用最好法治保障最优营商环境

中共江苏省委研究室调研组

习近平总书记指出：“法治是最好的营商环境。”构建市场化、法治化、国际化营商环境，核心在于法治化。我们在省有关部门、市县基层和民营企业进行了走访调研，深入了解法治化营商环境情况。企业普遍反映，江苏的法规较为完备，规则公开透明，监管公平公正，主体合法权益得到平等保护，对今后发展充满信心。稳定公平透明、可预期的法治化营商环境，正在成为江苏招商引资的关键吸引力、区域竞争的核心竞争力，是江苏高质量发展走在前列不可或缺的重要保障。

健全法规政策体系，架构维护市场主体权益的防护网

优化营商环境不是一时之计，而是以法规制度固化的长久之策。江苏以保护产权、维护契约、统一市场、平等交换、公平竞争、有效监管为基本导向，形成了一系列事关营商环境的法规制度规范，基本实现市场主体权利保障的法治化。

顶层设计地方性立法。立法在优化法治化营商环境中发挥引领和推动、规范和保障作用。思路上，江苏坚持既贯彻中央要求，又体现江苏特色;既立足国内实际，又衔接国际规则，确保形成保障高水平贸易和投资自由化、便利化的法规政策。操作上，既注重把握发展阶段性特征的“大方向”，又聚焦市场主体关注的“小切口”，通过“试点—成功—立法”的渐进模式，初步架构起较为完整的营商环境法规体系。近年来，江苏先后制定出台了《江苏省社会信用条例》《江苏省中小企业促进条例（修订）》《江苏省开发区管理条例》《江苏省行政执法监督条例》等地方性法规，优化营商环境的纲领性地方立法《江苏省营商环境优化办法》也已进入征求意见环节。江苏省商务厅委托安永企业咨询公司调研形成的《江苏省外商投资营商环境调查报告》显示，超过97%的受访企业认为江苏省的法律法规健全程度较高。

因地制宜出台配套政策。如果说地方性立法为法治化营商环境建立“四梁八柱”，那么各地方党委、政府制定的地方性政策就是“砖瓦石料”。实践中，各级各部门竞相出台了一系列“出到点子上”、极具“含金量”的政策举措，对企业办理商事登记、行政许可、项目报建等事项，明确行政机关办理的权力责任与法定时限，规范行政自由裁量权，提高法规规章制定的可操作性和实施的透明度。省级层面出台了《加快推进“不见面审批（服务）”进一步优化营商环境的实施意见》，要求到2019年底，开办企业、不动产登记、办理施工许可、纳税、获得信贷等指标力争达到国际先进水平。南京市聚焦企业反映强烈的10个重点事项，研究出台《南京市优化营商环境100条》，15条措施为全国首创，30条在国内处于领先水平，并提出要努力做到“受理前服务指导最优，受理后办结时限最短”。海安、丹阳等地也深挖政策空间，从降低运行成本、完善产业政策、创新扶持方式、提供资金保障等方面，出台了配套文件，想方设法主动作为，为民营企业发展提供全方位的政策服务。

积极探索制度创新。法律的滞后性与市场经济快速发展之间存在天然鸿沟，需要制度创新进行适度的弥合。地方政府直接与企业“打交道”，对营商环境中的“痛点”“堵点”“难点”感受得更早，解放思想、冲破制度藩篱制约的创新实践也最为积极主动。徐州市首创《2019年提升营商环境评价办法（暂行）》，科学设置一级指标20个、二级指标89个，将“有求必应、无事不扰”的服务企业工作机制以制度形式固定下来。昆山市在全国县级市中率先制定发布《昆山市营商环境建设白皮书》，推出优化营商环境23条政策和10项配套措施，形成了昆山版“1330”不见面审批服务模式。在经济下行压力增大、区域竞争日趋激烈的宏观形势倒逼下，越来越多的地方通过“人无我有、人有我优、人优我特”的制度创新，在塑环境、抓改革、优服务上下功夫、动真格，让各类市场主体有更多的获得感、归属感。

