京津冀一体化背景下的侦查协作

蒋丽华， 宋 钰

（1.北京警察学院 侦查系，北京 102202；2.北京市公安局 通州分局，北京 101100）

京津冀协同发展是以习近平为总书记的党中央作出的一项重大战略决策。京津冀一体化，主旨就是要促进三地合理分工、协同融合、利益共享、责任共担，依托京津双核辐射带动周围河北乃至北方区域共同发展。在京津冀一体化不断推进的过程中，京津冀三地刑事案件也随之出现了变化，其中最明显的是跨区域犯罪案件数量明显增加。在侦查工作时，暴露出诸多问题，如跨区域犯罪案件管辖争议问题、情报互通、传递问题、对新出台的司法解释、类案与检法机关认识存在分歧问题、跨区域犯罪案件办理中线索查证、调查取证、犯罪嫌疑人抓捕、追逃追赃等问题。面对跨区域案件侦查中存在的这种问题，需要整合地区警务资源，打破行政区划壁垒，建立办案协作机制，在法律政策范围内，逐步减少公安刑事办案的地区差异，简化执法办案协作手续，建立京津冀一体化执法办案机制，切实做好三地执法办案协同配合，提升打击跨区域犯罪的能力水平，使侦查协作充分发挥其效能。

一、京津冀一体化提出的背景及内容

作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分，习近平京津冀协同发展思想创造性提出了中国特色首都治理体系和区域治理体系，具有重要的理论创新价值和实践指导意义。

随着京津冀一体化迅速发展，党中央、国务院站在宏观和全局的高度，作出了“京津冀协调发展”的重大战略部署，为推动京津冀三省市优势互补、资源共享、协同发展指明了方向。在京津冀协同发展中，侦查协作是一项基础的、重要的合作内容。为服务京津冀协同发展的战略部署，应构建京津冀区域侦查协作体系，形成统一、高效、科学的侦查协作体系，确保跨区域犯罪活动的打击效能，共同维护京津冀区域良好社会秩序。

二、京津冀一体化背景下侦查协作的必要性

侦查协作，是指我国内地公安机关及其内部不同部门（警种）之间，公安机关与其他机关及单位之间，就完成刑事案件侦查任务的需要，依据有关法律法规的规定或者协议等，采取一定措施与办法相互支持与配合，共同完成工作任务，从而实现侦查目标的一种侦查方法。《公安机关办理刑事案件程序规定》第335条规定：对异地公安机关提出协助调查、执行强制措施等协作请求，只要法律手续完备，协作地公安机关就应当及时无条件予以配合，不得收取任何形式的费用。该条规定不仅体现了侦查协作的及时协作原则、无偿协作原则和依法协作原则，同时还体现了侦查协作的必要性。特别是在京津冀一体化大背景下，侦查协作的必要性更加凸显。

（一）侦查协作是应对跨区域犯罪的现实需要

随着京津冀一体化进程的加快，现代市场经济的发展，三地同城化效应更加凸显。在经济全球化背景下，刑事犯罪逐渐由单地区、单行业向跨地区、跨行业转变，原有的静态、封闭式的人口聚集模式逐渐被动态、开放式的人口流动模式取代。近两年，我国刑事犯罪形势愈发严峻，高新科技的迅速发展不仅给社会带来财富的急剧增加和生活的日益便捷，也给犯罪分子犯罪提供了更为先进的工具，使现代犯罪日趋呈现出高科技性，作案手段日益智能化，隐蔽性增强，给侦查办案带来极大的难度。

因此，为应对跨区域犯罪现状，京津冀三地应当建立侦查协作机制，在法律政策范围内，逐步减少公安刑事办案的地区差异，简化执法办案协作手续，探索建立京津冀一体化侦查协作机制，提高跨区域执法办案效能和水平，有效控制和打击跨区域犯罪。

