广西财政扶贫资金使用效果实证分析

陈丽 洪慧

摘 要：该文围绕广西易地扶贫搬迁项目中的扶贫资金使用效果进行研究，对扶贫资金投入产生的经济效益、社会效益、生态效益等3个指标进行实证分析，从而得出结论：广西易地扶贫搬迁项目中的扶贫资金使用的经济效益、社会效益和生态效益均需进一步优化和提高。针对结论，笔者从政策制定、贫困户观念引导和就业技能培训、后续资金投入、后续“稳定”政策的实施、工作考核和问责激励机制的完善等方面提出了相应的改进建议。

关键词：易地扶贫搬迁;扶贫资金;使用效果

中图分类号 F302.6文献标识码 A文章编号 1007-7731（2019）24-0009-04

1 引言

根据中国政府网和《中国统计年鉴2017》公布的数据显示：从2010年中央财政专项扶贫资金投入222.68亿元到2017年投入860.95亿元，8年之间，投入资金翻两番，贫困发生率也从2010年的17.2%下降到2017年3.1%。要打好最后的扶贫攻坚战，还需要瞄准老、少、边等深度贫困地区和连片特困地区的的突出问题。根据国家发改委公布的数据显示，截至2017年底，西部地区仍然有1634万贫困人口，占全国贫困人口53.6%，该地区的贫困发生率为5.6%，高于全国平均水平2.5%。因此西部地区仍然是扶贫工作中的重中之重，要确保2020年实现全面脱贫，西部地区仍然是扶贫的主战场。基于西部地区的自然条件影响，我国提出了特色的开发式扶贫的项目——易地扶贫搬迁。本文选择每年投入大量财政扶贫资金的西部地區中贫困面涉及大、贫困程度深的广西易地扶贫搬迁项目中的扶贫资金使用效果作为研究对象，对其进行实证分析，以期为扶贫攻坚提供参考。

2 广西易地扶贫搬迁项目介绍

易地扶贫搬迁针对深山、石山、高寒、荒漠化、地方病多发地区，这些地区的生存环境恶劣、生态环境脆弱并且不具备基本的发展条件或者是国家限制甚至禁止开发。通过易地扶贫搬迁的方式，可以让贫困户利用其它地区的优质资源来发展生产，从而实现真正脱离贫困。

广西易地扶贫搬迁工作是在自治区党委、政府的领导下，由全区各级相关部门落实相关的决策，确定搬迁对象、搬迁范围以及采用的搬迁方式。针对广西生活在自然环境恶劣不适合发展、国家禁止开发的13个市79个县，在前期精准识别阶段已经建档立卡的农村贫困户或者生活在该地区但是不属于贫困户的其他农户，控制在搬迁贫困户人数的10%以内采用梯度搬迁或者是根据对象不同的分类搬迁方式。

广西易地扶贫搬迁的具体扶贫安置措施采取集中安置为主，分散安置为辅。集中安置主要是选择县城、重点镇、产业园、乡村旅游区、中心村等地区，针对不同的贫困户工作能力进行分类安置。比如：将一些具有劳动技能、商业经营头脑的贫困户安置在县城、产业园区或者是重点镇;对于一些不愿意离开农村的贫困户，将他们安置在一些乡村旅游景点或者是交通便利的中心村，使其可以通过当地独特的自然资源实现自力更生;而对于一些五保对象、残疾智障等特殊群体的贫困户，采用养老院、福利院等模式。分散安置主要采用插花安置、投亲靠友等方式。这种分类安置的方式，不仅降低搬迁成本，还可以为后续的搬迁工作中涉及的就业、教育、医疗保障等方面做充分准备。

根据广西壮族自治区发展和改革委员会2016年5月发布实施的《广西易地扶贫搬迁“十三五”规划》显示，广西“十二五”期间在易地扶贫搬迁方面取得一定的成效，完成搬迁人数30.99万人，建设安置住房530.5万m2、配套设施193.8万m2、建设标准农田4600hm2。在基础设施方面，修建水利渠道144.6km、乡村公路953.3km、人畜饮水工程510处、修建沼气池4830座、建设电网662.5km;在教育方面，新建学校幼儿园44.3万m2;医疗方面，新建卫生院4.8万m2。同时还推进特色种植业，使得2015年的年人均纯收入达到8132元，比2010年增长79.4%。虽然取得了一定的成效，但是据统计，广西在2016—2020年，这5年期间还有110万人需要搬迁，截至2018年，完成搬迁67.63万人，还有42.37万人需要搬迁。而对于已经搬迁人员，由于他们缺乏相关的技能，其生活水平并没有得到大幅度提高，仍然是维持温饱状态。

