新形势下国有企业党风廉政建设及反腐败工作的问题及思路

段新民

十九大后，随着国家监察体制改革的落地，党风廉政及反腐败工作进入了一个全新的时代。然而，监察体制的改革主要是在各级政府的范围内进行，针对国有企业党风廉政建设和反腐败体制机制改革依然处于探索阶段。因此，进入新时代，如何和时代接轨，如何在新形势下加强和推进国有企业内部党风廉政和反腐败工作，是当前面临的一个新课题。

一、当前国有企业党风廉政和反腐败工作的现状和问题

（一）政企不分、政资不分及复杂的营商环境是当前国有企业党风廉政和反腐败工作的主要困惑

近些年，尤其在十八大后，各级政府针对国有企业都在进行着不同程度的改革，然而，现实情况并不尽如人意。在根本的体制机制上目前还没有实质性突破，针对国有企业政企分开、政资分开、混合所有制、职业经理人等改革举措依然处于试点阶段，普遍情况是政府对企业主要领导的任用，对企业战略决策、投资决策等重大事项的干预和影响依然如影随形。同时，国有企业也沾染了许多的政府病，机构臃肿，官本位思想盛行，企业各级领导追求行政级别，在意级别待遇，养成了和某些政府官员一样的官僚习气，形式主义、官僚主义大行其道，由此形成了“政府像企业，企业像政府”的怪像。国企和政府事实上是一种扯不断理还乱的关系，“看得见的手”和“看不见的手”都在企业的各环节发挥影响，给企业党委及纪委的党风廉政和反腐败工作造成了很大的困惑。

十八大以来，整体营商环境有所改观，但也有所变异。“阎王爷好见、小鬼难缠”的戏码依然不断上演，政府各个职能部门的审批环节及这些岗位上的“小鬼”也让国有企业在办理各种审批手续时苦不堪言。民营企业没有制度约束，办法灵活，反而审批效率高。而国有企业人员因为制度约束，反而处处掣肘，效率低下。尤其是一些大的涉及部门多、路线长、领域广的工程项目，为了完成政府的政治任务赶工期，却羁绊在政府的各个部门间看脸色，迫使许多一线人员不得不变相处理各种费用用以协调，对于这些为了企业利益违规违纪的人员如何处理常常是党委纪委困惑的地方。

（二）“两个责任”制度与董事长总经理负责制之间的关系如何理顺是国企面临的新课题

一是十八届六中全会后，中央明确了各级党委是党风廉政建设的主体责任者，党委书记是第一责任人。然而，在国有企业里，原有的董事长、总经理负责制并没有实质性变化，也就是说在国有企业里的重大决策依然是董事长、总经理主导（董事长兼党委书记的好一些），造成了党委主体责任落实浅表化、党委在企业生产经营管理中地位边缘化、决策由董事长（总经理）做、第一责任由党委书记扛的尴尬局面。2016年10月，中央召开了全国国有企业党的建设工作会议，为进一步加强国有企业党的建设提出了更高的要求。于是许多国有大型企业，比如中石油、中石化、中海油、中盐、鞍钢等央企都进行了不同程度的改革和创新：尝试把党建工作写入公司章程；把党建工作和生产经营深度融合；调动和发挥基层党组织的堡垒作用；推进党建科学化管理等。然而，如何加强企业党建工作，权责边界并不清晰。因此，各家国企在加强党的建设工作中方式方法多种多样，效果也各有不同。整体上还处于探索阶段，没有形成系统的制度设计和长效机制。

二是十八大后在明确党委主体责任的同时也明确了纪委的监督责任。同时又强调推动纪委双重领导的具体化、程序化、制度化，实行“两个为主”，即查办案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告；各级纪委书记、副書记的提名考察以上级纪委会同组织部门为主。王岐山同志又在2013年1月中国共产党第十八届中纪委三次全会上提出了“转职能、转方式、转作风”的要求。这些举措，极大地提高了纪委的自主性和权威性。而在国有企业内部，纪委在落实监督责任、两个为主和“三转”要求工作时，依然有一些不同程度的困惑。多数国有企业纪委依然存在以董事长、总经理负责制主导的现行体制里（派驻的除外），纪委人员和同级党政处在一个环境里，享受同一系统的薪资待遇，面对相同的同事群体和人情环境，自主仅是相对的，现实中受同级党政的影响、限制以及人情环境的干扰是难以避免的。同级党政对纪委工作的支持程度，也是影响纪委工作成效的关键因素。