规范政府依法行政，当好维护市场经济秩序守夜人

调研中，企业家们普遍反映，相比特殊政策照顾，民营企业更渴望公平公正的市场秩序，更希望政府能够严格依法行政，减少不必要的审批办事折腾。江苏以“放管服”改革为突破口，推进行政权力运行法治化，使政府在市场活动中扮演好监管者、调控者和服务者的角色。实践中大家反映“放管服”改革产生了三个“没想到”的效果。

没想到审批这么快。“时间意味着利润”，审批多耗一分钟，企业就多增加一分成本。江苏以行政程序法治化和政务服务法治化为重点，通过再造优化、协同、高效的审批流程，最大限度地降低审批时间。实现审批流程再造，首先就是“放权”。2013年以来，江苏省政府累计取消行政权力事项789项、下放273项、委托市县行使126项，并全面清理省级部门原有的224项非行政许可审批事项;赋予国家级开发区220项设区市级经济社会管理权限，赋予经济发达镇409项县级经济社会管理权限。同时，还要“确权”。自2016年起，江苏启动“权力大普查”，編制完成《省市县（市、区）政府部门行政权力清单》，实现“三级四同”即相同行政权力事项在省市县三级的权力名称、类型、依据、编码相统一，让政府权力运行纳入法治轨道。在此基础上，江苏以自我革命的勇气，打造以“网上办、集中批、联合审、区域评、帮代办、快递送”等为主要方式的“不见面”审批改革，用政府减权限权换取市场活力和社会创造力的释放。根据《2018年营商环境评价》，江苏开办企业、不动产交易登记、办理建设项目施工许可的审批时间分别为1.42个、1.08个、13.2个工作日，远超“3550”改革目标。李克强总理称赞，“不见面审批”已成为江苏的一张靓丽名片，是“放管服”改革的一大突破。

没想到成本这么低。“企业包袱减得更轻了，发展后劲更强了”。相较于审批效率提升带来的间接成本降低，减税降费则让企业直接感受到“真金白银”的政策红利。逐条对照国家出台的小微企业税收优惠、增值税改革、社保费率下调等一系列减税降费政策，江苏以本省实体经济需求为导向，研究出台物流降本增效34条、降低企业负担28条等一揽子相关措施，从人工、土地、融资、科研等方面降低企业成本，切实提升减税降费政策的“执行力”“知晓率”“到达率”，把政策“温暖”和惠企“礼包”直接传递到企业。常州东风农机集团反映，2018年增值税留抵退税新政实施后，公司拿到的8000多万元退税款成了新品新厂建设生产的启动资金。据了解，2019年上半年江苏新增减税降费规模1085.6亿元，位居全国首位，企业景气指数和企业家信心指数保持高位运行。在落实减税降费政策的同时，针对中小微民企普遍反映的融资难、融资成本高的问题，江苏出台《促进金融高质量服务民营企业的若干政策》，设立省级融资担保贷款风险代偿补偿资金池，三年内实现对中小微企业和民营企业500亿元的融资担保责任余额;打通共享省级企业征信平台和工信、市监、税务、科技、知识产权等领域的企业信用数据，实现小微企业首贷率提高到5%以上。

没想到环境这么公平。公平公正的法治环境，让企业在同一“跑道”上平等参与竞争，遇到问题时同一“尺度”加以解决;而信息的公开透明，让市场行为都在阳光下进行，实质性扭转各类暗箱操作，形成公平竞争的市场环境。目前，江苏以建设公平公正的法治环境为目标，实施公平竞争审查、市场准入负面清单等制度，全面清理违反公平、开放市场规则的地方性法规和政策文件，加快产业政策由差异化、选择性向普惠化、功能性转变;全面推行行政执法公示、执法全过程记录、重大执法决定法制审核，推进“双随机、一公开”监管与信用监管、重点监管等结合;全面深化社会信用体系建设，加大失信惩戒力度，营造诚信江苏环境，让各类市场主体得到公平对待，平等分享各种资源，放开手脚参与市场竞争。丹阳万新光学集团反映，市场环境的改善是显而易见的，政府相关部门做好市场准入、市场导向及市场环境的监管，出台并落实强有力的政策措施，加大制假造假监管力度，抑制假冒伪劣产品泛滥，让整个镜片市场越来越健康。徐钢集团认为，中央和省委民营企业家座谈会以来，市场准入门槛的“卷帘门”“玻璃门”“旋转门”正在加速打破，在市场准入、审批许可、经营运行、招投标、军民融合等方面，民营企业受到越来越公平的对待。