（二）侦查协作是提升打击犯罪效能的需要

“京津冀一体化”侦查打击模式所针对的对象，主要是跨省市流窜性、地域性、职业性犯罪，势必也要应对当前该类犯罪造成的“侦查抓捕难”、“打击处理更难”的突出难点。目前，在打击刑事犯罪的过程中，会出现管辖权不明、情报无法及时共享、办案手续复杂等问题，严重影响案件的侦查效率，致使案件一拖再拖，无意间给犯罪嫌疑人留出销赃、逃窜、洗白的时间，不及时取证也会导致证据的灭失，情报线索也会随着时间的推迟而愈加稀少，甚至最终导致案件无法侦破。

因此，为了满足提升打击犯罪效能的需要，必须建立京津冀侦查协作机制，以京津冀三地合力破获案件，这样有利于三地公安机关对跨区域案件中出现的新情况、新问题及时沟通，有的放矢解决实际执法困难，提升办案效率；有利于加强三地公安机关协调配合，形成预防与打击犯罪资源共享、优势互补的良性态势；有利于带动三地公安机关深入推进执法规范化建设，不断强化办案管理体制创新，全面提升执法规范化水平。

三、京津冀一体化背景下侦查协作的可行性

（一）主观上——具有协作的共同意愿和需求

京津冀一体化给三地带来机遇的同时也带来了很大的挑战。多年来，京津冀三地公安厅（局）领导对侦查协作极其重视，京津冀三地领导表示要充分发挥京津冀三地对区域执法办案工作的引领支撑、协调服务职能，及时解决京津冀三地公安机关在刑事案件办理过程中出现的管辖争议、协作不畅等问题。并且对京津冀警务协同发展开展多项调研工作，多次召开警务协同发展工作会议，共同签署了《京津冀警务协同发展框架协议》、《京津冀跨区域办案协作框架协议》、《关于建立执法办案协作联席会议机制的意见》等合作性文件，形成具有建设性、计划性、系统性的沟通联络网络，建立制度化、常态化沟通联络工作机制。三地公安机关在工作中彼此尊重、积极合作、及时反馈，切实做好三地执法办案协同配合，提升打击跨区域犯罪的能力水平。

主观上共同合作的意愿和需求，使得在侦查办案中，侦查人员办案积极性高涨，各个部门间通力合作，侦查办案的人力物力、经济成本、时间成本、资源成本得到有效节省与合理利用。

（二）客观上——京津冀一体化为侦查协作提供了前提

京津冀一体化目的是重点突破交通布局一体化、产业布局一体化、生态布局一体化、城镇布局一体化、社会政策一体化，并在“合作”中“增能”，即加强金融合作、交通合作、贸易合作、科技合作，拓展发展空间，培育新增长点，提升北京的国际影响力。

这一系列的变化都为侦查协作提供了强大的客观条件，能够有助于解决京津冀三地公安机关在刑事案件办理过程中出现的管辖争议、协作不畅等问题，及时共享办案资源和先进经验，有助于开展跨省市物证痕迹比对串并案件、开展跨省市异地陌生环境下视频侦查、开展跨省市双向大数据筛查的信息研判、开展跨省市情报信息全网侦查远程追踪。例如，公安部警航办、北京、天津、河北三省市公安厅局相关负责人签订了《京津冀警务航空合作机制框架协议》。协议要求，将最大限度整合三地警务航空资源，不断提升警航整体作战能力，着力打造空中地面立体化防控体系，有效服务于京津冀地区警务活动和政府部门服务管理工作，为维护首都经济圈社会安全稳定、推动京津冀区域一体化协调发展做出贡献。

客观条件上的不断优化，使得侦查办案更具有高效性、时效性，更能充分、合理利用三地资源，缩短办案时间、提高办案效能、节约办案成本。京津冀一体化的不断发展，给侦查协作的客观条件提供了基础和前提。未来，三地在侦办跨区域犯罪案件中在追逃追赃、查询抓捕、调查取证等方面，将形成相互配合、良性互动、优势互补。

四、京津冀一体化背景下侦查协作已取得的成绩

（一）机制建设取得的成效

根据新时代发展需求，党中央和国务院顺应形势，作出了创建了京津冀协同发展的重要战略部署。2017年3月，于北京召开了京津冀警务协同发展领导工作会议，该项会议进一步确立和完善了多项京津冀警务协作机制，有效加强了京津冀地区的警务协作。京津冀一体化侦查协作是京津冀协同发展的重要组成部分，北京市、天津市、河北省三地公安法制总队联合建立起了京津冀一体化侦查协作机制，机制建设所取得的成效集中表现在以下四个方面：

