设定了生态立法的重点领域：自然资源资产产权制度、国土空间开发保护制度、空间规划体系、资源总量管理和全面节约制度、资源有偿使用和生态补偿制度、环境治理体系、环境治理和生态保护市场体系、生态文明绩效评价考核和责任追究制度等八项制度[22]。选取这八大领域作为生态法制建设的重点领域是以习近平同志为核心的党中央在综合考虑国情世情党情的基础上做出的战略选择,以重点突破带动全局发展,通过四梁八柱的制度创设搭建社会主义生态法治大厦。

2.3 以双严为标准的生态法治实施观

“法律的生命力在于实施,法律的权威也在于实施。天下之事,不难于立法,而难于法之必行。如果有了法律而不实施、束之高阁,或者实施不力、做表面文章,那制定再多法律也无济于事。全面推进依法治国的重点应该是保证法律严格实施,做到‘法立,有犯而必施；令出,唯行而不返’。”[21]“只有实行最严格的制度、最严密的法治,才能为生态文明建设提供可靠保障。”[1]99法令行则国治,法令弛则国乱。生态法治实施体系的核心是执法和司法,加大生态执法力度,改革生态司法体系,破除以往生态治理中的“行政依赖”,实现生态行政与生态司法的协同推进,严格执行奖惩措施,甚至是终身追究。

2.3.1 在法治政府的架构中严格生态执法

“坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进,坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”[23],而依法治国的关键之一是各级政府能不能依法行政、严格执法。执法是行政机关履行政府职能、管理经济社会事务的主要方式,“各级政府必须坚持在党的领导下、在法治轨道上开展工作,创新执法体制,完善执法程序,推进综合执法,严格执法责任,建立权责统一、权威高效的依法行政体制”[21]。生态执法是生态法治实施的重心,事关生态法治的理念能否落地见效,可以说是生态法治实施的中枢。如果没有系统完备全面的法律实施机制,再多再好的法律文本也只会停留在纸面,被束之高阁,沦落为纸老虎。联合国环境规划署于2019年发布《环境法治—全球首份报告》(Environ-mental Rule of Law-First Global Report),这是第一份有关全球环境法治状况的评估报告。报告指出自1972年以来,尽管全球范围内的环境法数量增长了38 倍,各国在环境法的立法层面取得了可喜的成就,环境法发展呈现繁荣态势,但污染、生物多样性丧失和气候变化等问题持续存留,政府机构之间协调不佳、机构能力薄弱、获取信息渠道不通、腐败和公民参与受限等因素导致的执法不力就是主要的原因。“如果环境执法不能得以加强,再严格的法律也注定要失败,而享有健康环境的基本人权将无从实现。”[16]

《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出建立和完善严格监管所有污染物排放的环境保护管理制度,独立进行环境监管和行政执法。建立陆海统筹的生态系统保护修复和污染防治区域联动机制[24]。高效的生态执法体制以建立权责统一、权威高效的依法行政体制为目标,以增强执法的统一性、权威性和有效性为重点,整合相关部门生态环境保护执法职能,统筹执法资源和执法力量,推动建立生态环境保护综合执法队伍,坚决制止和惩处破坏生态环境行为,为打好污染防治攻坚战、建设美丽中国提供坚实保障[25]。

2.3.2 在深化司法体制改革中促进和维护公正生态司法

“公正是司法的灵魂和生命”[2],促进社会公平正义是司法工作的核心价值追求,司法机关是维护社会公平正义的最后一道防线。围绕公平正义这一核心价值,司法担当着“权利救济”“定分止争”“制约公权”的功能[26]。建设以公正高效权威的中国特色社会主义司法体制、确实提升司法在社会主义法治或者是现代国家治理中的地位,更好地发挥司法在社会主义建设中的职能,成了新时代“五位一体”社会主义现代化建设的重要举措。生态文明建设需要司法守护,美丽中国建设司法必须在场。生态法治建设迫切需要司法的参与,生态法制体系的日趋完善也为生态司法提供更加有力的立法支持。生态司法促进和保障环境资源法律的全面正确施行,用统一司法裁判尺度切实维护人民群众生态权益,积极回应人民群众对环境保护和资源权益问题的司法期待,在全社会培育和践行社会主义生态文明观,遏制环境形势的进一步恶化,为生态文明建设提供有力的司法服务和保障。

