中国节能环保财政支出研究

寇铁军，范丛昕

(东北财经大学财政税务学院，辽宁 大连 116025)

一、引 言

随着经济社会的发展，中国逐步告别传统的粗放型经济发展模式，进入新常态下的经济转型时期。面对新一轮的经济转型，昔日“高能耗、低效率”的生产模式和“以牺牲环境为代价”的经济发展理念已不再被认可，片面追求经济增长、忽视生态协调发展的弊端日益显现。据《2017中国生态环境状况公报》显示，全国338个地级以上城市中，空气质量超标城市占比高达70.7%；水质被评为“较差”和“极差”级别的地下水监测点占66.6%；土地环境不容乐观，全国土壤总超标率为16.1%，对耕地质量产生较大影响。因此，中国在环保领域任重道远。

为了实现生态环境与经济社会的协调可持续发展，中国政府将“坚持节约资源和保护环境”列为基本国策，并在党的十九大中明确指出要“形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式”。为此，中央和地方各级政府愈发重视在节能环保方面的财政投入，学术界也将致力于节能环保财政支出的研究上。

当前学者大多针对节能环保财政支出效率进行实证分析，官永彬[1]运用DEA方法测算出中国省级地方政府的节能环保财政支出效率，发现测得的效率在整体改善的趋势下仍有较大提升空间；朱浩等[2]运用DEA-Tobit两阶段模型测算出各省节能环保财政支出普遍无效率，并指出以GDP为核心的考核机制是影响效率的主要原因。在此基础上，程承坪和陈志[3]扩大了影响因素的考察范围，发现城镇化率和工业化程度对省级政府的节能环保财政支出效率具有显著负效应，而人口规模与经济状况则具有显著正效应；潘孝珍[4]发现财政分权度与地方节能环保财政支出效率呈负相关，应努力发挥中央转移支付对地方行为的引导作用；王静和潘越[5]将灰色关联法与交叉DEA的优势结合起来，构建灰色DEA模型评价山东地方节能环保财政支出效率，并从体制建设与具体执行方面给出了改进建议。

还有部分文献针对节能环保财政支出效应进行了探讨，在环境层面，张玉[6]基于省级面板数据证明了节能环保财政支出具有明显的环境治理效应；李铁等[7]发现地方节能环保财政支出可降低污染排放，不过虽抑制了废水和SO2的排放，却促进了固体废物的排放。在产业技术层面，杜欣[8]以2007—2012年工业行业结构为研究对象，运用动态面板模型广义矩估计方法证实节能环保财政支出对产业结构向环境友好型转变发挥了积极作用；原毅军和孔繁彬[9]发现节能环保财政支出有效扭转并弥补了工业规模收益递减趋势，促进了工业技术进步。在经济层面，刘赫和王粲[10]发现节能环保财政支出对经济发展的促进作用大于其抑制作用。

从已有文献来看，国内外学者的多数研究致力于分析节能环保财政支出效率及相关效应，并倾向于探寻导致支出效率低下的外部因素，对内在原因的关注略显不足；在使用DEA方法测算效率时，输出指标多集中于工业三废，对生活层面和节能领域有所忽视；针对实证结果给出的建议不够全面，多为就事论事的简单解答。本文将对节能环保财政支出进行全面剖析，从多个角度分析其当前存在的问题，进而给出较为完整的改进建议。

二、中国节能环保财政支出现状分析

(一)节能环保财政支出演变历程

2007年之前，中国尚未单独设立环境保护类级支出，而是将与环境保护相关的财政支出设为款级，分散到其他类级科目之下，如环境保护基建支出包含在基本建设支出之中，天然林保护、退耕还林、防沙治沙包含在林业支出之中，环境保护事业费包含在工业交通等部门事业费之中。这种多渠道的环保支出过于分散，既不利于全面统计分析，也无法对支出状况进行确切的监督与掌控。可见，此时国家财政对环境管治的力度和决心尚显不足。

