卡塔尔外籍劳务市场：改革与愿景

柳思思

卡塔尔的经济发展需要外籍劳工的支持，而且这些劳工在卡塔尔的收入也远高于在母国务工所得，这本是互利共赢的典范。然而，卡塔尔既有外籍劳务市场存在管理混乱等不利因素，造成外籍劳工经常受到不平等对待，难以获得应有的权益保障援助。卡塔尔政府自2016年12月13日宣布施行的外籍劳务管理新政并未得到有效执行，有关部门亦未向相关外籍劳务人员提供法律支持与帮助。卡塔尔是中国劳务输出的重要国家，也是21世纪海上丝绸之路的支点国家，随着越来越多的中国公民在卡塔尔工作，中国应关注卡塔尔的外籍劳工管理改革，以推动双边劳务派遣的可持续合作。尤其是随着2022年卡塔尔世界杯的临近，卡塔尔外籍劳务市场存在一定的政策风险，需要引起中国政府和企业的高度关注，以确保中卡经贸合作的顺利发展。

一、外籍劳工替代政策：

卡塔尔改革劳务市场的时代背景

1973年海湾地区油气产业的迅猛发展使得卡塔尔从能源出口中积累了大量财富。因此可以花重金雇佣外籍劳工进行公共设施、能源设施、市政部门、社会服务、医疗卫生和教育等基础设施的建设，大多数海外劳工都来自卡塔尔周边的阿拉伯国家。受中东地缘政治局势的影响，进入21世纪后，卡塔尔等海湾国家已不再偏爱来自非海湾地区的阿拉伯国家劳工，并表现出对其带来的世俗化、极端民族主义、宗教激进主义等意识形态的防范心理。此外，外籍阿拉伯人劳工的罢工运动也严重威胁了卡塔尔等海湾国家的社会稳定。海湾国家雇佣立场的改变，导致了阿拉伯劳工的受雇率不断下降，与此同时，来自亚洲的劳工数量不断上升。

如今外来人口在卡塔尔国家人口中占据了极大比重，卡塔尔大约87%的劳动力都是外籍劳工。然而，海湾国家对外来劳工的需求量持续增长使许多卡塔尔公民开始感到在劳动市场上遭到了排挤。卡塔尔政府曾施行一个叫作“卡塔尔化”的国有化项目以限制外来劳工的数量，该项目通过对卡塔尔本土劳工进行劳动技能培训、发放绩效奖金等方式来增加卡塔尔公民在劳动市场的参与度。卡塔尔政府通过降低对劳工学历和工作经验的雇佣标准，并提供高薪、就业保障以及灵活的工作时间等方式来提升卡塔尔公民在公共部门的就业率。由于私营企业不规律的工作时间和过于强调员工的工作绩效，卡塔尔的公民需要提高科技水平和专业素养才能达到私营部门所要求的生产水平，所以这个项目在私营部门并没有得到广泛支持，这也造成了亚籍劳工大量集聚到卡塔尔建筑业、家政和保洁等劳动密集型行业。

在许多海湾国家，推进劳工本土化进程拥有经久不衰的动力，只是各国采取的政策形式不同。考虑到卡塔尔就业市场上仅有10万左右的卡塔尔人，以及近100万的外籍工人，推行劳工本土化进程并不能实现让卡塔尔人从事所有行业的愿景。尽管国有化项目在部分行业实现了将海外劳工替代为具有同等任职资格的卡塔尔公民，但卡塔尔仍会继续引进大量的外籍劳工，尤其是亚籍劳工以维持国内的能源工业与服务业发展。然而，加大对外籍劳务市场的管理力度，是卡塔尔政府的既定目标。需要指出的是：我们在研判卡塔尔政府的劳务市场改革路径时，需要考虑其中的美国因素。卡塔尔是美国反恐战争中的盟友，美国和卡塔尔之间通过石油和天然气的经济联系，逐步建立起良好的商业合作关系，美籍雇员是卡塔尔外籍劳工市场的精英群体，长期处于卡塔尔各行业的管理层。因此，美国高度关注卡塔尔国内的劳工管理问题，并为卡塔尔推动外籍劳工管理制度改革提供了大量的咨询服务。从另一方面来看，卡塔尔努力维持与美国的盟友关系，以促进外来劳工改革的开放性，同时获得美国对其中东政策的政治支持。

