我国基层公共服务困境探析

王俊玮

摘 要：随着《中国共产党第十九次全国代表大会报告》中下“乡村振兴战略”的提出，对于乡村有效治理的研究加速发展。基层公共服务的有效供给关系着亿万农民的生活发展，影响着我国乡村社会发展的稳定与创新。而我国目前基层公共服务受“碎片化”与“回应性治理”缺位的影响，其供给率难以有效提升。本文从基层公共服务“碎片化”到“一体化”转变、“回应性治理”本位回归、构建服务型政府三方面探讨提升我国基层公共服务有效供给的思路。

一、研究背景

2017年10月，习总书记在《中国共产党第十九次全国代表大会报告》中提出“实施振兴乡村战略”。报告明确指出 ： “要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化。治理有效是落实“乡村振兴战略”的基础，关键在于自治、法治、德治的“三治”融合，而根本是构建现代化的国家治理体系。俞可平教授提出，衡量国家治理体系现代化的五个标准：公共权力的制度化、公共政策的民主化、公共治理的法治化、公共秩序的有效性、治理体系的协调性。

我国城镇化呈逐年上升态势，截至2015年我国城镇化比重已达56%（图1）。现阶段，对于农村基层治理水平有着更高的要求，国家秩序有效供给与农民公共服务需求的平衡是实现农村治理路径转型的关键。因此，政府所提供的完善公共服务，有利于极大消除隐藏在社会底层的不稳定因素，为改善农村治理现状创造了强有力的保障条件。基层公共服务供给是一种外在的行政权力。公共产品以多元化服务的形式惠及农民，引导农民在生产生活过程中自我修复、自我纠错。完善基层公共服务，有利于激发农民参与农村公共事务的积极性和创造性，增强农民的公共精神和参与意识，进一步夯实农村民主发展的社会土壤，提高农民对国家和村庄的政策认同。

二、存在问题

“基层”一般指城镇基层或者乡村基层，在此文中专指对于乡村基层的问题研究。基层公共服务供给匮乏和非均等化，对基层公共服务发展产生诸多不利影响，严重损害了基层治理的效果。现代政府的重要职责之一是提供公共服务，现代行政管理是在公共服务中进行的，实质上是为基层治理过程提供服务。因此，我们可以把提供服务看作是国家行政权力向下的延伸。当前，我国基层公共服务存在的问题主要为公共服务供给的碎片化和公共服务回应性治理缺位。这不仅会影响人们享有公共服务，也会影响政府的领导性与权威性。如果民众对政府的认同达到临界点，我国基层社会将会产生诸多不稳定因素，这将极大增加基层治理的难度。因此，中央和地方政府应该承担更多的基本公共服务责任，政府在提供公共服务方面的角色及其在基层管理方面的作用应予以调整。

（一）基层公共服务“碎片化”态势显著

长期以来我国乡村公共服务供给都呈现出碎片化的形态。依照我国学者的研究脉络，可以将我国乡村公共服务供给碎片化的类型归结为三类：制度隔离型、资源匮乏型和府际竞争型，还有乡村公共服务供给碎片化的三大问题：即缺乏协作导致的效率低下、疏于规范导致的胡乱摊派和政绩导向导致的供需不符。

一方面，机构、资源和行动者对基层公共服务供应的碎片化有直接影响。从1949年至今，我基层公共服务供给一直延续着碎片化的逻辑，行政权力分工和职能分工导致的政府碎片化是基层公共服务供给碎片化的内在动因。另一方面，基本公共服务均等化是有效提供公共服务的重要措施。税费改革之后，我国大部分的基层公共服务的供给来自“自上而下”的财政转移支付模式：项目由上级政府设立，然后下级政府申请项目并获得财政转移资金来提供公共服务，不同主管部门专门负责相应项目，并存在单一地点多部门多项目的情况。从总体上看，之所以我国基层公共服务供给碎片化严重，主要影响因素是“自上而下”的项目体系供给模式。项目制作为我国新型治理模式，亦为基层公共服务供给的制度安排，也可以看作是我国农村基层治理的一种制度创新。但项目制度的供给模式在一定程度上加剧了地方政府对有限项目资源的竞争，阻碍了基本公共服务均等化目标的实现。

