江苏高质量发展的先进制造业布局

张睿

2019年8月，在中央财经委员会第五次会议上，习近平总书记强调，要根据各地区的条件，走合理分工、优化发展的路子，落实主体功能区战略，完善空间治理，形成优势互补、高质量发展的区域经济布局。江苏是长江经济带、长三角地区的重要组成部分，制造业规模总量、创新能力、运行质效居于全国前列。然而，从总体上看，江苏产业空间布局还存在“局部贪大求全”“產出效率偏低”和“南北差距较大”等突出问题。随着新发展理念的深入人心和生态文明建设的不断深入，传统的同质化、分散式布局结构难以适应高质量发展的新要求，江苏迫切需要通过全省统筹、省市联动的方式，推动形成优势互补高质量发展的先进制造业布局。

一、江苏产业布局的“痛点”

“局部贪大求全”。长期以来，受经济发展压力、绩效考核机制等影响，地方政府产业选择往往偏向于追求“大而全”“小而全”。从江苏省内各地区的产业规划布局看，大多数地区主导产业超过五个。如生物医药，全省共有11个设区市将其作为重点发展产业，但目前具备一定发展基础的地区也仅有南京、苏州、泰州、连云港等少数地区。新能源汽车，共9个设区市将其作为规划发展重点，但实际具备产业基础的地区只有南京、苏州、扬州和盐城等地。这导致区域间缺乏差异化竞争和协同合作，新兴产业到处开花、扎堆布局，也一定程度上影响了江苏产业地标的打造。

“产出效率偏低”。江苏人多地少，人口密度在全国省份中最高，产业用地可拓展空间十分有限，特别是作为江苏制造业基地的沿江地区，产业用地开发已经由增量时代进入存量时代。然而，由于产业布局分散，主导产业雷同，江苏产业用地的产出效率与国际先进水平还有一定差距。2017年，德国路德维希化工区每平方公里产出超过20亿美元，新加坡裕廊岛化工区每平方公里产出近15亿美元，而江苏131家省级以上开发区每平方公里产出仅2.3亿美元。江苏制造业依靠资源消耗和投资拉动的发展模式尚未根本转变，调结构、促转型依然任重道远。

“南北差距较大”。由于基础设施的空间差异，以及产业布局以沿江、沿沪宁线为重点，因而江苏苏南、苏中、苏北三个板块经济发展存在较大差距。从产出来看，2017年，苏南、苏中、苏北的地区生产总值分别为50175亿元、17544亿元、20269亿元，占全省比例分别为57%、20%、23%，苏南地区生产总值超过苏中、苏北地区生产总值之和;人均地区生产总值分别为150200元、106637元、66934元，苏南地区人均地区生产总值是苏北地区的两倍以上。从投资来看，2015—2017年，苏南、苏中、苏北固定资产投资额分别为68223亿元、33442亿元和46612亿元，占全省比例分别为46%、23%、31%。苏南地区固定资产投资额占比最高，是苏中地区的两倍。

造成以上“痛点”的原因有以下几方面：从规划来看，全省制造业布局顶层设计和全省统筹还不健全，设区市各自为政，竞争多合作少;从管理来看，区域利益协调机制、综合治理机制不健全，地方政府绩效评价“唯GDP论”仍然盛行;从要素来看，土地、金融、科技等要素政策缺乏统筹和整合，没有形成推进制造业布局优化的合力，如对于土地产出效率的全面统计以及相应的调整优化方案还存在欠缺。

二、推进全省制造业布局优化的思路和策略

1.江苏制造业布局优化的思路和目标

推进全省制造业布局优化，需要加强规划引领，完善体制机制，打破行政区划对于产业和要素的布局壁垒，依托交通走廊，通过全省统筹、省市联动的方式，引导各地市克服“我全做”的冲动，遵循“特色化”的要求，集中资源针对重点产业的瓶颈制约和薄弱环节强链补链，构建与“1+3”重点功能区①相适应的全省制造业总体布局，推动形成分工协作紧密、集群特色鲜明、资源配置最优、整体效能最大的产业发展新格局。

制造业布局优化可以分三个阶段实现。到2020年，建立起各功能区、各地市之间资源共享、优势互补、协同创新、有序竞争的合作机制，完成制造业布局优化相关政策体系和行动方案指定。到2025年，各地市实现特色发展取得成效，产业链分工协作大大加强，产业集聚区效率大幅提升;在省市联动重点产业中，培育一批具备全国影响力的产业地标。到2035年，形成制造业“两带两区”总体空间布局，省市联动推进布局优化取得重要成果;打造3—5个“拆不散、搬不走、压不垮”的世界级产业集群。

