煤炭资源整合中矿业权流转的公私冲突及调适

杨 锐

(1.西南政法大学民商法学院，重庆 401120；2.贵州省高级人民法院环保庭，贵州 贵阳 550081)

矿业权兼有行政许可的公法属性和物权性质的私法属性，政府强势控制着矿业权的流转决定权，极易侵害矿业权人的合法利益。在矿业权流转中必不可少地伴随着国家干预与私人自治、公法与私法、公权与私权的剧烈冲突，本文将这些冲突统一称为公私冲突。在煤炭资源整合的背景下，大量涉及矿业权纠纷的司法案件涌现，这些案件为司法裁判带来了极大的挑战，也为梳理、考察矿业权流转中的公私冲突问题、探索公私冲突的平衡路径提供了实践素材。本文以贵州省煤炭资源整合中发生的司法案例为线索，探讨矿业权在流转中的公私冲突问题及其调适路径。

1 贵州省煤炭资源整合现状

贵州省被称为南方煤海，煤炭工业是贵州省经济发展的支柱性产业，但贵州省属喀斯特地貌，受地质条件限制，煤矿呈现多、小、散、乱、差等特点。在2012年底，贵州全省有各类煤矿1 704处，总规模33 018万t/a。2012年12月17日，贵州省人民政府办公厅下发《省人民政府办公厅关于转发省能源局等部门贵州省煤矿企业兼并重组工作方案(试行)的通知》(黔府办发〔2012〕61号)，决心开展大规模的煤矿企业兼并重组工作。兼并重组的目的是深化煤矿整合，有序开发煤炭资源，优化煤炭产业结构。兼并重组的工作开始后，贵州省人民政府陆续发布一系列文件，不断推进该项工作。截至2018年4月16日，贵州全省共有120家兼并重组主体企业过户后的企业规模满足相应要求，且实施方案已初审并进行了公示，已批复主体企业实施方案116家，已批保留煤矿697处，产能21 225万t/a，拟建规模36 137万t/a[1]。从以上数据可以看出，贵州省的煤矿企业兼并重组取得了很大的进展。但与此同时，贵州省法院审理的涉煤矿纠纷案件大量增加，截至2017年末，“目前贵州省涉法涉诉煤矿370处(其中188处多次査封)，规模8 300万t/a。涉及公告生产煤矿158处，产能3 950万t，关闭退出煤矿141处，规模2 232万t，待技改扩能煤矿177处，规模4 133万t(扩能后产能8 880万t)。”[2]根据贵州省高级人民法院审判管理办公室的数据统计，2004年1月1日至2013年12月31日，全省各级法院10年间共一审受理探矿权纠纷、采矿权纠纷、探矿权转让合同纠纷、采矿权转让合同纠纷四类案件251件，其中采矿权纠纷199件。但在兼并重组工作逐步推进后，涉矿业权纠纷的案件大幅增加，以贵州省高级人民法院为例，在一审、二审共涉及的矿业权纠纷中，2015年为65件，2016年为107件，2017年为75件[注]数据来源于贵州省高级人民法院环保庭。。这些诉讼案件典型地暴露出矿业权自身以及在其流转中存在的剧烈的公私冲突问题。

2 煤炭资源整合背景下矿业权流转中公私冲突的法律困境

2.1 阴阳合同

由于《探矿权采矿权转让管理办法》第10条明确规定，矿业权转让经批准后，矿业权转让合同才生效，故当事人签订的转让合同需报自然资源部门批准后生效。为了避税、贷款等，煤矿企业常以阴阳合同的形式进行采矿权转让，这在煤矿企业兼并重组中非常普遍。阴阳合同主要体现为交易价款的差别，其交易模式为：当事人先签订一份合同约定真实的交易价款(阴合同)，然后再到自然资源部门签订一份制式的《采矿权转让合同》(阳合同)，以通过行政主管部门的审批[3-4]。行政主管部门难以发现这种隐秘的交易行为，但由于阴合同与阳合同的价款不一致，双方在履行合同中各自主张对其有利的价款，继而发生纠纷诉讼到法院。由此使得司法裁判面临一道难题：阴合同意思表示真实，但未经行政机关的审批，不符合合同生效的要求。阳合同经过行政机关的审批，但不是真实意思表示，不符合有效法律行为的要求。如何认定二者的效力，困扰着矿业权的司法裁判。