3 广西易地扶贫搬迁所需扶贫资金的投入构成情况及投向分析

《广西易地扶贫搬迁“十三五”规划》明确：“十三五”期间，广西易地扶贫搬迁项目所需的资金总额是660.18亿元，这些资金的来源主要有中央财政预算内资金、自治区配套资金、广西农业投资集团根据广西易地扶贫搬迁项目建设所需要的资金向相关开发性金融机构和政策性银行融资、开展城乡建设用地增减挂钩结余指标、整合项目资金以及群众自筹，甚至可以通过市场运作解决部分所需资金。对于这些筹措的资金，将在4个方面进行投放，分别是征地费用132亿元、住房建设346.5亿元、生产生活设施建设122.75亿元、公共服务设施建设9.77亿元、土地整治18.92亿元，其中，征地费用和住房建设方面的资金占整个易地扶贫搬迁项目总金额的72.48%。

4 广西财政扶贫资金使用效果实证分析

4.1 指标选择 建立3组指标来衡量易地搬迁扶贫资金的使用效果。第1组：经济效益指标：农村居民人均可支配收入。第2组：社会效益指标：（1）基础设施指标：建档立卡户入住率、住房建设竣工率、通路通水通电情况、建设学校情况、建设医院情况;（2）教育发展指标：农村居民受教育程度情况、接受技能培训情况。第3组：生态效益指标：原有宅基地复垦情况、基本农田整治情况、新增及改善灌面情况。

4.2 效果分析

4.2.1 经济效益分析 自广西开展易地扶贫搬迁项目以来，所投入的扶贫资金对这些贫困地区的农民具有深远的影响，帮助他们解决温饱问题，带领他们在新环境下安顿发展，彻底提高他们的收入水平。表1显示近5年来，广西的农村居民人均可支配收入的趋势变化，可以发现，随着扶贫资金的投入，农村居民人均可支配收入在不断提高。

4.2.2 社会效益分析

4.2.2.1 基础设施 根据表2分析发现，2016—2018年间，除了2018年，其他2年的实际投资总额都超过计划投资总额。经计算，这3年之间的住房竣工率分别是97.34%、100.51%、96.61%;建档立卡户搬迁入住率分别是94.33%、98.99%、89.27%。从这些数据发现：2016—2018年间，除了2017年完成了扶贫搬迁住房计划外，2016年和2018年均未完成建设计划，而建档立卡户的搬迁计划三年都没有达到100%目标。因此易地扶贫资金投向方面效果不佳，要找出具体的原因并及时做出相应的调整，以期能在最后两年的扶贫攻坚战中顺利完成2020年的脱贫目标。

根据《广西易地扶贫搬迁“十三五”规划》中的相关数据显示：截至2018年，易地扶贫搬迁安置区道路建设已经完成2340km、饮水管道网铺设5050km、供电网络铺设2213km、其他相关附属设施1100万m2;安置点配套406所小学、389所幼儿园，并在周边配套258个农贸市场以及370个医院、卫生站或者医疗诊所。这些配套设施的建设为广西易地扶贫搬迁的人员提供了基本的生活条件保障。

4.2.2.2 教育发展方面 解决就业问题是易地扶贫搬迁项目中搬迁户的重中之重，关系着搬迁户的后续生活稳定[1]。对于易地搬迁的农民来说，搬迁到其他地方生活也就意味着他们需要重新就业，如何提高他们的就业能力，需要通过培训的方式，使他们掌握相关的技能。

廣西在针对建档立卡贫困户的培训上比较突出的是对“两后生”的培训。该培训主要是针对15～22岁之间的未婚只有初中、高中学历的贫困人员;培训的方式分为中短期就业技能培训、创业培训、中等职业教育。针对中期就业技能培训，广西财政给予每人每年1.2万元的补贴，通过培训后由技工院校推荐学员就业或者创业。另外通过对吸纳贫困就业人员的企业给予相应的奖励、贫困人员自主创业给予补贴、政府部门设置公益性岗位等多种方式鼓励社会充分帮助建档立卡户真正就业。