维护司法公平正义，托起调节利益纠纷与诉讼的公平秤

司法是国家为市场主体提供的最为理性、平和的权利救济方式，也为优化营商环境提供了有力的司法服务保障。江苏司法部门牢固树立谦抑、审慎、善意、文明、规范的办案理念，充分发挥司法示范、引领和保障作用，通过公平正义的司法裁判稳定预期，提振信心，激发活力，促进发展。

司法服务更有精度。司法机关不单单是法律的“仲裁者”“执剑人”，更是法治化营商环境的“把脉者”“服务者”。实践中，江苏司法机关充分发挥司法服务的前瞻性和主动性，针对江苏司法实践，制定出台加强产权司法保护、支持中小微企业健康发展、促进金融秩序稳定、加强生态环境保护等方面的规范性文件;针对诉讼中发现的法律风险，及时发送司法建议;针对企业关注的热点领域，定期发布公司、金融、破产、保险、知识产权等审判白皮书以及典型案例，为市场主体提供行为指南与规则指引，促进政府依法行政，企业合法经营。江苏省高级人民法院反映南京多家知名企业因资金链风险引发多起诉讼的情况报告，受到江苏省委书记娄勤俭同志重视并做出批示。江苏省高级人民检察院与省工商联联合成立民营企业维权平台，省税务局建立税法执行咨询委员会平台，得到民营企业家的一致好评。无锡市中级人民法院开展“连心富民、联企强市”、连云港市中级人民法院开展“法进千企”、淮安市中级人民法院开展“法润民企”等活动，通过法律培训、提供咨询等方式，帮助解决企业实际困难。

司法办案更有力度。一个鲜活司法案例的出现，就是一次营商环境的优化。在公益诉讼方面，江苏省高级人民法院二审审结的江苏省政府作为原告提起的生态环境损害赔偿案，判决被告企业分期赔偿环境修复费用5400余万元，入选最高人民法院、中央电视台2018年度十大推进法治进程案件和2018年度人民法院十大民事行政案件。在知识产权保护方面，江苏省高级人民法院审结涉巴洛克地板侵害商标权及不正当竞争纠纷案，全额支持权利人主张的1000万元赔偿，让侵权者付出高额的侵权成本。在企业破产保护方面，长航油运集团重整案系全国首例退市央企破产重整案，重整让长航油运115.46亿元债券得到全额保护，3064名职工以及12.1万户中小股东权益得到维护，重整后的长航油运连续三年实现盈利，2019年成为A股首家退市后重新上市的企业。在金融类纠纷方面，严格依法遏制民间借贷高利贷和投机化倾向，妥善处理股权融资、保理合同、让与担保等新型纠纷案件，审结非法吸收公众存款、贷款诈骗、信用卡诈骗、票据诈骗等扰乱破坏金融市场秩序刑事案件3716件，有效维护市场金融秩序。司法机关通过提供及时有效的司法救济，让市场主体在每一个司法案件中感受到公平正义。

司法裁判更有温度。调研中，不少企业家讲道：很多民营企业的运行主要依靠企业家个人组织推动，一旦企业家遭受强制措施，企业就要面临破产倒闭，工人就要面临失业下岗。对此，江苏省检察机关制定出台服务保障民营企业健康发展的20条意见，既坚决打击侵害企业利益的各类违法犯罪行为，又切实转变司法理念和办案方式，对涉民营企业案件准确把握罪与非罪的界限，慎重批捕、起诉，努力实现办案的最佳效果。江苏满运软件科技公司和某某公司是国内“互联网+物流”产业两大巨头，双方因业务上竞争激烈，后者窃取对方数据涉嫌犯罪。南京市雨花台区人民检察院坚持穩妥办理，积极以案释法，引导双方和解并实施战略合并，基于犯罪行为所破坏的社会关系修复，依法对12人作出不起诉决定。扬州市江都区人民检察院在办理滕某非法买卖制毒物品案中，发现涉案公司符合相关司法解释中的“出罪条款”，遂对该案作出不起诉决定，并移送行政机关进行行政处罚。调研组了解到，服务民营企业，江苏省各级检察机关把握三点：不轻易使用逮捕和羁押的强制措施;在适用法律上，树立平等保护不同所有制企业的理念;坚决依法纠正冤假错案，实实在在地保障企业的合法利益。