2.2 名实不符

2.2.1 名为整合、实为挂靠

根据兼并重组政策的要求，所有煤矿必须过户到兼并重组主体企业名下。从进入诉讼的案件观察，涉及煤矿企业兼并重组的形式主要有吸收合并、折价入股、挂靠三种。其中挂靠又可区分为两种：被兼并重组的煤矿企业挂靠在主体企业名下；各中小煤矿企业共同组建一个兼并重组主体企业，抱团取暖。第一种情形的交易模式为，中小煤矿与煤矿兼并重组主体企业达成挂靠协议(阴合同)，约定该企业形式上以转让或折价入股的方式并入主体企业，实质上仍然自主经营，自负盈亏，然后通过在自然资源部门的交易平台上签订采矿权转让合同(阳合同)，经行政主管部门审批后将采矿权过户到主体企业名下，但合同其他条款并不真实履行[5]。第二种情形的交易模式为抱团取暖，即由多家不具有煤矿兼并重组主体企业资格的中小煤矿共同出资组建一个公司，然后各中小煤矿通过在交易平台签订采矿权转让合同(阳合同)的形式，将采矿权统一过户到该公司名下，使该公司产能达到主体企业的产能要求，但同时各中小煤矿企业又签订内部的真实合同(阴合同)，明确约定各企业仍然保持之前的独立经营状态[6]。除吸收合并、折价入股属于规范的兼并重组外，挂靠的两种形式均系虚假兼并重组行为。在煤炭行情下行导致主体企业兼并重组意愿不足，以及国家去产能政策要求必须限期兼并重组的压力下，不少找不到合适兼并重组主体企业的中小煤炭企业，只能以这种规避政策的挂靠经营或抱团取暖的形式来维持生存。这种虚假兼并重组不仅极易发生纠纷，而且规避政策，扰乱煤矿管理秩序，从根本上影响国家兼并重组宏观政策的实现。

2.2.2 登记权利人与实际权利人分离的采矿权转让模式

煤矿企业获得采矿权后，在未经行政审批的情况下，将采矿权“转让”，买卖合同实际履行，煤矿资产及价款已实际交付，买方接管、经营煤矿，煤矿的法定证件均由买方掌控。煤矿兼并重组施行后，兼并重组由煤矿实际权利人决定，但在自然资源部门交易平台上签订的采矿权转让合同又必须以采矿权登记权利人的名义与兼并主体企业签订，由此产生的交易模式为：登记权利人与兼并主体企业在国土资源部门交易平台签订制式的采矿权转让合同(阳合同)，完成采矿权转让的行政审批过户，煤矿的实际控制人即真实权利人与兼并主体企业另行签订一份约定真实权利义务关系的合同(阴合同)[7]。这种交易模式引起的纠纷通常为，各方选择性履行阴阳合同，真实权利人转让煤矿后未获得价款，而兼并主体企业抗辩阴合同未经行政审批，未生效，拒绝付款。另一种交易模式为，甲从乙处购得煤矿，由于甲非煤矿兼并重组的主体企业，故甲要求乙与具有兼并主体资格的丙在自然资源部门交易平台上签订制式的采矿权转让合同(阳合同)，将采矿权通过行政审批过户到丙名下，甲另与丙签订协议(阴合同)，约定真实的权利义务关系。实践中甚至发生过乙的债权人丁基于乙丙之间签订的采矿权转让合同使乙对丙享有到期债权，而乙并不行使权利，故丁对丙提起的代位权纠纷[8]。这两类复杂的交易模式不仅需要司法裁判在阴阳合同之间进行效力认定，还要在平衡权利外观与尊重客观事实之间进行艰难的价值判断。