2007年之后，中国政府在财政收支分类改革中新设“211环境保护”类级支出，下设10款46项，自此环境保护事业有了独立的类、款、项三级支出科目，为相关工作的全面开展和有效执行提供了保障。随着环境问题的日益显现，环境保护工作逐渐深入，“211环境保护”的细分款项经历了不断的调整和完善。2008年，新增能源节约利用、污染减排、可再生能源3款及自然保护区等6项；2009年，再增资源综合利用、能源管理事务两款及退牧还草工程建设等15项，能源相关的款级科目不断增加，说明中国节能意识有所增强，环境保护的范畴不再局限于对污染的防控。在这一趋势下，2011年，“211环境保护”类级支出正式更名为“211节能环保”，更准确地表明了支出的功能和方向，并为能源节约利用等5个款级科目设立了同名的项级科目。2012—2016年，中国对节能环保财政支出中的项级科目和个别小规模款级科目进行了进一步的删减、增设与更名，截至2016年，“211节能环保”支出共包含15款61项，科目覆盖更广，兼具事前保护、事中管控以及事后治理三层防护[11]，对重点工作的诠释也更加明晰。

(二)节能环保财政支出规模分析

2017—2016年中国节能环保财政支出情况如表1所示。

表1 2007—2016年全国、中央本级和地方节能环保财政支出

从绝对规模来看，2007—2016年，全国节能环保财政支出总体呈增长趋势，从2007年的996亿元增长至2016年的4 735亿元，增长了3.754倍；中央本级节能环保财政支出从35亿元增长至295亿元，增长了7.429倍，其中，2015年支出额达到最高值400亿元，在2016年有所减少，但总体保持增长趋势；地方节能环保财政支出不断增长，由961亿元增长至4 439亿元，增长了3.619倍。可见，在纳入财政预决算类级科目后，中国节能环保财政支出在全国、中央本级和地方三个层面的增长都很显著。

值得注意的是，地方在全国节能环保财政支出总额中占绝对比重，均值高达95.6%，说明中国节能环保工作的落实主体为地方政府；中央本级节能环保财政支出平均仅占4.4%，但中央政府可以通过规模可观的转移支付影响节能环保财政支出效果，发挥宏观调控职能。从转移支付变化上看，虽然其数额从2007年的748亿元增长至2016年的1 688亿元，但占地方节能环保财政支出的比重却由77.8%下降至38.0%，结合地方节能环保财政支出的增长状况可知，地方政府在节能环保方面投入的自有财力不断增长，在地方财政日渐吃紧的背景下，地方政府在支持节能环保事业上面临的财政压力持续增大。

从相对规模来看，2007—2016年，全国节能环保财政支出占财政总支出比重在波动中有所提升，从2007年的2.0%稳步攀升至2010年的2.7%，随后三年有所下降，回落至2.4%，2014年又继续上升，2015年重新攀升至之前的最高比重2.7%，并再次显露出下降的趋势。节能环保财政支出占全国GDP比重变化也呈相似状态，由2007年的0.4%升至2009年的0.6%，在2010年短暂维持之后由降到升，在2015年达到峰值0.7%，随后又有所回落。可见，节能环保财政支出在财政总支出和全国GDP中所占比重具有联动性，波动上升的趋势表明国家及财政对节能环保事业的重视，但比重而言，中国节能环保财政支出应有更大空间。

从增长角度来看，2008—2016年，中国节能环保财政支出年均增速达到19.7%，高于同期财政总支出年均增速16.1%和全国GDP年均增速12.0%，说明中国对节能环保的重视程度有所提高，与之相关的财政支出力度也在逐步加大。然而，在增长趋势方面，节能环保财政支出增速在波动中呈减缓趋势，并且很不稳定，由2008年45.7%的最高增速降至2011年的8.1%，随后虽于2015年回升至25.9%，但2016年又首次出现了1.4%的负增长。结合财政总支出增速和全国GDP增速可知，中国节能环保财政支出的增长趋势不完全与财政总支出和全国GDP相关，且连贯性不强，不稳定的节能环保财政支出不利于财政在资源配置方面发挥持续稳定的作用。随着环境污染、能源短缺等状况的不断显现，政府应进一步加强环境治理力度，扭转节能环保财政支出增速趋于减缓的局面，强化节能环保财政支出与财政规划、经济发展之间的关联。