三是党委主体责任和纪委监督责任在实际落实中边界模糊。由于理解上的偏差，有关党风廉政主体责任范畴的工作，党委往往甩给了纪委，纪委在党委的领导下，也不能推诿，因此，纪委既要种好自己的田，还要打理党委的地。

（三）绝对的权力集中、浓厚的人治色彩是滋养国有企业腐败的土壤

一是近几年国有企业许多腐败典型案例都表明，一些国有企业一把手在企业里往往是高度集权，个人主义色彩浓厚，人治特点突出，制度设计中的一把手一支笔签字规定更是助长了人治色彩。绝对的权利必然造成绝对的腐败。当权利集中在少数人手中时，多数人的前途命运掌握在了少数人手里，多数利益支配权掌握在了少数人手里，为权力设租寻租创造了有利条件。二是少数掌握权力的企业领导人员在利益的驱动下，在各种利益集团或商人的围猎下，世界观、价值观、人生观以及党性修养渐渐腐蚀退化，继而乐于被围猎，并逐渐串起了一条系统的利益链条，编织起了一张巨大的利益网络，形成了一个天然的利益屏障，把党的监督、纪委的监督以及一切监督屏蔽在外。造成党委主体责任、纪委监督责任的落实难以深入，难有抓手，浅表化，空心化。监督探头难以深入到真正的病灶。三是一些国有企业权力制衡机制不健全，尤其是对主要负责人（一把手）的监督比较吃力，因为各种因素，党委纪委人员往往对一把手存在不敢监督、不愿监督或不能监督的问题。这其中，既有体制机制不顺，权限不高，权责不清的问题，也存在党委纪委的同志老好人思想、怕惹人、不担当的问题。目前体制下，除少数采取纪委派驻监督的央企外，多数国有企业纪委依然处于双重领导体制之下，所谓双重领导，就意味着夹缝里生存，平衡中工作，两头汇报，两头平衡。四是绝对的权利，衍生出了近亲繁殖、靠山吃山、靠海吃海、靠油吃油的内部利益团体。一些领导的亲属、同学、朋友及特定关系人，要不把持企业内部关键部门重要岗位，要不依附于企业身边搞利益勾连，成为趴在企业身上的吸血虫。内外勾结，暗渡“陈仓”，形成了细水长流式的利益输送网络。国有资产在不知不觉间被逐渐侵蚀。这些现象，都隐藏在暗流之下，都被罩在天然的利益屏障之中，给党委、纪委的监督工作造成了极大困惑。

（四）监督手段有限、“雾区”较多、方法传统是国有企业纪委实施监督的难点所在

一是当前地方各级纪委监委合署办公，既有执纪权，又有执法权，形成了有机的纪法衔接。而国有企业纪委依然停留在传统意义上的纪委体制，在当前高度科技化、信息化的大环境下，监督执纪问责的方法和手段更多局限于传统手法，案件查办中查阅资料、外调、走访等经常需要地方某些部门协助方可实现，使用技术手段更是需要多方审批，因此案件查办的效率极低，落实证据的质量难以提高。二是潜藏在专业技术领域的隐性腐败是监督的最大难点。首先是工程项目领域的设计、造价、签证、预决算、结算审计等环节，因为专业性强，一些腐败行为不显山、不露水，润物无声，暗水长流，潜伏在项目运作的各个环节，很难被发现；其次是设备技术领域的设计、采购、管理、维修等环节，由于技术性、专业性更强，仅有少数专业技术人员有话语权和裁量权，因此也造成了这一领域重要环节上技术人员的权力寻租行为。尤其是设备采购招标工作中的技术部分，一些商家从源头上（比如设计院）就开始了渗透，继而在源头上从参数设计和要求上就设置了技术壁垒，一路打通各个环节，直至中标；再有金融、资本、股票证券等领域的运作环节，也是一个专业性很强的领域，对非专业人员来说就是雾里看花，更不要说实施监督。这些领域都是纪委监督的“雾区”和盲点。

（五）国有企业纪检监察队伍建设永远是国企纪委需要加强的短板。

第一，队伍组成复杂。多年来，国企纪检监察部门的人员一般情况下由四部分组成，一是长期在纪检监察部门工作的业务骨干，二是各种人情关系硬塞进来的养闲人员，三是从其他部门或基层单位抽调的新人，还有少数是直接从系统外空降的领导人员。除了骨干人员外，多数人员都是“半路出家”。因此，国企纪检监察队伍长期处于以老带新、边学边干、持续培养的状态。

