转制背景下机场消防监督工作探析

李景山

（铁道警察学院 治安学系，河南 郑州450053）

消防工作与人民的生命财产安全直接相关，是促进经济社会协调健康发展的重要保障。机场的消防工作更是具有显著的特点，其规模大、功能全、使用频繁，尤其是国际机场，一旦发生火灾，直接影响国家形象。如虹桥机场候机楼厕所处的一个烘手机曾经着火，虽然当场就被灭火，但国外媒体却抓住这个“机会”，大肆报道，给机场带来了很大的负面效应，甚至影响中国的国际声誉。消防监督是机场消防工作的重要组成部分，是其开展各项工作的基础，也是对旅客和工作人员生命财产安全的重要保障。公安部第61号令明确规定，民用机场属于消防安全重点单位，而公安在实际消防监督过程中更是把航站楼、航油仓库、空管指挥中心、货运和海关监管仓库、所辖宾馆等部位或单位作为重点防火部位来监管。2002 年民航体制改革［1］，实行政企分开新体制，各地民航划归省一级人民政府，机场公安随机场下放［2］，其消防监督工作也随之划转。各地民航主体虽已完成了改革的“任务”，但民航公安至今仍有未划转的情况，全国民航的消防监督工作虽然名义上都是公安部负责，但行业公安的双重领导特色使其消防监督工作在各地具体实行过程中方式各异。对未划转的情况，机场消防工作由民航局公安局、民航地区管理局公安局、地区管理局的派出机构安全监督管理局内设的空防处负责；对已划转的情况，机场消防工作由地方公安部门机场专属片区的新“机场公安局”下辖兼职科室负责。在深化国家机构改革的同时，消防执法改革也正处于积极探索中，目前机场的消防监督工作仍由专兼职民警负责，人数虽少但是责任重大，大部分的消防隐患都是由他们发现并消除，因此，新时期机场的消防监督工作也存在一些问题。

一、机场消防监督工作存在的问题

（一）消防监督执法依据模糊不清

按照《国务院办公厅关于转发民航局等部门进一步推动民用机场公安机构管理体制改革工作方案的通知》的要求，要加快解决机场公安机构移交地方政府管理的历史遗留问题，进一步理顺各级民航公安机关与地方机场公安之间的关系。截至2018 年8 月，已经有21 个省（市、区）的民航公安机关完成属地移交，党政与业务隶属于地方公安机关。1989年《铁路、交通、民航系统消防监督职责范围协调会议纪要》第三条规定民航机场内的一切建筑、设施、航空器和所属单位，机场外直接为航空运营服务的油库、仓库、导航台、发射台，军民合用机场民航部分的消防监督工作，由民航公安消防监督机构负责［3］。从2003年民航公安改革开始，陆续有机场公安划转到地方公安，这些已经完成划转的公安虽然还挂着“机场公安局”的牌子，但只是任务范围在机场，与民航公安已经基本没有关系，他们承担着机场的消防监督工作，虽然在被监管单位的法律文书上写着按照《消防法》《消防监督检查规定》等规定执行任务，但相关法律法规并没有授权。近几年刚划转到地方公安的机场公安也只能参考先前划转的同行，导致执法依据模糊。至今还有少部分没有移交的机场公安，他们只接受民航总局与公安部领导，不受属地公安领导，仍是按原规定执行。