(三)节能环保财政支出结构分析

1．整体支出结构分析

中国于2007年设立“211环境保护”类级支出科目，由于初期不断充实和调整其下设的款、项级科目，使2007—2009年节能环保财政支出的决算金额只有部分公开，自2010年后才将明细支出全部公开，因而本文主要分析2010—2016年中国节能环保财政支出的方向及情况(如表2所示)。

从比重来看，2010—2016年，中国节能环保财政支出中平均占比较高的科目分别是污染防治(28.4%)、能源节约利用(16.7%)、退耕还林(9.3%)、污染减排(9.2%)和其他节能环保支出(8.4%)。进一步分析各款级科目支出金额发现，支出比重最高的前五项中只有污染防治和其他节能环保支出在数值上保持了稳定且可观的增长，其中，污染防治支出从720亿元增长至1 448亿元，增长了1.011倍，其他节能环保支出增长了6.792倍；能源节约利用和污染减排支出波动较为频繁，且总体增速低于节能环保财政支出增速，故所占比重虽然不低但呈下降趋势；退耕还林支出则逐年减少，占总支出比重持续走低。说明中国在发展节能环保事业的进程中不断重视事后的污染防治，对其涵盖的水体、大气、固体废弃物及噪声等多种污染进行持续防控和治理；对能源节约利用、污染减排等事前支出的关注尚显不足，支出稳定性较差；对于支出金额显著增长的其他节能环保支出，其具体支出内容有待进一步细化。

从增速来看，节能环保款级科目中除退耕还林(-4.2%)、退牧还草(-2.1%)、可再生能源(-0.5%)三项以外，其他科目平均增速皆为正值，其中，其他节能环保支出(43.6%)、天然林保护(28.3%)、自然生态保护(21.9%)、环境保护管理事务(16.5%)及环境监测与监察(15.3%)增速较快，已垦草原退耕还草(494.2%)和能源管理事务(717.2%)增速过高是由其极不稳定的支出变化所致。可见，中国在节能环保资金投入过程中愈发注重生态保护、环境监管等事中控制，对退耕还林、退牧还草及可再生能源的关注度有所下降，个别科目受相关政策和环境临时状况的影响，支出波动过大，虽然灵活但资金投入连续性不足，不利于相应工作持续有效地开展。

表2 2010—2016年全国节能环保款级科目支出 单位：亿元

注：已垦草原退耕还草部分支出金额过小无法显示；平均增速、平均占比的计量单位为%。

2.中央本级与地方支出结构分析

为了分析中央本级与地方在节能环保财政支出结构上的特点，本文以2016年为例，分别对中央本级与地方节能环保财政支出内容进行对比(如表3所示)。

表3 2016年中央本级与地方节能环保财政支出结构比较

注：中央本级退牧还草支出金额过小无法显示；款级科目按照2016年全国和中央决算表中的顺序排列。

由表3可知，中央本级支出中能源管理事务、其他节能环保支出、能源节约利用和天然林保护的数额较大，仅前两项占比就高达66.2%。地方则把污染防治、其他节能环保财政支出、能源节约利用等作为重点领域，其中，污染防治明显高于其他支出，在总支出中占32.5%。同中央本级相比，地方多出了风沙荒漠治理和已垦草原退耕还草两个支出科目，说明地方承担了更多实际性的修复工作。可见，中央在节能环保工作中更加注重能源的管理使用和生态保护，倾向于事前防控，而地方的工作更实际确切，以事后治理和事中管控为主，二者相互补充、相辅相成。