第二，人员素质参差不齐。由于人员组成复杂，骨干人员占比少，新人多，普通人员流动频繁，加之国有企业内部举报率低，立案率低，更多的时间精力都用在了宣传、教育和监督上，主责主业方面的实践锻炼有所欠缺。因此整体队伍素质差异较大。

第三，纪检监察干部任职及交流体系不完善。国有企业内部干部队伍是一个相对稳定的体系，尤其是纪检监察队伍更是一个缺少流动的群体，有些纪检监察干部在同一个单位同一个岗位一干就是许多年不挪窝，升迁缓慢，流动缓慢，个别单位的纪检干部甚至成为被组织遗忘的队伍。这也是由多种原因造成的。首先，党政领导班子的重视程度是影响纪检监察干部队伍建设成效的主要因素之一。党政领导重视党风廉政工作时，纪检监察干部队伍的建设就会给予高度重视，重点考虑，这种现象是少数情况。多数情况是纪检监察干部的任职交流等往往被放在生产、经营、管理之后才会考虑到；其次，许多企业还会把纪委系统空出来的干部职数用来安排纪委系统之外的干部。现实中我们常常看到一些热点部门或单位的领导摇身一变成为了纪委系统的领导，我们不否认这些系统外交流到纪委的干部，事实上大多数干部非常优秀，只是这种情况在许多国有企业里成为了单向交流，也就是说系统外进来的多，而纪检监察干部交流出去的少，形成了“一边倒”的格局。其三，国有企业内部所属企业之间纪检监察机构相对交集也少，人员之间更少交流任职，许多纪检干部长期处在同一个单位同一个人情环境，激情、担当、原则、开创进取精神被周围的人情环境长期消磨。总之，在纵向通道不畅，横向交流迟滞的情况下，一些国有企业纪检监察干部队伍缺少应有的活力。

二、新形势下开创国有企业党风廉政建设和反腐败工作的新思路

（一）政企分开、政资分开和规范营商环境等改革有利于国有企业党风廉政建设和反腐败工作顺利推进

党的十八大以来，各级国资委和国有企业特别是中央企业认真贯彻落实党中央、国务院的部署要求，扎实推动国企改革不断向纵深发展，成效十分显著。2015年，中央颁布了《中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见》，其中明确提出了要坚持政企分开、政资分开、所有权和经营权分开等原则，实行国有企业管理从管企业为主向管资本为主过度，限制和规范了政府看得见的手。同时，中央及地方政府通过大力简政放权，整治营商环境，也对那些看不见的手有所遏制。在此情况下，国有企业党风廉政和反腐败的外在环境就有了一些积极的变化。新变化下，调整思路，适应新形势就是国有企业党风廉政建设和反腐败工作要尽快研究跟进的工作。首先要解放思想，改变传统观念，引导党员干部用全新的思想理念和各级政府打交道；其次要组织党员干部学习新形势下的新政策、新变化，尤其是各级党员干部既要学习和企业有关的政策规定，还要学习对政府部门、人员的政策规定，实现企业和政府业务交流的良性互动，同时形成对这一领域新的监督体制及方法。比如企业一些项目的各种前期审批要和各级政府审批部门打交道。在与政府人员接触的过程中，要教育引导一线人员摒弃传统惯性思维，既要熟悉企业有关规定，按规定接待，同时也要熟悉政府的有关规定，做好政策衔接。避免使用请客送礼给好处等违规做法等。

（二）理顺“两个责任”和新形势下国有企业体制机制改革新变化的关系是现实需要

十九大以来，从央企到一些省属国企已经按照党中央精神逐步开始了混合所有制试点式改革。当所有制发生变化后，党委、纪委在国有企业的职责权限如何界定，主体责任如何实现，监督责任如何落实，都是当前国有企业迫切需要面对和研究思考的问题。新一轮的国有企业改革已经进入了深水区，各项改革举措都必须在打破之前的利益固化格局下推動，因此，企业党委主体责任的首要任务就是做改革的坚强推动者和引领者，在企业深化改革过程中发挥党委的核心领导作用。其次是根据企业所有制调整、公司制、董事会、监事会、薪酬待遇、干部任用管理、职业经理人制度等改革举措适时调整党委主体责任的职责清单。不管企业如何改革变化，企业整体的党风廉政工作都要在党委的坚强领导之下统筹安排、统筹协调、统筹推进。同时，纪委也要及时跟进，根据改革变化，调整监督探头，保证对权利集中、自由裁量权大的重要领域、关键环节的监督全覆盖。