（二）消防监督执法警力严重不足

以民航中南局某Ⅰ类机场为例，2017年11月机场管理机构下属的行业公安改为省公安厅直属机场公安局，虽然工作任务一样，但归属地的变化使得机场公安的工作方法发生了很大的变化，从一个类似保安的身份变成了一个真正的执法者。但改革后也随之带来一系列问题，比如消防监督人员严重缺乏。改革至今，机场的全部消防工作由新“机场公安局”一个兼职的科室负责，共5 人，专职从事消防工作的有2 人，其余3 人办理治安案件。机场除去“十小场所”分给派出所兼职消防民警管理，所属200 余家重点单位由该科室管理，且有多家局级单位和处级单位，造成执法困难。我国当前正处于地方消防改革期，消防职责已从公安部门划转到应急管理部门，但目前在民航这种行业公安内仍未发生变化，消防工作程序复杂，技术性强，仅仅依靠2名监督人员负责执法，过程很难符合规定程序。以湖北省某县级市消防大队为例，其专职消防监督人员8 名，所列管重点单位204 家，平均每人25 家，监督员常年采取“白加黑”“五加二”的工作模式，在日常消防监督工作中已是疲惫不堪。由此可想该机场消防监督员的工作情况，如果严格按照规范要求执法，难免分身乏术、力不从心。

（三）消防监督业务水平亟须提高

消防监督管理涉及的内容较多，其中有很多技术性较强的工作，需要掌握专门业务知识的人才能够胜任。对于消防宣传与教育培训和社会消防技术服务监管工作来说，虽然专业性要求不高，监督检查与行政处罚也可按照公安部相关规章按程序操作，但对于审核、验收、火调等工作就需要有多年的实践经验才能正常开展。由于机场和其他单位、场所具有自身显著的特点，机场消防监督人员数量少，同行距离远、交流少，无法像地方消防机构一样定期组织培训，严格按照老带新的培养方式培训上岗，这就使得消防监督员不得不靠自学，在实践中自己摸索。消防工作相关规范非常多，如果没有受到专业的培训，监督员就很难真正吃透知识，往往是一知半解。消防工作无小事，机场的消防工作直接影响到机场的运营。但在机场日常的消防工作过程中，由于机场所辖范围大，单位多，仅靠几个消防监督员很难掌握机场建筑内所有喷水灭火、消火栓、自动报警、防排烟等系统的准确位置，甚至不知道究竟安装了哪些系统，在检查时难免存在走马观花，被监管单位牵着鼻子走的现象，达不到消除火灾隐患的目的。另外，由于改革后机场管理机构与从属地方公安的机场公安互不隶属，存在信息流通不畅等问题，机场消防监督员并不熟悉机场其他部门情况，这也阻滞了消防监督工作的开展。

二、转制期机场消防监督工作面临的新挑战

我国的国情现状决定了机场消防改革必然存在一个相当长的过渡期。随着2018年10月地方公安消防部队正式移交应急管理部，很多消防民警和分管领导认为公安已经移交了消防职责，再加上消防工作责任重大、任务繁重等原因，许多消防民警内心也不愿意继续从事消防工作，这就给公安转制期的消防工作带来了很多问题。

（一）消防转制过渡期机场公安还是否需要履行消防监督职责

按照“两办”印发的《应急管理部职能配置、内设机构和人员编制规定》，应急管理部负责火灾防治；2018 年11 月公安部关于修改《公安机关办理行政案件程序规定》中删除了“消防安全管理”的内容，一些公安机关逐渐把消防事务慢慢从日常工作中减少，认为消防监督已不属于公安工作，对此笔者有不同的思考。从2009年《消防法》实施以来，用了近10 年的时间把消防监督工作主体从消防机构拓展至公安派出所，各地把单位划分为重点单位与“十小场所”，分别由消防机构和公安派出所监管，社会综合治理和消防社会化延伸出网格化消防管理，由网格员检查“十小场所”以下规模的更小的单位。从这一角度来说，笔者认为目前的消防改革只是把消防机构原有的监管重点单位职责划走了，“十小场所”的监管任务仍应由公安派出所负责。2019年4月23日《消防法》修正案通过，里面并没有对公安派出所的消防监督职责提出变更，仍是保留了10年前对公安派出所消防职责的表述，而消防宣传教育更是公安机关作为主体应该履行的职责。对符合《治安管理处罚法》的消防处罚也仍是由公安机关负责。《人民警察法》第六条第四项中“组织、实施消防工作，实行消防监督”是公安机关的法定职责。10 年来，公安派出所在小场所、物业、村委会、居委会的消防监督检查和消防宣传教育上发挥了重大作用，如果在消防转制过渡期突然暂停履行职责，很可能会引发大众矛盾。民航公安机关成立近40 年，从1989 年明确所属消防监督工作范围至今已30 年，其公安派出所的消防工作也是按照《消防监督检查规定》《火灾事故调查规定》等法律法规执行，其公安机关的消防处、消防科也无法划转到应急管理部门，业务上即使是让应急管理部门接管也需有较长的磨合期，所以无论机场公安如何改革，其派出所现阶段仍应积极承担消防安全监督的职能。