2.3.3 在全面从严治党伟大工程中建设生态铁军

生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题,也是关系民生的重大社会问题,需要各地区各部门坚决担负起生态文明建设的政治责任。环境保护是生态文明建设的主阵地和根本措施,实践证明,生态环境保护能否落到实处,关键在领导干部。生态环保部门作为党和政府组织领导生态环保工作的执政部门,党建工作就成为生态文明建设的重要内容,全面提高党建工作现代化水平,坚定理想信念和精神追求,严守政治纪律和政治规矩,推进党建与业务工作相融合,以党风带行风促政风,打造一支忠诚、干净、担当的环保铁军,为推动生态文明建设和环境保护提供不竭动力。这也是在生态法治领域坚持党的领导,党保证执法、支持司法的具体体现。党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,是社会主义法治最根本的保证。新时代生态文明建设要与全面从严治党伟大工程有机融合,通过制度建设抓好领导干部这个关键少数,打造一支生态环境保护铁军。通过建立领导干部任期生态文明建设责任制,实行自然资源资产离任审计,认真贯彻依法依规、客观公正、科学认定、权责一致、终身追究的原则[27]。

2.4 以法治社会为中心的生态守法观

全民守法体系的建设是法治社会建设的核心议题,以社会主义法治文化建设为载体,弘扬法治精神,使人民群众能够有机地融入社会主义法治建设之中,“成为社会主义法治的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者”[5]。新时代生态文明建设是党领导下的全面参与、共建共享的伟大事业,要以社会主义生态文明观培育和践行为中心,广泛动员人民群众积极参与生态文明建设,营造群策群力群防群治的生态社会文化。其一,生态法治建设要在“党委领导、政府主导、企业主体、公众参与的现代国家生态治理格局”下构建起契合国情的全面生态法治参与机制,通过建章立制,以保障知情权、参与权、监督权实现为抓手,鼓励群众用法律的武器保护生态环境,畅通生态公共参与通道。其二,生态文明建设靠宣传教育起家,也要靠宣传教育发展。生态文明教育要充分发挥教育的基础性、先导性和全局性作用,落实立德树人根本任务,以改革创新的精神状态和工作思路,推动教育理念、教学目标、教学内容、教学方法的一系列转变,构建以学校教育为基础、覆盖全社会的生态文明教育体系,提升民众的生态文明素养,培育生态道德和行为准则,引导全社会增强法治意识、生态意识,以《公民生态环境行为规范(试行)》为蓝本推动民众自觉履行生态法定义务。

2.5 以美丽世界为愿景的全球共赢观

党的十八以来,“命运共同体”思想已经成为习近平以全球视野、全球眼光、人类胸怀积极推动治国理政更高视野、更广时空的全球性理念,生态文明也不例外[28],“要努力建设一个山清水秀、清洁美丽的世界”[29]。地球是人类迄今为止唯一的家园,全人类应该坚持人与自然是生态共同体的理念,将自然当作人类的“无机身体”,像对待自己生命一样对待自然环境,“共同保护不可替代的地球家园,共同医治生态环境的累累伤痕,共同营造和谐宜居的人类家园,让自然生态休养生息,让人人都享有绿水青山”[2]。以“生态文明建设”作为“可持续发展”的中国表达,积极参与国际生态法律的创制与践行,推动“真正的共同体”转型,消解美国等“生态帝国主义”的恶劣影响,开辟一条走向零碳未来的明确道路[30]。美丽世界成了新时代生态文明建设的愿景之一,生态法治的治理疆域随之拓展,我国将实施积极应对全球生态环境问题的国家战略,畅通国内法和国际法的转换通道,推动和引导建立公平合理、合作共赢的全球生态治理体系,彰显我国负责任大国形象,推动构建人类命运共同体。