2.3 合同解除权与煤矿整合不可逆的冲突

兼并重组的采矿权转让合同合法有效，但因履行合同发生纠纷，一方当事人请求解除、撤销合同导致煤矿兼并重组不能完成，具体分以下几种情形。第一，煤矿采矿权已按合同约定过户，但受让方违反合同约定未能支付价款，转让方据此主张解除合同，或者发生其他纠纷，受让方反悔要求解除合同。如在小河头煤矿与平江煤矿、颜子林采矿权转让合同纠纷一案中，主体企业小河头煤矿获得平江煤矿的采矿权后，双方发生纠纷，小河头煤矿请求解除合同[9]。在此情形下，如果判决解除合同，据合同取得的相应权利如采矿权等依法应返还原权利人，这将直接导致煤矿的兼并重组失败。第二，煤矿采矿权尚未过户，转让人或者受让人违背合同约定不办理采矿权转让变更过户手续，一方因此请求解除合同导致合同被依法解除。如在郑礼巧诉吴雅及贵州天健鑫黔煤业公司采矿权转让合同纠纷一案中，郑礼巧即以被告不履行采矿权转让的报批义务为由诉请解除合同[10]。这种情形极容易延误时机，致使煤矿兼并重组失败。第三，煤矿兼并重组转让合同存在欺诈、胁迫等可撤销的法定情形，当事人请求撤销合同导致合同被撤销。此类合同在未经依法撤销之前属于生效合同，一经撤销则合同自始没有法律约束力，煤矿兼并重组将会因此失败。根据国家产业政策，采矿权一旦转入主体企业，如果因合同被解除、撤销欲再返还原煤矿企业的，原煤矿企业因达不到产能要求，将无法重新办理采矿权登记，或者原煤矿企业主体资格已经不存在，无法受领返还财产。即采矿权在兼并重组流转过程中步入了单行道，不可逆转。以上三种情形出现时，均可能导致煤矿兼并重组的失败。鉴于这种政策背景，在煤矿兼并重组完成后，当事人行使合同解除权很大程度上只是在理论上存在，事实上不敢行使，或者不能行使。由此导致矿业权流转因行政干预，矿业权人的合同权利受到极大的限制。

2.4 强制关闭处于采矿许可证有效期限内的煤矿

根据原国土资源部于2017年9月6日发布的《矿业权交易规则》第26条的规定，矿业权受让人从一级市场取得矿业权，均要和出让人签订矿业权出让合同。矿业权出让合同必须包括出让矿业权的年限、成交价格、付款期限、要求或者权益实现方式等内容，以约定双方的权利义务。作为受让人的煤矿企业，享有在合同约定的期限内采矿的权利。但是，煤矿兼并重组政策却要求煤矿企业限期进行兼并重组，否则即关闭煤矿。在2017年贵州省关闭的煤矿企业中，就有煤矿企业在采矿许可证有效期限内被限期整合，虽然政策的推行亦为维护公共利益，但公权挤压私权，明显与矿业权出让合同约定的期限相违背，损害了契约精神。被兼并煤矿的信赖保护利益受到损害，被兼并煤矿按照政府以往核准的年限、产能组织生产，但兼并重组否定许可内容。政府以公共利益对抗信赖保护利益，损害投资者信心，影响矿业发展[11]。采矿权人因未能兼并重组，直接政策性关闭，根据政策规定，要退还“剩余矿产资源储量对应的已缴纳的矿业权价款”[12]。此外，贵州省还规定，从2014年起连续五年，对关闭煤矿的实施主体实行“以奖代补”的政策[13]。但是，相对于煤矿企业对煤矿市场的预期、为生产而作出的前期投入等，这些补偿无疑是杯水车薪。2012年，贵州省提出“到2015年，基本淘汰15万t/a以下煤矿，毕节市、六盘水市煤矿企业(集团)年生产能力不低于200万t，其余市(州)煤矿企业(集团)年生产能力不低于150万t”[14]。2016年，贵州省再次提出，“到2020年，煤矿单井规模不低于30万t/a，煤矿主体企业规模达到300万t/a以上”[15]。兼并重组政策对煤矿产能的要求不断提高，加上煤矿兼并重组中实行的减量置换、数量减半等政策措施，致使诸多煤矿企业陷入困境。自2013年起，贵州省的煤矿兼并重组刚好赶上煤矿市场整体的低迷，煤矿企业大部分开始负债，上述种种因素叠加，迫使煤矿企业选择兼并整合，或者直接关闭。这种情形的出现，突出体现了煤矿兼并重组中政府为了公共利益，运用行政手段对私权进行限制和挤压。采矿权受让人取得采矿权后，对其权利有合理的信赖和预期，为此安排生产计划，进行投入。但政府运用行政力量强制推动兼并重组，难以避免地与煤矿业主的采矿权产生直接的冲突。类似的情况曾出现在山西省煤矿兼并重组过程中，山西省要求煤矿企业在短时间内兼并重组后规模达到每年300万t年产能以上，将诸多在采矿许可证有效期内的煤矿企业强制关闭或者强制兼并重组，由此引发“国进民退”等争议[16]。