2.江苏制造业布局优化的关键

推进制造业布局优化，省级层面做好统筹和省市联动形成合力是关键。前者需要分析各地的资源环境、承载能力、现有产业基础和发展潜力，分区分类施策;后者需要确定联动的产业种类和联动方式，最大限度地调动各方积极性。

省级层面做好统筹方面，根据全省各地的资源禀赋、产业基础，制造业空间初步划分为“两带两区”，即沿江经济带、沿海经济带、江淮生态经济区和淮海经济区（核心区）。各地根据所在分区确定产业发展的基本定位。沿江经济带重点发挥产业基础雄厚、科教和人才集聚的优势，构建制造业协同创新体系，推进创新成果转化应用，布局核心信息技术、前沿新材料、集成电路等战略性新兴产业，打造具备全球竞争力的产业生态圈。沿海经济带重点放大江海联动效应，积极发展临港经济，重点发展生物医药及医疗器械、节能环保、海工装备与高技术船舶等产业，拓展蓝色经济发展新空间。江淮生态经济区突出发展最能体现资源禀赋优势的特色产业和绿色产业，构建绿色发展产业体系。淮海经济区（核心区）重点提升徐州区域中心城市辐射带动能力，加快建设世界级工程机械现代产业集群和全国知名食品饮料生态发展产业链。

省市联动形成合力方面，遵循突出重点、分层推进的原则，将省市联动产业类型进一步划分为重点产业、支持产业两种。重点发展产业是各地市产业中，符合全省产业发展方向，既拥有体量优势，又具备核心竞争力的产业。这类产业是江苏先进制造业集群未来取得突破的载体，是打造产业地标的重心，以做大做强为主要方向，采取省市联合重点发展。支持发展的产业是各地市产业中符合全省产业发展方向、具备一定竞争力和成长潜力的产业。这类产业为重点产业做配套和补充，以做专做精为主要方向。

省市联动推进制造业布局优化的初步设想图

三、全省制造业布局优化的举措建议

推进制造业布局优化是一项系统工程，需要在加强引导、改革攻坚、动能转换、优化要素、组织协调等方面制定和实施一系列政策举措。

加强规划引导，完善布局政策体系。一是加快形成制造业布局优化政策体系。研究出台《江苏省制造业优化布局特色发展指导意见》等政策文件，确定全省制造业布局大框架。二是加强省市联动。全力推动制造强省建设，完善省、市、县三级联动机制。三是加快措施落地。各地区结合省级层面政策，围绕各市发展定位确定重点产业，将其纳入地区产业发展“十四五”规划。

加强改革攻坚，破除区域行政壁垒。深化行政管理体制改革。优化行政层级，实行扁平化管理，提高管理效能和针对性。创新区域利益协调机制。研究建立兼顾企业原址所在地和搬迁改造企业承接地利益的成本分担、税收分成、利益共享机制，合理分配税收分成和节能环保指标。创新区域综合治理机制。探索创新更加有效的区域治理方式，实施基本公共服务均等、空间治理、污染防治等联合行动。四是创新考核评价机制。研究出台基于不同制造业功能分区的配套政策体系和绩效考核评价体系。

加强动能转换，推进产业集约集聚。首先，持续推动制造业新旧动能转换。加快培育新动能、改造升级旧动能、促进新旧动能平稳接续。其次，推动制造业集群化发展走向深入。在各个产业集群内部，围绕产业链支持大中小企业融通发展、服务业与制造业有机结合，鼓励企业跨界合作。最后，加强集群核心承载区建设。重点建设完善南京智能装备、常州新能源、徐州工程机械、泰州大健康、南通海洋工程装备等产业集群核心承载区。

加强政策创新，优化产业要素供应。一是盘点、盘存、盘活全省土地资源指标，支持符合条件的地区开展土地增减挂钩节余指标转让试点。二是筹划设立全省协同优势产业基金①，面向全省制造业重点集群产业链，通过产业资本推动布局优化和产业链完善。三是加强创新政策配套和实施推进。四是建立健全环境经济政策体系，完善排污权有偿使用和交易管理制度，实施与污染物排放总量挂钩的财政政策。

加强组织协调，推动区域内外合作。加强对全局性重大问题的统筹、协调和组织实施。在省内建立健全有利于区域协调发展的长效机制和跨地区跨部门重点项目、重大工程、重要事项协调推进机制。加强与周边区域合作共享。积极对接长江经济带、长三角一体化等国家战略，推进区域之间产业合作，加强与兄弟省市的协同联动。树立国际戰略目光。积极主动对接国际一流创新资源，鼓励全省制造企业“抱团出海”，设立海外研发中心，在融入全球产业链同时，进一步融入全球创新链。

（作者单位：江苏省经济和信息化研究院）

责任编辑：戴群英