三、中国节能环保财政支出效率评析

(一)研究方法

数据包络分析(DEA)早期的基本模型是规模报酬不变的CCR模型，后又发展出报酬可变的BCC模型。基于本文视角，假定对n个省份(DMU)的节能环保财政支出效率进行评价，每个省份对应着a种类型的节能环保投入和b种类型的能源环境产出，第i个省份的投入产出活动可用(Xi,Yi)表示，具体形式为：

Xi=(X1i,X2i,……，Xai)T

Yi=(Y1i,Y2i,……,Ybi)T；i=1,2,……,n

其中，Xpi(p=1,2,……，a)代表第i个省份对第p种向量的投入值，Yqi(q=1,2,……,b)代表第i个省份对第q种向量的产出值，Xpi与Yqi始终为正数。此时，评价第i个省份节能环保财政支出效率的CCR模型为：

其中，θ是第i个省份节能环保财政支出综合技术效率值，λ是一个N×1常数项量，S-和S+分别代表投入松弛变量和产出松弛变量。当θ=1时，若S-、S+均等于0，则对应的省份DEA有效率，其投入和产出达到了较为理想的平衡状态；若S-、S+存在非0值，则对应的省份DEA弱有效，其中的个别投入可以进一步减少。当θ<1时，对应的省份DEA无效率，当前的产出通过更少的投入就可获得。

传统DFA方法的测算结果介于0—1之间，这导致效率为1的有效决策单元之间无法相互比较，而超效率DEA方法解决了这种问题，其计算出的效率值突破了1的局限，为决策单元有效性的进一步比较提供了可能。因此，本文运用MaxDEA软件中的超效率模型对中国节能环保财政支出效率进行测算评析。

(二)变量选择与数据来源

由前文分析可知，地方节能环保财政支出始终占全国总量的90%以上，是中国节能环保财政支出的绝对主体，故本文选取2007—2016年中国各省份的人均节能环保财政支出作为效率测算的投入指标。结合节能环保财政的具体内容及支出方向，本文选取以下七个指标来衡量中国节能环保工作的产出情况：(1)废气中主要污染物排放量，包含二氧化硫、氮氧化物、烟(粉)尘三项空气中的主要污染物。(2)废水中主要污染物排放量，包括化学需氧量、氨氮、石油类和挥发酚四类排放量。(3)危险废物产生量，危险废物具有腐蚀性、毒性、反应性、感染性等特征，污染性极大且处置费用较高，对环境的影响不可忽视。(4)噪声监测情况，本文将各省份主要城市区域噪声监测结果取均值，代表其噪声管制效果。(5)单位GDP能耗，反映各省份能源消费状况和节能降耗水平。(6)森林覆盖率，反映林业防护以及退耕还林的效果。(7)自然保护区面积，反映自然生态保护的程度。上述七项产出指标涵盖了污染治理、能源节约、生态保护等多个层面，较为全面地展现了中国节能环保工作的进展情况。考虑到不同省份间行政面积的差异会直接影响污染物排放量的绝对值，本文将各省份废气中主要污染物排放量、废水中主要污染物排放量以及危险废物产生量分别转换为单位面积的输出值，使省份间的环境比较更加客观。此外，就节能环保而言，产出指标中的前五项属于逆指标，应在测算过程中注明数据含有非期望产出指标来保证结果的准确性。

本文数据来自《中国环境统计年鉴》、《中国统计年鉴》、国家统计局官网和中经网统计数据库。由于西藏部分数据缺失，本文将对中国30个省份节能环保财政支出效率进行评析。

(三)节能环保财政支出效率结果与分析

1．节能环保财政支出省际效率评析

通过产出导向的超效率模型，本文对2007—2016年中国30个省份节能环保财政支出效率进行测算，结果如表4所示。

表4 2007—2016年中国各省份节能环保财政支出效率

由表4可知，有11个省份效率均值达到了有效状态，由高到低排序依次为新疆(2.519)、青海(1.804)、海南(1.559)、内蒙古(1.435)、云南(1.354)、福建(1.291)、黑龙江(1.278)、江西(1.132)、广东(1.098)、四川(1.098)和广西(1.059)，其中，四川和广西由最初的无效率逐步发展为有效率，其他9个省份则始终有效率。效率均值最高的是新疆，该省份自然地域辽阔、人口密度低、第二产业比重相对偏低，具备一定的基础优势，再配以较为科学合理的节能环保财政支出，更有利于污染治理和生态保护等效果的达成，故节能环保财政支出效率比较理想。