3 公私冲突的法律突围：理论基础与调适路径

3.1 理论澄清：矿业权的双重属性

罗马法学家最先提出公私法的区分，乌尔比安在《学说汇纂》中说：“它们(指法律)有的造福于公共利益,有的则造福于私人。公法见之于宗教事务、宗教机构和国家管理机构之中。”[17]查士丁尼在《法学总论》里进一步明确，“法律学习分为两个部分,公法与私法。公法涉及罗马帝国的政体,私法则涉及个人利益。”[18]此后，公私法泾渭分明，各司其职。但是，现代社会生产力突飞猛进地发展，经济社会问题丛生，古典的契约自由、所有权绝对、过错责任等信条遭到极大挑战，再固守公私法严格区分的教条将无法面对社会保障、劳动者、消费者保护、生态环境保护等社会问题。简单的公私法二元划分，会忽视私人自治的公法维度或公法保障私权的客观要求[19]。于是公法私法化、私法公法化、公私法相互靠拢融合的潮流出现，劳动法、环境法、经济法等新的社会法产生。“私法与公法之界限亦不必常一定。”[20]具体到矿业权领域，矿业权具有公权与私权的复合属性，矿产资源在国民经济中具有举足轻重的地位和作用，为维护社会公共利益，对矿业权不能按照普通财产权利对待，赋予权利人完全自由的处分权利。但是，国家利用公法手段进行强制干预如果超过了必要限度，则会扼杀矿业权的财产属性，窒息矿业权的流转。当前，国家亦在宏观层面推进改革以审批为主的行政管理模式，强调市场在资源配置中的基础性作用，在理论层面不仅应澄清矿业权的双重属性，更应意识到在当前语境下要突出矿业权的财产权利属性，尊重矿业权人的合法权利。

现行《矿产资源法》国家干预色彩过重，一定程度上淹没了矿业权的私权属性。减量置换，以及煤矿企业兼并重组只能进不能出，强制关闭在采矿许可证合法期限内的煤矿等国家干预措施，都是公权挤压私权生存空间的体现，导致矿业权运行中公私关系的严重失衡。调适路径在于，充分尊重矿业权人的财产权利，根据公共利益的需要强制关闭煤矿，应按照合理价位补偿煤矿业主的损失，对采矿权许可证未到期的煤矿，补偿范围应考虑采矿许可证未到期的期间范围内的利益。开放煤矿企业兼并重组的退出渠道，对减量置换增加弹性空间，缓和、衡平公私利益的冲突。