（二）基层公共服务中回应性治理缺位

由于传统文化网络的颠覆，我国农村社会逐渐被割裂开来，乡村基层政权“内卷化”问题严重。特别税费改革后，在政府的治理下，一定程度上抑制了农村社会的“赢利型经纪”，“内卷化”问题开始逐步消解。然而，由于基层干部没有了征收税费这一主要与农民“打交道”的职能，基层干部与农民的联系已经大大减少，“悬浮性”的官僚化治理模式开始萌芽。从我国农村改革的政治实践来看，税费改革之后所想取得的成效似乎没有得到预期效果，甚至产生了“意想不到的后果”。根据现有文献来看，自税费改革以来，农村基层政权治理能力的弱化主要体现在以下几个方面：一是基层政权对乡村的管控能力开始逐步弱化，二是国家与农村基层社会出现断层式发展，给农村现代化治理的均衡发展带来了诸多负面影响。目前，基层干部在基层治理中面临着配置资源逐渐流失的困难，官本位主义严重，缺乏回应性治理的问题，导致陷入了基层权威资源渐近枯竭。回应性治理作为政府公共服务的逻辑起点，确立了农民服务需求与基层政府治理方向的双向治理模式，回应性治理对于提高农民服务需求和提升国家治理能力至关重要。一方面，政府制定的政策與农民参与有机融合，实现政府与农民的有效互动。另一方面，政策嵌入为政策在农村基层有效实施和公共服务精准供给的治理奠定了基础，并进一步探讨了国家整合能力在农村公共治理过程中下降的原因。缺乏回应性治理，加剧了“悬浮性”治理发展，造成乡村基层官僚化严重，会削弱基层干部动员治理主动性和农民自治参与度，进一步阻碍了国家政策和政策的贯彻落实。以回应性治理为基础的国家一体化和农业效益服务的政策转型，是将农民需求与国家治理体系对接的基本政策途径。

（三）“碎片化“到”一体化“供给模式

在现代社会，基层公共服务供给日益多元化，基层政府与相关民间治理组织之间的合作与博弈，给传统的农村基层关系带来了新的变数。多元主体参与的模式，使得政府作为公共服务单一供给主体的地位开始松动，而这一过程最重要的是，需要确立从“碎片化”到“一体化”的需求取向。“碎片化”是组织功能异化的隐喻表达，一般来说，由于碎片化的影响，加之在惯性的推动下，组织功能会向不规则化和畸形化发展。在我国目前基础公共服务供给中，碎片化主要是指供给主体的异化导致跨领域合作无法产生合力的问题，最终导致供给效率低下。因此，我国目前“碎片化”的基层公共服务模式急需改变，若此长期隐藏在基层公共服务供给过程中，会加剧基层不稳定因素的出现。“一体化政府”遵循新公共管理的价值逻辑，其核心是整体治理的理念。在整体性理念指导下，利用信任、一体化、协同三大体系，提高农民满意度的标准。

政府在提供公共服务的所扮演的角色遵循国家为公众服务的逻辑，其制定的政策具有提高公共服务均等化水平的行政效果。因此，基层社会作为政府公共服务供给的面向，为开辟的有效行政实施路径，必须从民主治理、社会管理和多元参与三个维度提高行政供给效率。民主治理是实现公共服务均等化的优先路径，即以民主规范政府行为，有效避免政府为上的的非理性选择，保护公众的权利和责任，实现公共服务供给的制度化和程序化。随着基层公共服务的改革，非个体理性与社会成员之间形成的两难困境的内在逻辑效应将逐渐消失。因此，政策的有效实施可以更好的提供基层公共服务，以此极大地促使基层政府和村民通过不断反馈、沟通，一同来消除碎片带来的负面影响和恢复， 进而实现基层政府“碎片化”到“一体化”的转变，实现基层公共服务有效供给。

（四）提升基层公共服务满意度

从治理模式看，对于我国基层政府治理的关键是积极与公众沟通、积极应对问题，并加以有效回应。但从基层公共服务的角度看，它与传统的公共管理模式不同，也不同于公共管理中的市场机制。基层公共服务的价值目标与农民的满意度高度一致，基层公共服务的有效供给在很大程度上弥补了当前市场经济的缺陷，为社会底层隐藏的不稳定因素提供了“缓和剂”。毫无疑问，完善基层公共服务对实施“农村振兴战略”，实现农村基层的有效治理具有重要作用。为此，作为政府应更加坚定地保持着公共服务供给的主导地位，特别是在重点行业和关键领域的供应，而在基层公共服务建设的保证，它必须主动与农民共同承担社会公共服务的成本，并避免产生制度陷阱而造成“逆向选择”和“道德风险”。因此，基层基本公共服务必须以响应性治理为重点，提高供给效率。

（五）建设服务型政府

完善基层公共服务，较为关键的一点构建服务型政府。一方面，建设服务型政府是政府改革转型的重要目标；另一方面，也是政府实现基层治理、提供基层公共服务的有效保障。张康之教授：服务导向、公正导向、工具效用与价值关照有机结合、合作和信任、德治与法治结合、行政程序的灵活性与合理性统一、行政自由裁量权得到制约、前瞻性等八个方面界定了服务型政府的内涵。建设服务型政府，提高基层公共服务水平应该从政府服务导向、公平导向关注其效用和价值的有机结合，重点在于实现公民本位的精神：培育文化与理念层面建设服务型政府，要自上而下树立“服务型”理念、树立“顾客导向”理念，革新政府定位； 在制度与法规层面重塑建设服务型政府 ，完善基层选举制度，完善基层干部监督制度、完善基层干部绩效评价制度；完善操作和具体措施层面建设服务型政府，完善建设乡村公共服务大厅，促进乡村“一站式”服务，增加上级政府的派出单位和有效使用。

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