中国还有19个省份节能环保财政支出处于无效率状态，其中，效率均值最高的省份为浙江(0.980)，接近有效值1；最低的省份为上海(0.571)，其受城市化和人口数量等因素的影响，污染排放量较高、自然修复能力差，节能环保财政支出应结合具体情况进行调整。在均值无效的省份中，浙江、贵州、陕西、甘肃、宁夏都曾在个别年份中达到过节能环保财政支出的有效值，对此各省份可基于有效年份的特征分析无效率产生的原因，进而改进节能环保工作。始终处于无效率的14个省份，其效率值在十年内总体均有不同程度的上升，北京、重庆和吉林增长相对较快，分别增长了29.7%、17.6%和15.3%；安徽增长最慢，效率值仅从2007年的0.717增长到2016年的0.718。

总体来看，中国省级政府节能环保财政支出效率值呈增长趋势，但近2/3的省份仍存在着支出无效率的情况，节能环保工作还需不断改进。需要注意的是，甘肃、宁夏的效率均值不仅小于1，而且整体呈下降趋势，应及时予以管控。

2.节能环保财政支出地区效率评析

按照中国地区划分规则，本文将各地区所属省份每年的节能环保财政支出效率进行平均，得到表5，用以反映不同地区的效率情况及差异。由表5可知，中国各地区节能环保财政支出效率由高到低排序依次为西北地区(1.365)、华南地区(1.239)、西南地区(1.028)、东北地区(0.999)、华东地区(0.851)、华北地区(0.844)和华中地区(0.782)。

西北地区与华南地区节能环保财政支出效率较高，效率值始终大于1，虽然西北地区的均值大于华南地区，但华南地区省份的支出有效程度更高，相比之下西北地区省份间效率的差距较大，其较高的均值主要得益于新疆理想的效率值。东北地区和西南地区节能环保财政支出都由无效率逐步提升为有效率，虽于个别年份降至无效率，但无效数值都在0.9以上，且不断接近有效值1。华北地区和华中地区节能环保财政支出一直处于无效率状态，基于产业结构、人口密度等原因，两个地区所属省份中仅有内蒙古的支出有效率，其他省份的支出效率还有很大提升空间。华北地区和华中地区的效率值都在不断提升，华北地区增长了9.5%，华中地区则增长了5.0%。华东地区的支出不但无效率，而且效率值不增反降，这与节能环保领域不断加强的重视程度相悖，究其原因，是由福建、江西两个有效率省份的效率值下降所致，剩余无效率省份的效率值皆有提升，但过于缓慢。

表5 2007—2016年各地区节能环保财政支出效率

四、中国节能环保财政支出问题探究

随着中国环保意识的提升及相关政策的出台，节能环保财政投入呈较为明显的扩大趋势，与之相关的配套工作逐渐步入正轨，环境在一定程度上得以改善，公众的节能意识也有所增强。然而，面对依然严峻的环境问题，节能环保财政支出还存在着一些问题需要改进。

(一)支出力度有待提升

2007—2016年，中国节能环保财政支出增长了375.5%，但绝对数额的大幅提升并不代表财政资金的充足。世界银行研究表明，当治理污染的投入占全国GDP比重达到1.0%—1.5%时，才能基本控制环境污染；达到2.0%—3.0%时，才能改善生态环境质量。2016年，中国节能环保财政支出占全国GDP比重为0.6%，环境污染治理投资占全国GDP比重为1.2%，仅达到遏制生态环境污染恶化的水平，相比之下，美、日、德等发达国家的节能环保财政投入占全国GDP比重均高于2.0%[12]，中国若不加大支出力度，将难以实现生态环境的优化。然而，结合前文分析可知，中国节能环保财政支出的增速却在波动中逐渐减缓。