3.2 立法反思：为矿业权流转松绑

《矿产资源法》第6条第3款规定：禁止将探矿权、采矿权倒卖牟利。由于这样刚性的规定难以适应市场需求，此后出台的《探矿权采矿权转让管理办法》《矿业权出让转让管理暂行规定》等行政法规作了调整，允许矿业权转让，但是规定了严苛、繁琐的转让条件和程序，导致矿业权转让几乎成了“不可能完成的任务”。《探矿权采矿权转让管理办法》第10条第3款规定：“批准转让的，转让合同自批准之日起生效。”这些严苛的规定是导致矿业权转让阴阳合同出现的重要原因。矿业权转让中的阴阳合同带给司法裁判的挑战是，意思表示的真实性与行政审批分割，司法裁判难以进行法律适用。当前司法裁判的具体做法是，阴合同意思表示真实，阳合同只承担行政审批，完成矿业权物权变动的任务，二者结合，阳合同通过行政审批后，阴合同全部条款生效，以阴合同规范当事人的权利义务[21-23]。但是，司法裁判的这种做法已经突破了《探矿权采矿权转让管理办法》第10条第3款的规定，突破了解释论的边界。在理论上，《物权法》第15条确立了区分原则，所谓物权区分原则，“即在依据法律行为发生物权变动时，物权变动的原因与物权变动的结果作为两个法律事实，它们的成立生效依据不同的法律根据的原则”[24]。区分原则的法理基础是负担行为与处分行为的区分，德国、瑞士、奥地利以及我国台湾地区采用了区分原则。区分原则将合同的成立生效和物权变动区分为两个法律事实，合同生效不等于物权变动生效。司法裁判实际上区分了矿业权转让合同与矿业权的物权变动，将行政审批限定于合同的履行阶段。因此，从立法论层面思考，应该废除《探矿权采矿权转让管理办法》第10条第3款的规定，正在制定中的《矿产资源法》，亦不应作出对合同效力进行限制的规定，为矿业权的流转松绑。但是，不干预合同效力并不代表国家对矿业权的流转不进行干预，而是调整干预的方式，在矿业权出让阶段，以及矿业权转让合同的履行、权利变动环节进行国家干预，保护自然资源和社会公共利益。

3.3 司法衡平：裁判路径的选择

3.3.1 国家干预与私人自治的司法调适

矿业权以合同方式流转居多，矿业权转让合同与纯民商事合同有着重大的区别，其体现的法律关系除民商事法律关系外，还包括行政管理、生态环境、自然资源保护和利用等公法、社会法性质的法律关系。这决定矿业权的流转应当兼顾私权主体利益与国家行政管理、自然资源、生态环境等公共利益，社会公共利益是私人行使权利的边界[25]。在矿业权审判中，如何确立公私法融合并存共治的模式，可从两个层面展开。第一，矿业权出让阶段，确立公私法的分段、先后介入的方式。如当前对矿业权出让合同的法律性质众说纷纭，主要分为行政合同说、民事合同说等，各种学说都能从其依靠的法律体系中找到论据，完全摒弃任何一种学说立场均难免以偏概全。司法裁判的理性，可按合同订立、履行的线性时间过程进行区分，在合同缔结阶段，由于招标、拍卖、挂牌等程序涉及更多公权力的行使，定义为行政性质较为妥适。但合同缔结之后，合同当事人依照约定履行合同，故定位为民事性质的合同较为适当[19]。第二，矿业权转让阶段，矿业权设立后，当事人即拥有合法的财产权利，《物权法》第123条规定，依法取得的探矿权、采矿权受法律保护，故在矿业权转让阶段，应突出矿业权的物权属性。2017年出台的最新的《矿业权交易规则》即取消了此前要求的“矿业权转让鉴证和公示”程序，减少对矿业权转让的行政干预。