3 落地见效：习近平生态法治观的制度化检视

党的十八大以来,新时代中国特色社会主义生态法治建设以习近平生态文明思想为指导,在“法治国家、法治政府、法治社会”和“科学立法、严格执法、公正司法、全面司法”的社会主义法治道路中将习近平生态法治观逐步制度化,稳步推进中国特色社会主义生态法治体系建设。

3.1 问题导向：生态法治基础审视

中国生态法治建设近40年来,生态立法成效显著,先后制定并实施环境保护专门性法律30 余部,出台行政法规90 余部,部门规章600 多部,国家环境标准近1500 项。初步解决了生态环境保护有法可依的问题,建立起相当规模的生态法律体系。同时也必须承认,生态法治建设的复杂性与渐进性决定了相当数量的生态法律属于探索性质和应急性质。以立法的科学要求作为标尺去审视当前的生态法律体系,其规范性、有效性仍然阙如,距离十八届四中全会所提出的“及时性、系统性、针对性、有效性”要求仍有较大的距离[9]。首先,生态与经济社会发展决策的分离,生态文明建设与其他文明建设被割裂,进而导致了严重的生态灾难和危机。联合国《21 世纪议程》就提出“将环境与发展问题纳入决策进程”(Integration of Environmentand Development in Decision making),但现有制度规范之中缺乏翔实有力的实施机制,使得该原则停留在理念层面。其次,环境保护和生态资源开发利用的分割,出现了“九龙治水”的混乱局面,生态文明建设的合力难以形成。中央行政机关中具有生态管理职能的部门大致可以分为生态环保职能部门(生态环境部)、资源管理部门(水利部、国土资源部、国家林业局、国家海洋局等)、综合协调部门(国家发展和改革委员会、财政部、农业部等)等三种类型。分割治理导致本应整体性的生态文明建设被专业化的机构所割裂。再次,程序性制度严重滞后于实体性制度,呈现出“重实体、轻程序”的局面。程序性的制度设计缺失体现在对行政机关执法的程序性规定的缺乏。目前的生态行政制度偏重于静态的生态文明建设制度创设,忽视生态行政程序对生态文明建设制度实施的动态调整价值,执法程序规定比较抽象,没有明确、具体、统一的程序规定[8]113。

3.2 引领之举：生态文明写入宪法

党的十九大通过的《中国共产党章程(修正案)》,再次强化“增强绿水青山就是金山银山的意识”[31]。“生态文明”在2018年版《中华人民共和国宪法修正案》被写入《中华人民共和国宪法》(以下简称《宪法》)。在第七自然段中,将“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明、社会文明、生态文明协调发展,把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”；第八十九条第六项国务院行使下列职权由“(六)领导和管理经济工作和城乡建设”修改为“(六)领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设”。修改后两个条文与《宪法》第九条、第十条、第二十六条等条款构成了《宪法》中的“生态条款”。生态文明入宪的体系性功能包括三个方面,即生态观的宪法表达,生态制度的宪法安排以及生态权利的宪法保障。这将观念变革与制度建构相结合,将人的美好生活诉求与对生态的基本尊重相结合,以满足人、国家与生态三者的最大利益为目标。从而实现宪法在生态领域对于国家发展与公民需求之间规范的系统保障功能[32]。