在诸多支出科目中，节能环保财政支出在财政总支出中的地位并不突出，节能环保财政支出占财政总支出比重2016年为2.5%，在财政支出体系中排名第14位，且该排名近些年并未发生太大的波动，说明节能环保财政支出虽有增长，但程度尚显不足。

(二)支出稳定性不足

节能环保财政支出金额增长不稳定。中国节能环保财政支出金额增长波动较大、连贯性较差，甚至在2016年还首次出现了负增长，同全国GDP及财政总支出的增长趋势不够契合。2011年，全国GDP增速与财政总支出增速都有不同程度的增长，但节能环保财政支出增速却由26.3%下降到8.1%；在随后的2012年和2013年中，全国GDP增速与财政总支出增速都有所下降，但节能环保财政支出的增速却在不断增长，这种与经济环境和财政支出大背景相悖的波动会在无形中增加节能环保工作进程中的困难和摩擦，影响最终效果。

节能环保财政支出内部结构不稳定。节能环保款级科目虽于2010年基本敲定，但项级科目却自设立以来每年都在调整和变化，科学完整的支出体系尚未形成。从支出方向来看，中国节能环保财政将更多的资金和精力投入到事中管控和事后治理之中(如表2所示)，再加上个别科目临时设立(如江河湖库流域治理与保护)、支出金额波动极大(如能源管理事务)，造成“头痛医头、脚痛医脚”的局面，缺乏长远意识。

(三)支出责任不够明确

中央与地方节能环保财政支出内容都参照《政府收支分类科目》设定[13]，二者仅在侧重上有所差别，大体上形成互补，但由于缺乏明确的权责范围，还是会引发一系列问题。第一，容易出现支出盲区。节能环保财政支出15款60余项，中央本级有限的财力难以覆盖到地方所有支出薄弱的领域，如环境监测与监察、可再生能源等，在中央本级和地方节能环保财政支出中都占比很小，不利于相应工作的开展。第二，影响支出金额稳定。中央与地方在某些科目上若同频加大或减少支出，将会给该科目的支出金额造成很大影响，难以稳步发展。第三，增加了地方政府的财政压力。随着转移支付占比的下降，地方政府在节能环保方面投入的自有财力不断增加，在财力日益吃紧的情况下，事权又因为界定不清而无法减轻，这给地方政府造成了很大压力。第四，不利于责任追溯。权责不清情况下的支出交叠势必会给问题产生时的追责带来困难，进而阻碍改进，影响管理效率。

(四)支出效率偏低

中国近2/3的省份都存在着节能环保财政支出无效率的现象(如表4所示)。从外因来看，无效率省份普遍存在着人口密度大、第二产业比重高、自然生态面积小等特点。从内因来看，节能环保配套监管不严格、基础设施建设运营不到位、资金使用不规范等都会影响资金使用效率的提高。如企业按照政府要求购置处理污染物的相关设施，若政府对其运行情况疏于跟进，或处罚力度不够，企业很有可能为了节约成本而将环保设施束之高阁[11]。监管不力还会使节能环保资金被挪作他用，导致实际支出远低于公示支出，节能环保效果不尽人意。