1.执法办案联席会议机制卓有成效

京津冀三地公安法制部门建立起了执法办案联席会议机制，这充分发挥了京津冀三地公安机关在执法办案过程中的各自优势，同时有效加强了京津冀三地公安机关在协同侦查办案中的沟通和交流，对提高办案效率起到了重要作用。同时，执法办案联席会议机制的建设还有助于京津冀三地公安机关不断增强侦查办案的规范性，提高了三地公安机关的综合办案水平。

2.创新打击侵财机制建设有效遏制犯罪辐射

近年来，京津冀三地侵财类刑事案件数量占刑事案件总数的75%以上，且部分侵财类案件升级为人身伤害类刑事案件，人民群众的人身财产安全受到了极大威胁。针对频发的侵财类刑事案件，京津冀三地公安机关创新打击侵财机制建设，有效遏制了犯罪辐射。京津冀三地公安机关在创新打击侵财机制建设的过程中，经过理论探究和实践摸索，初步建立起打击侵财犯罪行为的“7+1”机制（7项工作机制+1项工作规定），涉及到侵财类犯罪的情报搜集、预防控制以及侦查打击等多个方面，并在实际案件侦办过程中发挥了重要作用。

3.建立信息互通机制

在互联网高度发达的今天，刑事犯罪愈发呈现出智能化、信息化两个显著特点。为了有效打击、遏制刑事犯罪，提高公安机关的办案效率，京津冀三地公安机关建立起信息互通机制，旨在加强三地公安机关在案件侦查过程中的信息资源共享，以此提高案件侦破效率。例如，在侦办跨地区的侵财类刑事犯罪案件时，三地公安机关通过信息互通平台进行情报共享、分析和研判，以此扩大侦查战果和获取突破性的案件线索，为案件侦破奠定坚实基础。

4.建设重大安保联动机制

自1996年起，北京与其他六个地区（天津、河北、辽宁、山西、山东以及内蒙古）便围绕着维护首都安全稳定这一任务开展了区域联防、联动、联控、联打等工作，在维护首都安全稳定过程中发挥了重要作用。随着时代不断发展和地区形势的进一步变化，传统的区域联防、联动、联控、联打工作机制已经逐渐被京津冀一体化警务协同工作机制所取代——由京津冀三地公安机关统筹领导、周边省市协同一致开展保障首都安全稳定的各项警务工作机制。京津冀三地公安机关建立起的重大安保联动机制，为在首都开展的各项重大活动中提供了有力的安全保障。

（二）侦查协作取得打击侵财型犯罪的成效

京津冀一体化背景下的侦查协作工作机制建立起来，在打击违法犯罪行为、保护群众人身财产安全的过程中起到了重要作用。这里就近年来内京津冀一体化侦查协作工作机制在打击侵财型犯罪方面所取得的成效进行简要介绍。

自2017年起，在公安部的统一领导、指挥和部署下，京津冀三地公安机关联合开展了多项刑事犯罪侦办活动，破获了“技术开锁”、“系列盗窃”等社会影响较为恶劣的侵财类犯罪案件共425起，共抓捕犯罪嫌疑人181人，收缴了手机、手表、戒指、项链等大量赃物。京津冀三地公安机关联合重拳出击，有力地打击和震慑了地区侵财类犯罪活动。公安机关公布的数据显示，2017年京津冀三地入室盗窃类犯罪案件的数量相比2016年下降了70%，可见京津冀一体化侦查协作工作机制的实践价值。

从2016年到2017年，北京市公安机关在案件侦查过程中，发现入室盗窃类案件具有明显的特点：犯罪活动多为团伙作案，且犯罪嫌疑人之间大多存在“亲戚、老乡”的纽带关系；犯罪嫌疑人通常是“甲地盗窃、乙地销赃、丙地脱身”，犯罪活动表现出明显的区域性。公安部高度重视这一情况，先后成立了“1·24”盗窃门店案专案组和“5·26”入室盗窃案专案组，组织京津冀三地公安机关加强案件侦查协作、全面查清犯罪事实、快速侦破案件、最大程度挽回受害群众的损失。经过京津冀三地公安机关通力合作，在掌握大量犯罪证据的基础上，集中对犯罪团伙进行了打击，彻底地摧毁了京津冀地区的盗窃犯罪网络。