3.3 前提完备：生态法律体系建立

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设,相继出台《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》,制定实施40 多项涉及生态文明建设的改革方案,深入实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划,从总体目标、基本理念、主要原则、重点任务、制度保障等方面对生态文明建设进行全面系统部署安排。生态文明建设目标评价考核、自然资源资产离任审计、生态环境损害责任追究等制度出台实施,主体功能区制度逐步健全,省以下环保机构监测监察执法垂直管理、生态环境监测数据质量管理、排污许可、河(湖)长制、禁止洋垃圾入境等环境治理制度加快推进,绿色金融改革、自然资源资产负债表编制、环境保护税开征、生态保护补偿等环境经济政策制定和实施进展顺利。制定和修改环境保护法、环境保护税法以及大气、水污染防治法和核安全法等法律[3]。《环境保护法》修订案通过,相对完备的中国环境法律体系已经形成。修订了包括《环境保护法》《大气污染防治法》《民法总则》《民事诉讼法》《行政诉讼法》《水污染防治法》《土壤污染防治法》等在内的8 部法律,并推进完成了9 部环保行政法规和23件环保部门规章的制修订[33]。2017年修订的《民法总则》第九条规定,“民事主体从事民事活动,应当有利于节约资源、保护生态环境”,将绿色原则确定为民事活动的基本原则。2017年修订的《民事诉讼法》《行政诉讼法》增加检察机关提起环境民事、行政公益诉讼的规定,为加强国家利益和公共利益的司法保障,依法审理检察机关环境公益诉讼案件提供了法律依据。

中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》将党内法规纳入社会主义法治体系之中,明确指出党内法规“既是管党治党的重要依据,也是建设社会主义法治国家的有力保障”[24]。经中央深改组审议通过,十八大以来党中央或国务院发布党内环保法规和政策性文件至少20 件,主要包括《生态文明体制改革总体方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法》《环境保护督察方案》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》《控制污染物排放许可制实施方案》《关于设立统一规范的国家生态文明试验区的意见》《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》《生态文明建设目标评价考核办法》《关于全面推行河长制的意见》《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》《关于建立资源环境承载能力监测预警长效机制的若干意见》《建立国家公园体制总体方案》《关于健全生态保护补偿机制的意见》《环境保护督察方案(试行)》《开展领导干部自然资源资产离任审计试点方案》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》等。

一些省区市也积极运用地方立法权,根据当地需求制定了更高标准、更为严格的管理制度和相应的行政处罚制度。2014年贵州省颁布了国内首部省级生态文明的地方性法规——《贵州省生态文明建设促进条例》。2015年3月15日,十二届全国人大第三次会议通过了《关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》,赋予所有设区的市享有在“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护”等方面地方立法权,由此开启了生态法治建设中地方立法高潮的到来。据统计,截至2017年7月,89%设区的市已完成首部地方性法规制定立项,约40%为生态环境保护立法,仅次于城乡建设与管理类立法[34]。

3.4 关键环节：生态执法体系强化

十八大以来,生态执法系统在健全完备的生态立法基础之上,执法力度不断加大、手段日趋丰富、效能稳步提升。其一,执法力度不断加大。原环境保护部以2015年“史上最严环保法”实施为契机,全面推进环保法及配套办法在省级、地市级和县区级的落实,同时还以“水十条”“大气十条”“土十条”实施为抓手,分阶段、分重点、分区域持续开展执法行动。环境执法加强了对京津冀、长三角等重点区域和钢铁、焦化、水泥等重点行业的监管和整治。新《环境保护法》按日连续处罚加大了行政处罚力度,强化了生态执法的威慑力。其二,执法手段日趋丰富,环保督查制度的创设是典型代表。中央环保督察已实现全国31 个省(区、市)的全覆盖。其三,执法效能稳步提升,联合执法成常态。十八届五中全会要求,开展省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点,优化生态执法体制,提升了执法效能。原环境保护部先后联合相关部门出台多项环境执法制度文件,加强和完善生态联合执法,如与公安部联合出台《关于加强环境保护与公安部门执法衔接配合工作的意见》,与公安部、最高检共同制定《环境保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》。深化党和国家机构改革,党中央决定组建生态环境部,通过整合职能,强化了生态环境执法力量。2019年1月7日国务院办公厅出台了《生态环境保护综合行政执法改革方案》,有效整合生态环境保护领域执法职责和队伍,科学合规设置执法机构,强化生态环境保护综合执法体系和能力建设,旨在形成与生态环境保护事业相适应的行政执法职能体系[25]。