（三）加强对“关键少数”的监督，尤其是“一把手”的监督，是完善新形势下国有企业监督体制的重要环节

分析近年来国有企业腐败典型案例，多数腐败问题都出现在领导核心或者“一把手”身上，因此，国有企业党风廉政和反腐败工作的“牛鼻子”就是抓“关键少数”，“关键少数”清廉了，就产生了“头雁效应”，“关键少数”腐败了，就会出现“破窗效应”。因此，改革要从上到下，反腐败也要从上到下。一是要建立健全对国有企业“关键少数”，尤其是“一把手”的监督机制。要在顶层设计上下功夫，在针对性上做文章，在事前预防上扎笼子，研究制定简单实效的监督制约制度，把“关键少数”的权利限制在制度框架之内。譬如，完善细化“三重一大”事项集体决策制度，根据“一把手”权力清单研究制定“三重一大”事项清单，把容易出现漏洞的、容易出现监督真空、容易产生“一把手”腐败的重要事项都纳入到“三重一大”事项清单里集体决策。再譬如，完善回避制度，明确领导班子成员近亲属回避事项及规定，防止近亲繁殖等等。通过制度约束促使“关键少数”以上率下，带头廉洁自律，接受监督；二是要有针对性的细化完善主要领导人员个人事项报告制度，把主要领导近亲属、来往密切的同学朋友及特定关系人纳入到个人事项的监督范畴；对主要领导或领导班子成员个人事项进行一年一更新，一年一审核，防止利益链条延伸成网络化，发展成团体化；三是建立“一把手”及班子成员的权力清单制，同步对应完善“一把手”及班子成员动态监督台账，有针对性定点定向监督；四是要权责对应，健全完善责任追究制度，实行决策终身负责制，严格执行“一案三查”制度，出现问题，倒查责任，既查当事人责任，又查领导者责任，还查监督者责任。查清责任，追究责任，还要“以案促改”，警示教育更多人；五是建立和国有企业长期合作的体外企业及商人信息台账和监督台账，定期收集信息，更新信息，分析信息，监控利益流动情况，尤其是要重点监督这些人和企业领导人之间的各种往来情况，防止利益勾连和利益输送，杜绝国有资产流失。

（四）宣传教育是一个短期不见效，长期需坚持，久久见成效的持续性工作

十八大以来，党中央关于党风廉政和反腐败方面出台了许多新思想、新政策、新观点和新举措，对反腐败体制机制进行了大幅度的改革。党的十九大上，习近平主席又明确作出了中国特色社会主义进入新时代的判断。那么，国有企业党风廉政和反腐败宣传教育也应顺应时代变化，及时调整宣教方向。既要跟上时代节拍，又要结合企业发展实际，充分发挥宣传教育的引领作用，为国有企业在新变革时期的发展营造一个良性氛围。首先要及时调整思路，把宣传教育的主题内容和当前形势变化、形势需要紧密结合，充分在形势宣教上做文章；其次要在方式方法上下功夫。方法对了，事半功倍，方法错了，事倍功半，甚至还会引起大家的反感。譬如在宣传教育工作中避免出现大话套话、泛政治化、泛意识形态化等形式主义、官僚主义倾向；避免在宣传教育工作中运动式宣传、强制式灌输、周期式安排、任务式完成，造成广大职工被动接受，熟视无睹，对于此类宣传教育有了“免疫力”等问题。三是提倡宣传教育人性化，接地气。随着网络化、信息化、自媒体化的普及发展，多数人进入了理性时代，简单的意识形态、理想信念教育往往成效甚微，不尽人意。新时代要有新思维，但万变不离其中，其根本核心都离不开对人性的把握，一切违背人性的行为最终都证明是徒劳的。当然，人性化就要接地气，地气在哪里？在基层、在一线、在人心！因此，国有企业的党风廉政宣传教育抓手就是基层、一线和人心。基层是水，一线是浪、人心是海。当汪洋如海的职工群众熟悉了解了政策法规，把握了形势动态，睁开了觉醒的眼睛，那么，行船于此汪洋大海里的党员干部又岂敢走错方向，乱把轮舵。