（二）消防转制过渡期机场公安应如何履行消防职责

《消防法》第六条“村民委员会、居民委员会应当协助人民政府以及公安机关、应急管理等部门，加强消防宣传教育”；第五十三条“公安派出所可以负责日常消防监督检查、开展消防宣传教育”；《消防监督检查规定》第三条“公安派出所可以对居民住宅区的物业服务企业、居民委员会、村民委员会履行消防安全职责的情况和上级公安机关确定的单位实施日常消防监督检查”；第四条“公安机关消防机构应当与公安派出所共同做好辖区消防监督工作”等，这些条款都要求公安民警仍应履行好消防监督职责。“两办”于2019 年5 月30 日印发的《关于深化消防执法改革的意见》中对深化“放管服”作出更高要求，机场公安派出所可以从以下几个方面入手做好日常消防工作：

1.消防法律法规宣传和防火指导

鉴于机场行业的特殊性，无论公安消防如何改革，消防法律法规的宣传都是机场公安不可回避的重要职责和义务。现阶段，机场公安消防民警应多采取现场说教、行政指导的执法方式，对监管对象进行消防安全的监督与检查。

2.接处警与案件办理

由于群众长期对110的依赖和多地“三警合一”的警务机制改革，很多群众遇到火灾和举报消防隐患时还是习惯拨打110，在接到火灾报警或举报投诉消防隐患时，公安机关应及时出警并按规定通知应急管理部门，到现场积极做好火灾处置工作。对在机场辖区举办大型群众性活动申请的许可应按照规范要求积极进行消防检查，依法审批，对不具备消防安全条件的申请不予审批。对可能被处以行政拘留的消防违法嫌疑人要及时介入，按照规定审批程序执行。对涉嫌构成消防责任事故罪和失火罪的案件仍按原程序积极办理。

3.日常消防监督与火灾事故调查现场处置

机场辖区单位众多，所属部门复杂，地位显著，一旦发生火灾很容易产生不良的影响，机场公安消防民警应在日常消防监督检查中多采取柔性执法。在消防检查中，对发现的可以立即整改的消防问题可以采用口头提醒、当场协助改正的方式，对发现的一般消防隐患首次可以不下发制式文书，说明整改时限，并及时提醒和指导单位整改，若复查发现未整改的，立即下发责令整改通知书，不能一味迁就对方。对发现的重大隐患，要按程序告知单位消防安全责任人或消防安全管理人，并密切跟踪整改进展情况，防止失控漏管而发生火灾。在火灾事故调查现场，机场民警应划定警戒线，维护好秩序，做好现场保护等工作。