浓厚全面守法氛围，打出一系列尊法普法组合拳

法律的权威源自人民的内心拥护和真诚信仰。江苏把构筑法治化营商环境作为一项系统工程，强化立法、执法、司法、守法等各项法治工作，引导国家机关、社会组织和公民个人共同参与法治化营商环境建设，营造全社会尊法、知法、守法、护法的法治化营商环境。

建成法治宣传、法治教育的普法体系。全民守法、尊崇法治，是法治化营商环境赖以构筑的土壤，是地区发展核心竞争力的重要标志。江苏始终将培育公民法治信仰作为法治建设的先导性、基础性工作，围绕“谁执法谁普法”“以案释法”“媒体公益普法”三大机制和领导干部、青少年、企业经营管理人员三大重点对象，出台了以《江苏省法治宣传教育第七个五年规划实施情况考核验收办法》为核心，以《关于完善国家工作人员学法用法制度的意见》、贯彻落实《青少年法治教育大纲实施意见》《江苏省企业社会责任建设指导意见》《江苏省“法律进家族”工作指导大纲（2017—2020年）》为主线，以《江苏省国家机关“谁执法谁普法”责任制实施办法》《法治宣传教育重点单位普法责任清单》《国家工作人员学法“一本通”》《关于加强媒体公益普法宣传的实施办法》等为补充的规范性文件，形成了较为完备的“323”普法责任体系，推动普法由“软任务”向“硬指标”转变。

打造带头学法、模范守法的法治政府。政府尤其是基层政府是否依法行政，直接关系市场主体合法权益的保障和法治化营商环境的形成。江苏始终把政府工作全面纳入法治轨道，依法设定、行使、制约、监督权力：以政府权力清单制度为基础，推进机构、职能、权限、程序、责任法定化;以构建法治化的决策机制为目标，在全国率先推进重大行政决策规范化管理试点，确保决策制度科學，程序正当，过程公开，责任明确;以完善执法程序为重点，改进执法方式，实现执法要求与执法形式相统一，执法效果与社会效果相统一;以加强行政权力制约监督为保障，不断提升行政执法标准化、行政复议规范化工作水平，更好地发挥政府在宏观调控、市场监管、社会管理、公共服务、环境保护等领域的职能。南通化工企业反映，现在南通市环保执法越来越规范了，“一刀切”的做法越来越少，政府对有能力整改到位的企业，给予一定的整改期限，对在环境方面做得好的企业也有鼓励、奖励。

形成守法光荣、违法可耻的社会共识。法治化营商环境的一个重要内容便是市场主体法治信仰和遵法观念的全面树立。市场主体自觉守法、遇事找法、解决问题靠法，在法治化营商环境下应当是一种常态。目前，国家机关领导干部、企业家、普通职工等各类市场主体的法治意识越来越强，遵法守序观念正在成为内化于心的思维自觉。广义的“遵法”不仅包括对“硬法”的遵循，还包括对“软法”的维护，在法律规定比较原则或存在空白的情形下，企业也能够自觉遵守诚实守信这一市场交易的基本原则，积极援用公共秩序要求、区域内各类习惯进行市场交易和管理。海安铁猫玻璃集团曾经因忽视知识产权保护，陷入有关案件纠纷;丹阳万新光学集团也曾因随意为人担保，陷入“套路贷”的泥潭。两家企业痛定思痛，深刻认识到法律的重要性，纷纷设立法务顾问，帮助企业保护权益，规避风险。而徐州天裕化工集团，在环保改造停产、现金流减少10个亿的巨大压力下，仍然严格落实《劳动法》要求，为企业员工交齐“五险一金”，并筹措6000万元用于2500个职工依法解除用工合同，体现了企业强烈的诚信意识和守法自觉。

营商环境没有最好，只有更好。在新时代的语境下，优化营商环境是一场全球竞争，也是一项系统再造工程。构建稳定公开透明、可预期的法治化营商环境绝非易事，需要继续深化改革，拆除传统制度藩篱，不断提升治理能力和水平。2019年10月国务院正式颁布《优化营商环境条例》，从国家层面出台优化营商环境的基础性行政法规，确立了对各类市场主体一视同仁的营商环境基本制度规范，为营造法治化营商环境奠定基础，必将促进我国营商环境再上新台阶。结合国务院《优化营商环境条例》的实施，对于江苏法治化营商环境建设，提出以下建议。