3.5 补强防线：生态司法全面加强

党的十八大以来,法院系统通过制度创新和机构整合,为生态文明提供良好的司法服务和全面的司法保障。最高人民法院先后出台《关于全面加强环境资源审判工作为推进生态文明建设提供有力司法保障的意见》《最高人民法院关于充分发挥审判职能作用为推进生态文明建设与绿色发展提供司法服务和保障的意见》《关于深入学习贯彻习近平生态文明思想为新时代生态环境保护提供司法服务和保障的意见》等制度,要求法院系统全面学习贯彻习近平生态文明思想,增强政治意识和政治站位,以环境资源案件管辖制度和案件归口审理为抓手,探索适合新时代的生态司法审判模式。要求各级人民法院积极探索建立与行政区划适当分离的环境资源案件管辖制度,逐步改变目前以行政区划确定管辖以致分割自然形成的流域等生态系统的模式。2014年7月3日,最高人民法院成立生态司法的专门机构——环境资源审判庭,是新时代生态司法创新的里程碑,有助于促进环境资源法律的全面准确实施,统一生态司法尺度,切实维护人民群众权益,保障生态法治领域公平正义的实现。截至2018年5月31日,全国法院共设立环境资源审判庭、合议庭、巡回法庭1 040 个,其中环境资源审判庭390 个,专门合议庭571 个；巡回法庭79 个；22 个高级法院、164 个中级人民法院和203个基层人民法院设立了专门环境资源审判机构,生态司法审判系统基本建设完成[33]。

党的十八大以来,检察机关作为国家法律监督机关,认真贯彻落实中共中央、国务院《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》和全国人大常委会《关于全面加强生态环境保护依法推动打好污染防治攻坚战的决议》,把生态环境检察工作摆在更突出的位置来谋划推进。2018年以来,最高人民检察院先后出台了《关于充分发挥检察职能为打好“三大攻坚战”提供司法保障的意见》和《关于充分发挥检察职能作用助力打好污染防治攻坚战的通知》,更加积极发挥检察机关在促进生态文明建设和生态环境治理改善中的作用。2015年至2018年,全国检察机关共批准逮捕涉嫌犯破坏环境资源保护罪27 874 件41 622 人,起诉84 785 件133 326 人。最高人民检察院会同生态环境部等九个中央部委联合会签下发《关于在检察公益诉讼中加强协作配合依法打好污染防治攻坚战的意见》,充分发挥具有中国特色的检察公益诉讼制度的治理效能,地方专门设立生态环境检察部门,注重环境保护案件办理机制创新探索,集中办理污染环境犯罪案件,实行“捕、诉、监、防”一体化办案模式,探索建立环境检察跨区划协作机制[35]。