三、机场消防监督工作整改对策

（一）理顺机场消防监督工作机制

全国机场属地化改革使民航安全管理的工作方式发生了重大变化，具体表现为机场公安的执法环境、工作方式和管理范围都有很大的调整，但不管机场公安归属于何部门，其工作重心都是保障机场的安全。消防安全作为机场安全的重要组成部分，也面临着巨大调整。机场的消防监督工作一直是按照1989 年的四部门会议纪要由民航公安消防监督机构负责，经2003 年民航体制改革和2018 年地方消防改革，目前仍未明确由何部门接手。地方消防已经明确消防管理职责从公安部门划至应急管理部门，机场这类行业公安也应按照国家要求顺应改革，但作为特点鲜明的行业其消防监督工作又应区别于地方。改革后负责消防监督工作的机构应从以下机构选取：一是机场公安。由于机场的特殊性，可以继续由地方公安驻机场的公安内设部门专门人员负责消防监督工作，由公安进行消防监督检查、处罚、强制、火调等工作会使消防安全管理更加有效，但这与地方公安消防改革不符，要看国家对驻行业公安（民航总局公安局、地区管理局公安局、机场公安）的职责划分来定。二是机场所属地区应急管理部门消防机构。武警消防部队全部划转应急管理部门，机场重点单位的消防监督工作也应划归新消防部门管辖，但机场的消防监督工作从四部门会议纪要开始消防部门就未曾参与，地方消防会存在对机场环境不熟悉、执法陌生的情况，且机场需要固定的人员进行持续监督执法，而消防队监督人员工作是面向整个辖区，轮岗频繁，与机场消防监督工作特点不符。三是民航总局或地区管理局的内设航空安全办公室、安监局空防处等部门。30 年来民航的消防监督工作除民航公安主要负责外，民航总局的航空办、安监局空防处等部门也负责机场消防安全工作，其主要职责是和民航公安一起制定相关规章、标准，组织相关人员培训。四是机场公司。由机场管理公司新设消防监管部门，专门从事机场全部辖区消防监督工作，但可能会出现管理力度不够和“灯下黑”现象。机场公司不是行政机关，没有强制执行权与处罚权，很难对驻场的较高级别的企业形成约束。企业的目标是追求利润最大化，自主管理很容易发生隐瞒、掩盖等问题，不利于火灾隐患消除。

（二）出台新时期机场消防法律法规

机场消防执法必须依照法律的规定，依照法定程序严格执法，但是在现阶段，我国缺乏针对机场消防执法的法规，因此，我国亟须结合当前地方消防改革的现状，尽快出台、修订机场消防监督行政法规或部门统一规章，明确机场消防工作监管主体，并结合属地特点制定各地规章，科学划定机场消防管辖范围，建立和完善机场日常消防监督检查机制、机场火灾事故调查处理机制、机场消防设施审核监督机制，让消防监督工作有法可依。制定法律法规时应注意民航消防工作的独特性和专业性，考虑民航与其他行业部门的共性和差异，在消防监督工作上也应结合实际情况具体分析，从立法上进一步明确中国民航局、地区管理局、地区局安全监督管理局、地方机场管理部门、机场管理机构以及上述各级公安机关在消防监督工作方面的职责权限。作为现阶段机场消防监管执法部门，派出所也应对机场消防经营运行情况进行调查研究，获得第一手资料，为制定与完善各类机场法规发挥作用。由公安部与应急管理部共同作出规范性文件解释，明确监管范围，这样在防火与事故的调查处理过程中各行政机构也能各负其责，减少推诿扯皮，做到依法行政。

（三）转变消防监督执法作风与形式

消防监督是执法更是服务。对于机场消防监督从业人员来说，一切工作都是为了保证机场的消防安全，要和航空公司与驻场单位共同做好火灾隐患的治理工作。处于新时期的机场消防监督工作更是如此，要将严格执法、热情服务真正落到实处。机场消防监督工作对象中民航企事业单位较多，关键部门多，权力部门多，很多单位的级别高于消防工作执法部门，因此，这就要求工作人员在实际消防监督工作中更是要做到有理有据，用事实说话，采取灵活有效的方法，晓之以理动之以情，保障消防监督工作正常开展。机场消防执法经常涉及多部门，多个专业法律体系，是一项管理复杂、专业性强的系统工程。要打造廉洁、高效的机场消防执法体系，可以采用统一、协调的联合执法方式，找准联合执法工作切入点，提高联合执法工作效率效能，形成以政府牵头、以派出所专兼职消防民警为尖兵、以机场管理部门为自查主体、以各驻场单位为协同、以流动乘客反馈为不间断提醒的联合执法机制，共同把机场防火工作做好。