（五）以企业生产经营管理为中心的监督永远是国有企业纪委工作的核心内容

不论是国有企业还是民营企业，经济性和盈利性都是其基本属性。因此，国企党委、纪委的监督一定是以企业的生产经营管理为核心。一是总体目标一定要和企业的战略目标相一致，以维护企业实现战略目标为前提统筹布局和安排；二是监督工作一定要结合企业实际，融入企业生产经营关键环节，系统性的建立企业生产经营管理廉政风险监督机制。避免出现“三转”误区，把监督探头从生产经营管理中抽离，从之前的“大包大揽”直接走向“甩手不管”的极端；三是改变传统思维，掌握企业内外部的形势变化，及时调整监督方式。当前进入大变革时代，世情、国情、企业情况都是日新月异，科技发展更是瞬息变化。因此，我们的监督环境、监督对象都在随着时代变化起舞。这就要求我们的监督主体的思路、视角、手段、方法也要随时和时代节奏调整到一个频率，充分利用网络舆情监测、大数据分析、多部门信息共享联动等新时代科技成果提高监督的有效性；四是以问题为导向，聚焦问题多发、问题典型的领域或群体，突出重点，实施精准监督、靶向监督，尤其要重点针对日常检查中频繁出现的、案件查办中发现的、安全事故中暴露的、网络舆情中反映的以及专业技术领域隐性的问题线索开展有针对性的专项整治，提高监督的针对性；五是综合运用好“四种形态”，尤其关键的是运用好第一种形态。在国有企业中监督的工作量占总工作量的80%以上。“治病于未发或初发”才是监督工作的最高境界。因此，日常的“抓早抓小”绝不能放松。既要善于发现问题，掌握党员干部的思想及廉政动态，还要开好约谈、提醒、函询、党纪轻处分、组织处理等“药方”，发挥好监督的预防作用。

（六）加强队伍建设是做好新形势下国企党风廉政建设工作的重要保证。

“忠诚、干净、担当”是对纪检监察干部的基本要求。因此，必须规范人员组成，优化队伍结构，加强人员资格审查，提高队伍思想政治觉悟及综合素养。

一是“激破”。一些大型国有集团公司体量庞大，所属党委、纪委数量多，但由于单位组成复杂、体制机制僵化，纪检系统干部交流受到很多局限。因此、要学习中央及地方的先进经验，打破体制机制僵局，打破内部固化壁垒。大型国有集团公司纪委可在党委的统一领导下优化整合企业内部纪检监察队伍，结合企业实际情况统筹管理，对所属单位实行“派驻”监督。各级派驻纪检监察机构统一接受集团纪委领导，统一职级和待遇体系，统筹安排和调配。这样，既提高了纪检监察机构的监督独立性，又提高了监督的有效性。二是“激活”。“流水不腐、户枢不蠹”，只有让水流动起来，才会使“死水”变“活水”，干部队伍也是如此，一支僵化的干部队伍是没有活力的。因此，“激活”国有企业纪检监察干部队伍这潭“死水”的最有效方法就是让干部流动起来。既要让纪委系统内的干部流动起来，也要打通系统内外的交流通道。通过“上挂”“下派”打通纵向交流。通过不同区域、不同单位之间的交叉任职打通横向交流。纪委系统外的优秀干部尤其是具有一定专业技术优势的干部可以交流到纪委系统任职，也可以把纪委系统内的优秀干部推荐到系统外交流任职。三是“激励”。系统被“激活”之后，系统内的个体从思想到激情都开始活跃起来，这时就需要有一套激励系统来引导，根据个体差异进行优化管理。譬如通过评优评先、提拔任职、物质奖励等措施 “激发”个体的积极性和创造性。譬如通过公平竞争、考核考評“激发”群体的能动性。再譬如通过首位奖励、末位问责、纠偏纠错等机制约束“后进”的破坏性。四是“人性化”。所谓人性化就是在队伍管理中提倡人文关怀，营造正能量，培养广大纪检监察干部队伍的认同感，创造一个人人都能自我实现的良好氛围，建立一个个体与组织的和谐机制。

总之，在中国特色社会主义建设进入新时代，全面深化改革进入攻坚期、国有企业改革进入深水区的大背景下，国有企业党风廉政和反腐败工作也进入到一个改革和调整期。准确把握形势，适应时代变化，清楚面临的问题，才能在当前的改革变化中找准定位，找对抓手，把党风廉政和反腐败工作抓实抓好抓出成效，为国有企业在新形势下的健康发展提供坚强保障。