3.6 基础夯实：诉讼导引生态守法

公益诉讼在中国的生态法治实践中发挥了重要的作用,既给予了社会民众生态环境治理的参与权,也能有效地整合社会资源,实现民众在生态公共事务中的有序参与。环境公益诉讼是“人民法院环境资源审判工作的重要组成部分,也是国家环境治理体系的重要环节,对于提升生态文明治理的法治化水平,保障和促进绿色发展发挥着不可或缺的作用”[36]。2012年修订的《民事诉讼法》《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》将公益诉讼的主体资格明确为“依照法律、法规的规定,在设区的市级以上人民政府民政部门登记的社会团体、民办非企业单位以及基金会等,可以认定为环境保护法第五十八条规定的社会组织”[37]。新《环境保护法》第58 条明确了原告主体是符合条件的社会组织[38]。最高人民法院2015年以来先后制定发布《关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》《关于审理环境侵权责任纠纷案件适用法律若干问题的解释》以及《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》等司法解释和规范性文件,与民政部、环境保护部联合发布《关于贯彻实施环境民事公益诉讼制度的通知》。环境公益诉讼的顶层设计基本完成,人民法院的环境公益诉讼审判工作有序开展,稳步推进。据统计,“2015年1月至2016年12月31日,全国法院共受理社会组织和试点地区检察机关提起的环境公益诉讼一审案件189 件、审结73 件,受理二审案件11 件、全部审结。受理社会组织提起的环境公益诉讼一审案件112 件,审结54 件,案件数量与2015年之前年均8 件相比有了大幅增长。案件类型也更为多样,涵摄大气、水、土壤、海洋、森林、濒危植物保护、人文遗迹、自然保护区、乡村等多个环境要素的保护,涉及地域也由原先集中在10 个省份扩展至21 个省、市、自治区”[38]3。环境公益诉讼案件的依法审理,“对于督促和加强环境行政执法,预防生态环境损害,追究环境污染者和生态破坏者的法律责任,引导公众有序参与生态环境保护发挥了积极的作用”[38]337。

3.7 大国担当：引领全球生态法治

习近平指出,“建设生态文明关乎人类未来。国际社会应该携手同行,共谋全球生态文明建设之路,牢固树立尊重自然、顺应自然、保护自然的意识,坚持走绿色、低碳、循环、可持续发展之路”[39],“国际社会应该携手同行,构筑尊崇自然、绿色发展的生态体系,保护好人类赖以生存的地球家园”[40]。人类是命运共同体,建设绿色家园是人类的共同梦想。美丽中国建设与美丽世界建设是相辅相成的,它既是美丽世界建设的一个重要组成部分,又会促进美丽世界建设。建设生态文明既是我国作为最大发展中国家在可持续发展方面的有效实践,也是为全球环境治理提供的中国理念、中国方案和中国贡献。我国已批准加入30 多项与生态环境有关的多边公约或议定书。2015年11月30日,习近平出席气候变化巴黎大会开幕式并发表《携手构建合作共赢、公平合理的气候变化治理机制》的讲话,强调全球各国应“推动建立公平有效的全球应对气候变化机制,实现更高水平全球可持续发展,构建合作共赢的国际关系”[14]。2016年我国率先发布《中国落实2030年可持续发展议程国别方案》,明确了落实议程的指导思想、总体原则和实施路径,并详细阐述了17 项可持续发展目标和169 个具体目标的具体方案[41]。十八大以来,我国在“一带一路”建设中推动绿色发展,打造全新的全球生态治理平台。2017年4月环境保护部等四部门制定发布了一个非常重要的文件《关于推进绿色“一带一路”建设的指导意见》,明确了“一带一路”绿色发展的总体思路、总体要求。原环保部编制发布了《“一带一路”生态环境合作规划》,明确了绿色“一带一路”建设的目标、项目和任务[42]。2018年5月10日,我国政府投票支持通过了主题为“制定世界环境公约”(Towards a Global Pact for the Environment)的A/72/L.51 号决议,积极推动由法国政府发起的“世界环境公约”[43]。

4 时代特色：习近平生态法治观的鲜明特征

4.1 理论基础科学：马克思主义理论为支撑

“中国特色社会主义法治理论,本质上是中国特色社会主义理论体系在法治问题上的理论成果”[19]36,是“我们党处理法治问题的基本立场”[19]123。中国特色社会主义法治体系是马克思主义基本原理,尤其是马克思主义法治理论与中国特色社会主义实践相结合的产物,是中国共产党进行新民主主义革命、社会主义建设过程中法治建设经验与改革开放实践互通的产物,是中国特色社会主义理论体系的重要组成部分。