二、卡塔尔对外籍劳工的管理困境

卡塔尔对外籍劳工的高度依赖为本国的劳动力市场带来了巨大挑战，并产生了一系列社会治理难题。保证外籍劳工合理权益的最大阻碍是仍然存在的保荐制度、虚假的招聘信息以及卡塔尔政府的管理低效，这些都导致了卡塔尔外籍劳务市场的管理混乱。综合而言主要表现在以下五个方面。

第一，不公正的保荐人制度。保荐人制度是海湾国家外籍劳工获得定居权和就业权的法律依据。那些完全依靠保荐人的外籍劳工占据了卡塔尔85%的就业人口。根据卡塔尔的保荐人制度，外籍劳工只有获得卡塔尔公民或劳务中介机构的保荐，才能拥有工作签证和居留证。当雇员与赞助商签订了合同之后，雇员就会要求雇主承担全部的经济和法律责任，但已经签下合同的劳工只能为保荐他的雇主工作。因此，外籍劳工在卡塔尔的生存能力取决于如何维持劳工与保荐方的合约。保荐人制度是一个规定了雇主和外来劳工的身分、权利和义务等方面的重要制度。尽管这个制度可以被更新，但是入境签证有效期很短，雇主可以随时终结劳工的签证，卡塔尔政府也不能授予外籍劳工的公民身分。因此，保荐人制度带来了外籍劳工的工作不确定性和不安全感等问题。

第二，对外籍劳工的虐待问题。虐待外籍劳工的行为主要包括：拖欠劳工工资、性骚扰、单方面更改合同、身体折磨、无偿加班等。印度、巴基斯坦、印度尼西亚和菲律宾等国驻卡塔尔的大使们，就曾多次为本国受虐劳工提供避难所和人道主义救济。2007年，印度、尼泊尔和斯里兰卡的大使馆收到了一封1.5万多劳工联名签署的投诉信，信中举报了一系列被雇主虐待的事件。然而，由于害怕失去工作以及本身属于非法务工人员，许多受虐工人并没有向法院提起诉讼，而是选择了沉默，此举进一步助长了无良雇主的嚣张气焰。

第三，虚假招聘信息。海湾国家的劳工招聘机构充当了劳工输出国的经纪商和中间人。劳工经纪商收取了劳工大笔保证金，以防这些劳工跳槽以寻求更好的工作。招聘低技能外籍劳工，同时防止其自由流动，这是海湾国家的共同利益，因此劳务中介机构就成为各国利益的代理人。招聘人员常常向那些想要移民的劳工描绘出一个高工资和良好工作条件的愿景，但并未提到他们要想返回家鄉将面临能力、财力的限制，以及人身和就业自由限制。

第四，工作生活环境恶劣。卡塔尔为外籍劳工提供的生活环境通常十分恶劣。大多数工人的生活状况极为贫困，住处非常拥挤且十分肮脏，并且经常会出现断水、断电和食物短缺等现象。卡塔尔劳工监察部门做的随机调查结果表明：许多劳工营地的住宿条件都在国际劳工最低标准之下，堪称“人间炼狱”。卡塔尔至今还没有设置一个官方规定的最低工资标准。在大多数情况下，劳工所得到的报酬还不足以为自己和家人提供一份体面的生活环境。卡塔尔新《劳动法》规定：工人们每周工作时间不应超过48个小时，斋月期间不应超过36小时，并且应该有至少24小时的休息时间，然而，该法律并未广泛适用于外籍劳工。大多数外籍劳工一周七天，每天的工作时间都超过12个小时。除此之外，他们很少有休假并且没有加班费，而且上诉无门。