五、中国节能环保财政支出效率提升建议

(一)扩大支出规模，提高稳定性

中国节能环保相关工作受财政资金规模的影响，当前仍停留在污染治理与控制的阶段，节能环保财政支出虽在不断增长，但多以解决问题为目的。伴随着能源紧张和污染频现，中国应坚定且持续地扩大节能环保财政支出规模，提高其占全国GDP及财政总支出比重，使其增速不低于财政总支出的增速。与此同时，还要注重节能环保财政支出的稳定性，为尽可能多的重点领域设立专项资金，并从长远角度对次重点领域进行合理规划，使其资金能够维持有序发展，不至出现猛增或断流的情况。为了确保节能环保财政支出增长的连续性，政府应进一步完善环境税征收内容，加快资源税改革进程，尽快将森林、草场、滩涂等自然资源纳入征税范围，丰富节能环保财政资金的来源，并制定配套的税收奖惩政策引导企业的绿色发展[14]。

(二)明确权责，因地制宜

在支出倾向方面，中央侧重把控与事前防范，地方侧重具体执行、事中管控和事后治理，中国应在此基础上进一步厘清中央和地方在节能环保方面的权责范围。中央职责应包括制定全国性的节能环保法律政策和监管标准，管理跨省际、跨流域、外部性明显的节能环保事务，组织节能环保科研等；地方职责则在于域内监管的执行、污染的防控、环境的治理、宣传教育等[13]，再根据各级政府所承担事权的大小为之匹配相应的财权与财力。

明确权责后，地方政府要依照具体情况开展节能环保工作，不可盲目照搬其他地区的管理模式，应结合自身支出效率，分析不足之处并加以改进，在解决现有问题的同时还要留出资金进行事前的筹划与建设。如山西节能环保财政支出无效率主要受其资源导向的产业结构影响，政府应加强对第二产业污染的管制；上海无效率主要因为人口过多、城市化较高导致生态环境质量下降，政府应增加绿地面积、强化绿色低碳宣传。

(三)调整支出内容，完善支出结构

节能环保财政支出内容随工作重点的转移发生变动，这种问题导向的支出结构过于被动，应立足于长远发展的视角，将其内容进行统筹和改善。第一，完善能源相关的支出科目，细化其内容，并加大支出力度，如可再生能源、循环经济、能源管理事务等，提高节能意识。第二，适当合并或删减性质相似的款项级科目，如增设森林资源保护一款，将原有的天然林保护和退耕还林降为项级列入其中，将退牧还草和已垦草原退耕还草合并，改为草原修护，使科目简炼且全面。第三，细化其他节能环保支出内容，明确列示其支出金额较大的方向，有利于加强监管。第四，保证各款、项级科目中都有事前保护、事中管控、事后治理科目存在，分布均衡且占比合理，引导节能环保财政支出变得更为客观有效。

(四)加强监管力度，提高资金使用率

在工作监管方面，第一，全国应设立统一的监管标准，地方政府再根据自身情况对未覆盖领域进行上报补充，不得低于国家标准。第二，普及“动态跟踪”的监管方式，对节能环保工程及设施的运营状况、生态环境改造的维护成果等进行跟进式查验，辅之以随机抽查，确保节能环保工作落实到位。第三，扩宽投诉渠道，鼓励群众对身边危害环境的行为进行举报。第四，行政部门应与司法部门紧密配合，加大对违法违规行为的处罚力度，结合企业经营情况及违规程度，收取有震慑力的罚金。

在资金监管方面，应覆盖预算审核、支出执行、决算审计的全过程，先确定预算金额的科学性和可行性，再保证资金使用时的专款专用、拨付及时，最后核实资金支出的效果，为考评做准备。只有对各个环节的节能环保资金进行严格管控，才能避免资金的流失和浪费。

各级政府应建立完整的节能环保评价机制，从能源和生态环境的质量、发展和效果等方面设立更为精细准确的指标体系、测算节能环保财政支出效率，并定期据此展开检查与评价，及时跟进具体工作的落实情况和生态环境的变化，将评价结果作为政策制定、资金流向和政绩考核的依据。与此同时，还要依照设立的指标体系为企业践行节能环保的程度等级评定，达标程度高的企业将享受适当的优惠政策，长期不达标且责令改进无效的企业则列入“黑名单”，根据情况联合追责，对其责任人进行多方管制，进而提升所有管理者的节能环保责任意识，防患于未然。