（四）强化消防宣传培训

消防宣传培训是消防监督最基础却最有效的一项工作。火灾隐患防范的关键在于防人，防止人的麻痹大意，防止人的消防安全意识淡薄，而消防安全提醒是一个很有效的方法。对于机场这种行业特点显著的综合场所，尤其是航站楼所在的建筑，人员流动性非常大，可以采取消防宣传不间断滚动提醒方式，以LED屏、条幅、展板、广播、发放宣传资料等形式进行宣传。在机场智慧消防平台的支持下，可以搭建一个机场、派出所、驻场各部门的消防官方账号。如“郑州机场消防在线”，通过开通机场免费网络的形式进行消防宣传，凡是在机场辖区的职工、乘客等都可以关注公众号随时登录查看，在平台上可以借助漫画、小视频、防火小知识答题兑换流量等轻松快捷的方式进行机场防火提醒，宣传模式生动，宣传效果极佳。同时也应定期对机场职工、家属、固定商业门面店主发放《家庭防火常识》《消防疏散逃生常识》《用电小常识》《灭火器使用方法》等防火知识手册、宣传画和简单的灭火方法示意图，提高机场固定人员的防火安全意识。此外，机场管理机构应积极邀请消防监督员定期指导员工开展消防培训、消防知识竞赛、消防演练［4］，增强全民消防安全教育。如《民用航空运输机场飞行区消防设施》和《民用航空器维修地面安全》规定机坪工作的维修人员均应经过消防培训，包括对手提式和推车式灭火器使用方法的训练，地面消防设施（火灾自动报警系统、地面灭火器、室内消火栓、手动破拆器具）的操作管理等。

（五）不断提高监督人员的业务素质

从世界范围来看，我国的机场消防工作正处于起步阶段，固定设施、人员装备、人员业务素质等与国外专业消防相比差距较大。我国的消防设施与装备以灭火使用为主，主要靠政府与单位的投入，而人员业务素质的提高则弹性很大，只有业务人员充分理解和掌握各项消防法律法规知识才能确保消防监督工作有序开展，确保火灾隐患及时消除。相关部门可以加大引进地方消防机构专业的防火人才和长期从事机场安全工作的人员从事机场消防监督工作，与辖区应急管理部门消防支、大队形成定期研讨、派员跟班见习等长效机制，提高监督人员的业务素质。消防监督民警要主动熟悉机场建设总体规划，掌握消防设施布局，积极参与机场新、改、扩项目的固定灭火系统设计安装，摸清底数，为机场消防监督工作的顺利开展打好基础；组织机场管理机构制定航站楼、货运仓库、油库等重点要害部位灭火预案，强化职工与乘客自身防火安全意识，加强消防演习，提高职工的初期控火灭火能力，只有这样才能真正保障机场人员的生命与财产安全。

四、结语

无论哪个部门具体主责机场的消防监督管理工作，都需要符合对机场环境熟悉、人员固定、消防业务精通的要求。以机场所属地方政府牵头，加大机场自身消防管理职责，坚持做到安全自查、隐患自除、责任自负，机场各部门领导要做到权责一致、依法履职、失职追责。民航总局要根据本行业系统消防监督工作的特点，在机场规划、行业规章、应急预案中纳入消防安全的内容，依法督促下属各单位落实消防安全主体责任，认真落实各项消防工作制度，提高单位的消防安全管理水平。改革缓冲期间，所有相关的法律法规及文件都要修改制定，此期间机场消防监督工作仍应按照原文件执行，机场公安未移交地方的仍按1989年协调会要求监管，已移交的公安也要坚守岗位，不能急于脱手，严防火灾安全失控漏管。只有认真分析机场行业特征，研究机场消防监督工作的特点，科学界定相关部门在消防安全管理方面的职责权限，明确划分各部门权限范围，消防监督工作才能真正做到不越位、不错位、不缺位。