处理好审慎立法和先行先试关系，构建更加系统的法规体系。目前，国家层面已经出台了《优化营商环境条例》，辽宁、河北、黑龙江等地也出台了地方性的《优化营商环境条例》。江苏应充分借鉴各省立法经验，广泛听取各方市场主体立法意见及诉求表达，总结“放管服”等改革试点经验，经过严谨的科学论证和民主讨论后，尽快出台《优化营商环境条例》的“江苏版”。同时，作为全国民营企业发展大省，江苏也应更加积极主动创新，对营商环境建设中遇到的问题进行系统总结梳理，支持自贸区、开发区等积极开展法治化营商环境试点创新，为法治化营商环境建设提供更多“江苏经验”。

处理好刚性执法和柔性执法关系，实施更加有效的法律监管。不少企业家反映，江苏干部贯彻落实法律法规态度坚决、措施得力，但是有的执行过于机械，对执法标准过度拔高，对执法领域的业务也不甚了解，实践中重执法、轻整改的现象还较为普遍存在。建议，各级地方政府在执法过程中，应在理解吃透中央精神的基础上，从有利于高质量发展、维护企业合法权益、主动担当作为的角度出发，既严厉打击各类严重侵害群众利益、影响市场秩序的违法行为，也注重保护企业正常经营生产秩序，主动帮助企业制定整改落实方案，不断提升执法人员的业务素质和法律素养，严格禁止“一律关停”“先停再说”等敷衍应对做法，坚决避免集中停工、停业、停产等简单粗暴行为，让监管真正管到“点子上”，改到“关键处”。

处理好司法裁判和司法执行关系，形成更具获得感的司法效果。一些企业家指出，他们遇上纠纷，常常需要通过法律途径来解决，但耗时长、执行难让人“头疼”，特别是一些知识产权案件，“赢了官司丢了市场”的现象颇为普遍。建议，司法机关严格审限管理和流程节点跟踪，定期通报商事审判质效指标，防止案件久拖不决。推进建立失信联合惩戒机制，深入推进执行财产处置机制改革，推动“基本解决执行难”改革措施落地见效，促进商事裁判胜诉当事人权益及时实现。对于知识产权侵害，也应从市场价值来确定侵权赔偿，更好地兼顾和平衡知识产权创造、运用的创新激励，让企业家真正从每一个司法案件中都感受到公平正义的光辉。

处理好“亲”和“清”关系，构建更加融洽的政商环境。政商关系“亲”，企业投资创业热情就足;政商关系“清”，企业便可一心一意谋发展。建设法治化营商环境，应该把构建“亲”“清”政商关系放在更为重要的位置。一方面，公权力必须依法行使、受到制约，做到“法定职责必须为、法无授权不可为”，让“权力在阳光下运行”，斩断“权力寻租”“权钱交易”的可能性，这是构建“亲”“清”关系的基础。另一方面，纪检监察机关也应划出政商交往的最新尺度，列出“可为”与“不可为”的清单，明确政商互动边界，收集整理典型案例，帮助干部在服务企业、交往企业家过程中清楚把握什么该做、什么不该做，并旗帜鲜明地为敢于担当、敢闯敢试、不谋私利的干部撑腰鼓劲，真正让干部服务企业更加放心，更有底气。

好的营商环境就像阳光、水和空气，须臾不能缺少。越来越多的地方把优化营商环境作为经济发展的“先手棋”，通过栽好法律政策的梧桐树，引得人才资金的凤凰来。期望江苏能够继续“出重拳”“出实招”，以走在前列的魄力和勇气，持续建设与经济地位相匹配的最优营商环境，提升地方信誉度、投资美誉度，不断激发江苏高质量发展的经济活力，努力打造法规最健全、市场最公平、服务最便捷、司法最公正的法治化营商环境。

（调研组成员：朱雪华、臧佩洪、周兴年、许洁冰、王海军、姜维、王琢）

责任编辑：戴群英