“马克思主义第一次站在人民的立场探求人类自由解放的道路,以科学的理论为最终建立一个没有压迫、没有剥削、人人平等、人人自由的理想社会指明了方向。”[44]马克思主义实现了科学世界观和方法论的有机结合、科学性和价值性的有机结合、现实性和超越性的有机结合,构建起一个完整科学的理论体系,其中就包含马克思主义法治思想。马克思主义作为中国特色社会主义的源头活水,为新时代生态法治建设奠定了最为根本也最为严谨的法哲学思想、提供了最为科学的方法论指引,是新时代中国特色社会主义法治思想形成和发展的理论基石。

十八大以来,新时代生态法治建设运用“共同体”理念延展了生态法治的伦理向度、明晰了生态法治调整对象、拓宽了生态法治的治理视野。首先,用“生命共同体”凸显“人-自然-社会”在生态法治中的辩证统一体存在形态,克服和超越以往环境法治中的人类中心主义和生态中心主义的伦理基础,彰显了习近平生态法治观与马克思主义价值关怀的一脉相承；其次,在具体的生态法律制度创制中,坚持在实践的视野中将“共同体”思想具体化,明确生态法治的调整对象为人化自然实践中的社会关系,拒斥生态法治调整范围的泛化；再次,“共同体”思想超越了前两代环境法治的治理视野,将生态而非仅限于环境、是全球整体并不局限国内局部、着眼人类永续发展而非仅限当代环境治理作为生态法治治理的时空维度,开启了缘起于中国的生态法治1.0 时代。习近平新时代中国特色社会主义思想是顺应新时代发展要求而产生的21 世纪中国的马克思主义,作为组成部分的生态法治观在马克思主义法学思想基础上创新发展,构成了一个主题明确、体系恢宏、逻辑严谨、价值取向鲜明的科学理论法治理论体系。

4.2 道路自信彰显：社会主义法治属性齐备

社会主义法治道路的核心要义是坚持党的领导,坚持中国特色社会主义制度,贯彻中国特色社会主义法治理论[21]。新时代生态法治建设完全遵循了中国特色社会主义法治体系的核心要义,尤其是坚持党的领导这一根本。生态法治中坚持党的领导集中体现为党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法,“把党的领导贯彻到立法工作全过程,确保立法反映党和国家事业发展要求、体现社会主义核心价值观、回应人民群众关切期待,实现良法善治”[45]。在十八大以来的生态立法中,党的领导发挥了重要作用。习近平任组长的中央全面深化改革领导小组召开的38 次会议当中,其中20 次讨论了和生态文明体制改革相关的议题,研究了48 项重大改革。党的十八届三中、四中、五中全会提出的37 项生态文明体制改革任务,已完成24 项,部分完成9 项,正在推进的4 项,出台改革文件84 件,其中包括生态文明写入宪法、《生态文明体制改革总体方案》确定的“四梁八柱”制度改革方案、坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进背景下出台20 余部与生态文明建设相关的党内法规等。

4.3 逻辑体系自洽：法治工作布局共同推进

十八大以来,以习近平同志为核心的党中央大力推进生态文明制度创新,以生态文明写入宪法为标志,生态文明制度体系的“四梁八柱”基本成型,党领导国家生态治理、政府负责生态执法、法检公正司法、社会自觉守法的生态法治工作布局协同推进、日趋完善。在生态法治社会建设中,重视发挥道德教化作用,通过道德教化来保证法治实施的社会基础。法安天下,德润人心；法律是成文的道德,道德是内心的法律。社会主义生态文明观融入生态文明法治建设中,充分挖掘民族特色的生态治理文化资源中的行为规范要素,在推进生态法治建设中实现依法治国和以德治国相结合。生态法治建设的特殊性和社会主义国家建设的复杂性决定了新时代生态法治建设将渐进实现。作为社会主义法治建设组成部分的生态法治正在国家整体的法治图景中逐步细化完善。