由此可见，侦查协作不仅提升了打击犯罪案件的效能，及时高效的破获大量犯罪案件，起到了强大的震慑作用，并且京津冀三地打破地域界限，通力合作，充分利用三地警力、技术和信息资源，有效节约了办案的人力成本、经济成本、资源成本。

五、京津冀一体化背景下侦查协作中存在的问题

长期以来，京津冀三地公安机关在公安部以及当地党委政府的领导下做出了突出贡献，但由于公安机关相互之间的权责重合、多重领导以及垂直指挥等因素的存在，京津冀一体化背景下侦查协作工作中存在着一些问题，这集中表现在以下四个方面：

（一）机制运行中存在的问题

京津冀公安机关开展侦查协作已经成为一个必然的发展趋势，但就工作开展的实际状况而言，其仍旧存在着机制运行中的一些问题。首先，缺乏全局规划。目前，京津冀三地公安机关虽然建立起了一体化的侦查工作机制，但由于缺乏全局规划，在侦查工作开展的实际过程中，三地公安机关在侦办案件时往往囿于“权责”问题而不敢放开手去干。其次，缺乏必要的监督机制和保障机制。公安机关的工作同样需要接受监督。在传统情况下，各地区的检察机关负责监督、协助公安机关开展办案工作。而在京津冀公安机关开展侦查协作的过程中，还未明确规定由哪一级机构来对三地公安机关进行统一监督。应当认识到，缺乏必要的监督机制可能会导致案件侦办不力（办案人员之间相互推诿责任）、权力膨胀等问题的产生。此外，京津冀公安机关的侦查协作中建立了一些保障机制，而法律法规对此做出的相关规定较少且不明确，因此，出台相应的法律法规来保障这项机制得以健康、稳定、长期运行十分必要。

（二）信息共享中存在的问题

京津冀公安机关侦查协作也还面临着信息共享的问题，主要表现为两个方面：第一是缺乏统一的信息操作平台，导致信息共享不便。目前，京津冀三地公安机关已经建立起系列的办案系统，初步实现了信息共享。但由于三地公安机关在工作开展上缺乏一致性，导致办案系统的信息更新不及时、不全面，这在一定程度上对办案效率产生了影响；第二是安全保密制度和技术上的不足导致信息共享遇到瓶颈。京津冀三地公安机关自身均建立了一套系列完备、技术规范以及安全保密制度较为成熟的公安信息系统。但就三地公安机关开展侦查协作的实际情况来看，仍未建立起一个技术规范、安全保密制度较高的公安信息共享系统，技术和制度上的不成熟，容易导致机密信息泄露、财产损失等不良后果。

（三）指挥协调中存在的问题

京津冀侦查协作工作也暴露出一定的指挥协调问题。由于缺乏较强的全局观念，京津冀三地公安机关的主动交流协作意识不强，往往是犯罪案件由别的地区扩散到自身地区时，公安机关之间才会协调一致侦破案件。公安机关这种被动的“一体化侦查工作”不利于快速破案打击犯罪行为。京津冀三地公安机关不同程度地表现出“地方保护主义”、“本位主义”问题，对于本地区的办案人员提供政策、程序上的便利，对待外地区的办案人员则有诸多限制。而在案件侦办过程中，部分办案机构、办案人员也存在着“各自为政、我行我素”的不良作风，他们之间的合作办案往往只停留在表层化、表像化阶段，不能切实体现一体化侦查工作的价值。此外，三地公安机关的不同警种往往只专注于自身专业的探索，缺乏与其他警种合作的意识，这种情况在区域公安机构的交流协作中较为常见。