据第六次全国人口普查结果显示：2010年广西6岁及以上的人口学历为小学、初中、高中、大专及以上的比例分别为34.85%、42.64%、12.14%、6.58%;而根据2017年《广西统计年鉴》的数据显示：2017年广西6岁及以上人口中学历为小学、初中、高中、大专及以上的比例分别为31.05%、41.03%、14.19%、9.22%。相对于2010年，学历为小学、初中人口占比开始逐步下降，而接受高中或者是大专及以上教育水平的人口比例在逐渐上升，说明广西的教育水平在不断增加。广西整体教育水平的提高，还有一个重要的原因是广西针对建档立卡贫困户的子女给予从学前教育到高中阶段十五年免费教育的重点资助以及对就读本科的贫困户子女建立“雨露计划”等多种资助方式的资金投入。

虽然广西的整体教育水平已经得到提高，但是效果并不明显。其原因是投入的教育经费不足，虽然上文提及到投入易地扶贫搬迁的公共服务设施建设经费为9.77亿元，但仅占整个易地扶贫搬迁资金的总额1.48%;为了实现优质教育资源的共享，在扶贫安置点建设了学校开展远程教育平台，但是由于师资力量跟不上而导致平台形同虚设。因此总体看来，广西用于易地扶贫搬迁中的教育发展方面的资金不多并且现行资金投入所获得的成效也不明显。

4.2.3 生态效益分析 广西针对易地扶贫搬迁中有关政策明确指出，对于建档立卡贫困户自愿退出宅基地，会获得相应的补助;搬迁户退出的宅基地满足复垦为水田的，给予20元/m2补助，复垦为旱地的，给予12元/m2的补助;复垦为耕地以外的其他农用地的，按照旱地补助标准的70%。相关指导意见也明确提出要创新土地利用机制，比如：对迁出地生态修复和保护，采用以奖代补的方式，鼓励有能力的企业或者其他经营主体，对于搬迁户的耕地、林地集中开发。针对土地情况来选择开发方向。第1种开发方向可以是种植果树、茶叶、中草药、油茶等具有良好市场前景的经济作物;第2种开发方向可以是对于具有独特的自然环境的农村开发成旅游度假村的形式。虽然广西在易地扶贫搬迁中涉及的生态问题都有充足的准备，但是实际执行中似乎成效不大。根据2017年《广西统计年鉴》相关统计数据显示：2017年在基本农田改造方面，计划完成3400hm2，实际只完成67hm2，完成率只有1.96%;新增及改善灌面方面，原计划要完成1万hm2，实际完成213hm2，完成率为2.14%;宅基地复垦方面，计划完成773hm2，实际完成2.7hm2，完成率0.34%。从这些数据，可以明显发现政策落地执行的实际效果不佳，因此整个广西在易地扶贫搬迁方面产生的生态效益较差。

5 结论和建议

5.1 结论 在经济效益方面，由于实施易地扶贫搬迁政策，广西的农村居民可支配收入的水平近年来不断提升，2017年还突破万元大关，但如果跟2017年的全国农村居民人均可支配收入13432元相比，还有较大差距。

在社会效益方面，广西在征地费用和住房建设方面的资金占整个易地扶贫搬迁项目总金额的72.48%，所占比重较大，但是在实际项目建设中，竣工率和搬迁率都无法按时完成预期目标;广西近年来农村的教育水平得到一定的提高，但是并不明显。搬迁率低，主要因为广西属于少数民族聚居区，居民拥有深厚的故乡情节并保有本民族的传统节日导致他们搬迁意愿不强烈。教育水平提高不明显，主要是教育方面投放的扶贫资金较少，缺乏相对优质的师资力量，加之一直以来的传统观念导致这些搬迁户对于子女教育不太重视。

在生态效益方面，广西整个易地扶贫搬迁项目中的原有宅基地复垦情况、基本农田整治情况、新增及改善灌面情况这3个方面的完成情况远远低于预期计划。这很大程度是跟广西整体的经济环境和生态环境有关，广西大部分的贫困地区都是处于深山围绕并且当地的交通状况不佳，因此整体开发难度大。

5.2 建议

5.2.1 集思广益，提高政策的实用性和可操作性 目前广西相关部门对于易地扶贫搬迁项目方面都制定了相关的政策，但是实际执行时，效果并不理想。相关部门在制定政策时，应该派遣人员或者委托高校、研究所进行实地考察，建立有效的搬迁政策的调查机制，充分考虑政策的合理性、适用性。要充分结合广西的实际情况制定和实施具有科学性、实操性的政策措施，进一步提高扶贫资金的使用效果。