3.3.2 信赖保护与意思自治的衡平

《最高人民法院关于审理与企业改制相关的民事纠纷案件若干问题的规定》(法释〔2003〕1号)第6条、第7条、第31条对企业改制的债务问题作了规定。这些规定一定程度上突破了债的相对性理论，确立了债务随资产转移的原则，这有利于保护债权人的利益。无论是名为兼并重组，实为挂靠，还是矿业权登记权利人与实际权利人分离交易的模式，均涉及内部意思表示的真实性与外部信赖利益保护的衡平。煤矿企业与兼并主体企业达成的协议(阴合同)仅是内部约定，不能具有向外对抗第三人的效力。一旦煤矿采矿权登记在主体企业名下，则采矿权即视为主体企业所有，兼并重组完成，煤矿企业主体资格灭失，不具有独立的法律人格，主体企业继受该煤矿的债权债务。就外部关系而言，只有兼并重组的主体企业具备民事主体资格，为保护第三人信赖利益，被兼并煤矿企业因经营活动产生的债务等一切责任均由兼并主体企业承担。煤矿实际权利人与登记权利人不一致带来的风险，亦根据保护善意第三人的信赖利益的原则进行调整。但是，上述规则亦不应僵化和绝对化，在矿业权流转中，煤矿资产标的巨大，涉及各方利益甚广，如果仅依照权利外观判断煤矿的归属，罔顾客观事实，难免失之偏颇，僵化教条的司法裁判亦得不到社会的认同。在未实际妨害善意第三人因信赖权利外观而做出相应法律行为，即在未实际涉及第三人利益的前提下，更注重查明客观实际情况，注重维护实质正义，即形式上的法律行为服从实质的法律正义，而不应拘泥于具体的法律形式和权利外观[26]。

3.3.3 民事法律关系与刑事犯罪的界分

有行政机关曾提议，煤矿过户登记前产生的债务由被兼并煤矿自行承担，但遭到法院拒绝。这种做法虽然一定程度上符合情理，但违反上述企业改制司法解释的规定，并且侵害了债权人的合法权益。但也应注意甄别涉及借煤矿兼并重组恶意举债，涉嫌刑事犯罪的情形。由于煤矿市场近几年一直处于低迷状态，为了维持煤矿企业的正常生产经营，大部分煤矿企业大肆举债，主体企业兼并这些煤矿过程中，由于时间紧迫，煤矿债务问题处理并不完善。兼并重组完成后，负债煤矿企业的各种债权人将主体企业起诉至法院，导致主体企业的采矿权、资产被法院查封、冻结，经营陷入困境。这其中一部分纠纷涉嫌刑事犯罪，如在某小额贷款公司与刘某等借款合同纠纷一案中，刘某在其名下煤矿兼并重组的短时间内，以煤矿名义大肆举债，其名下煤矿被兼并至主体企业名下后，各债权人纷纷提起诉讼，要求刘某以及兼并重组的主体企业承担债务，仅诉讼到贵州各级人民法院的诉讼案件即有27件之多，累计涉案金额6 000余万元[27]。这种情况，应将案件移送公安机关进行侦查，查明是否属于刑事犯罪。

4 结 语

在煤炭资源整合的大背景下，强力推行的企业兼并重组政策引发公私权利的紧张和失衡，本文从理论、立法、司法层面探讨了调和公私冲突的可能路径。现行的矿业权权利体系承载了公、私双重权利，运行中容易出现互相抵牾、冲突，导致公权挤压私权的生存空间，致使矿业权市场运行不畅，效率低下。2017年6月，我国出台了《矿业权出让制度改革方案》，其目的就包含充分发挥市场配置资源的决定性作用，建立“竞争出让更加全面,有偿使用更加完善,事权划分更加合理,监管服务更加到位”的矿业权出让制度。贵州省作为南方煤矿大省，被选取作为六个试点省(区)之一，2018年4月28日，贵州省发布《贵州省矿业权出让制度改革试点实施方案》，提出用三年左右时间，总结形成可复制、可推广的矿业权出让贵州经验。但从长远看，矿业权出让仅为矿业制度的一部分，借助我国正在修订《矿产资源法》的契机，从根本上重构矿业权的权利体系，理顺公私关系，才能构建与我国市场经济发展相适应的现代矿业制度。