六、解决京津冀一体化背景下侦查协作存在问题的对策

（一）不断完善机制建设

机制是保障京津冀侦查协作工作得以稳定、长期开展的核心依据，为此，京津冀三地公安机关应当在公安部的领导下，不断完善侦查协作机制。这需要从三个方面努力：第一是建立全局规划，让三地公安机关在侦查协作中明确核心目标，把握基本原则，为后续警务工作的协调开展奠定坚实基础；第二是建立监督机制，可以考虑由公安部、最高人民检察院对京津冀三地公安机关的工作进行监督，或由三地检察院联合对公安机关的办案过程进行监督，确保权力受到监督；第三是建立有效的保障机制，具体而言，可以由公安部、最高人民检察院等出台相应的政策对京津冀侦查工作协作进行细致地规定和部署，以保障京津冀侦查工作协作的稳定开展。

（二）实现现有数据共享

为了切实提高办案质量和效率，京津冀三地公安机关应当努力实现现有数据共享。实现数据共享需要做好两项重要准备：第一是由京津冀三地公安机关共同建设一个“公安信息数据库”，将三地公安机关协同负责的案件信息录入到信息库，实现三地公安机关之间的信息共享。根据公安部作出的战略部署，京津冀三地公安机关要努力建设“京津冀情报信息系统资源共享数据库”，将当前公安系统中信息业务的分散、割裂现象作为重点问题加以解决，本着“统筹规划、协调一致、因地制宜、安全应用”的原则，努力构建一个智能化、全方位、立体化的信息数据库，以此为三地公安机关侦查工作协作的开展提供有力的数据支持；第二是要规范技术和保密制度，三地公安机关警务人员在输入、调取和更新信息库数据的过程中，需要严格遵守保密制度，按照相应的技术规范进行操作，避免信息外泄。

（三）构建科学的激励机制

作为一项系统性的工作，京津冀侦查协作任务的最终落脚点是放在各级公安机关、各个办案人员身上的。为切实调动各级公安机关、各办案人员的工作积极性，提高工作效率，构建一套科学的激励机制是十分必要的。建立科学的激励机制，可以通过在侦查协作中引入考核制度来实现。这种考核制度主要可以分为两种：第一，建立破案双向计分制度。在侦破案件时，对于案件的侦办主体单位和协作侦办单位均予以加分，以此调动案件主要侦办方和协作侦办方的工作积极性，对于侦破案件的主要立功人员，要给予较高的计分奖励。这种计分可以与办案人员的薪资、职位升迁以及其他福利相关联；第二，建立双向奖励制度。如果不采用计分制，可以考虑直接采用奖励制度。对于侦破案件以及协助侦破案件的公安机关和办案人员，根据其破案贡献进行奖励。奖励形式可以是表彰、职位升迁或奖金等。

（四）加强侦查人员培训

办案人员的综合素质与专业能力是影响案件侦破的一大重要因素。为此，京津冀三地公安机关应当高度重视加强对于办案人员的培训①。具体而言，公安机关在组建侦查队伍时，应当制定一套科学、严密的考核标准，只有通过考核的人员才能够进入侦查队伍。对于侦查队伍中的每一名办案人员，要定期对其进行思想政治教育，坚定其理想信念，树立起坚决打击刑事犯罪、保护人民权益的决心。除了对办案人员进行思想政治教育外，还需要对他们进行定期的业务能力培训。基于此，京津冀三地公安机关可以定期或不定期地开展办案经验、技能学习交流会议，指派作风优良、技术过硬的各专业警务人员分享自身的优秀办案经验，为其他侦查人员提供参考。京津冀三地公安机关也可联合开展专项办案演习活动，以此来训练和提高三地公安机关的侦查协作能力。京津冀三地公安机关应当加大培训方面的投入，为培训侦查人员的专业能力提供充足的资金支持。同时，可以考虑在侦查队伍中推行晋级机制，将工作能力突出、工作经验丰富的侦查人员提拔为各办案组的负责人，以此带动办案组整体工作能力的不断提升。

注 释：

①2018年5月17日，北京警察学院、天津公安警官职业学院和河北公安警察职业学院共同签署《京津冀公安院校合作框架协议》，为京津冀公安机关提供更有力的人才和智力支持，为京津冀三地的警务协同发展作出应有贡献。