5.2.2 改进方法，加强对搬迁户思想观念的引导和就业技能培训 搬迁政策是脱贫的手段之一，摆脱贫困需要国家的各项支持，但是最根本的是要靠群众自身提高能力[1]。大多数的搬迁户的观念都比较传统，导致他们搬迁意愿不强、对子女教育不重视，因此应该针对需要搬迁的人员开展各种形式的专门培训，让他们了解国家、自治区有关异地搬迁的相关政策，尤其是真正理解易地搬迁对于他们各自家庭的利好。除此之外还要树立发家致富的典型，鼓舞搬迁户树立摆脱贫困的信心。解决就业问题是易地扶贫搬迁项目中搬迁户的重中之重，关系着搬迁户的后续生活稳定[2]。因此，要针对搬迁户的实际情况，制定技能培训计划，开展专门的定期培训，提高他们的就业技能水平，同时要通过延长产业链等各种途径为搬迁户创造更多、更合适的就业机会，解决搬迁户的后顾之忧。当然，对于一些存在“等”、“靠”、“要”思想的“特殊”搬迁户，还需要扶贫工作人员主动上门，耐心沟通，加强引导，使他们树立脱贫的信念，激发他们努力脱贫的内生动力。

5.2.3 拓宽渠道，加大异地扶贫搬迁后续工作的资金投入 搬迁只是初步完成易地扶贫工作的第一步，在后续工作中还需要对于这些搬迁户的户口、子女上学、医疗保障、就业方面给予制度上和资金上的保障。根据“十二五”期间的统计，国家专项资金、省财政配套资金的到位率均为100%，而地方配套及自筹资金到位率只有35%[3]。鉴于此，必须通过鼓励和引导农户自筹部分资金、建立自治区级级投融资主体、调整地方政府债务结构、长期政策性贷款等各种方式，拓宽资金筹措途径，有计划、有重点、有策略地加大对后续扶贫搬迁工作的资金投入。

5.2.4 拓宽思路，着重做好易地搬迁后续“稳定”政策的制定和实施 目前，很多搬迁安置点都存在搬迁工程结束后放松对安置地的管理与监督现象，搬迁后的移民可持续发展能力不足，扶贫效果不明显，导致很多扶贫点存在脱贫后又返贫的现象[4]。易地扶贫搬迁的重点在“搬得出”，而难点在“稳得住”。困难群众搬至安置点以后，如何能够在安置点长期地静心工作和生活是必须要思考的关键问题。因此，必须解放思想，拓宽工作思路，通过加大基础设施建设力度、优化产业布局、制定和实施针对性的扶持政策等各种方式为易地搬迁群众提供生活、工作、学习等各方面的便利和条件，使其不仅愿意“搬”，更加愿意“留”。

5.2.5 落实责任，不断完善工作考核和问责激励机制 要确保各类扶贫资金精准落户，就必须认真贯彻《国家扶贫资金管理办法》等文件，严格规范扶贫资金的使用范围和管理要求，严查擅自调项、截留、挪用、骗取、贪污扶贫资金的违纪违法行为[5]。在易地扶贫搬迁项目中，不仅需要大量资金的投入来保障工作的完成，而且还要注重提高投入资金的使用效果，不能让政府投入的资金打水漂。由于资金在整个投入和使用中涉及的环节和人员较多，因此为了保障资金的安全，需要制定和实施严格的工作考核和问责激励机制。通过完善的考核和问责激励体制、机制，对因工作不力导致的资金使用问题要进行通报批评和行政问责，对于有违法行为的个人还要依法追究其法律责任。对于工作积极、方法得当，工作实效性好的单位和个人也要进行奖励，以激励工作积极性和创造性。

参考文献

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[2]吴桂兴，张婧.南宁市易地扶贫搬迁项目实施效果分析——以隆安县为例[J].现代商贸工业，2018（20）：27-28.

[3]宋安平.湖南易地扶贫搬迁的成效、问题及政策研究[J].湖南社會科学，2018（05）：128-129.

[4]余海芳.易地扶贫搬迁项目的经验总结与问题分析--基于察隅县目本村案例[J].高原农业，2018（06）：679-680.

[5]李鹏杰.精准扶贫背景下财政专项扶贫资金绩效审计评价指标构建——以云南省X县为例[D].昆明：云南财经大学，2017（06）.

（责编：王慧晴）