中印跨境水资源合作障碍与前景

杨珍华1,李 奔

(1.赣南师范大学 马克思主义学院,江西 赣州 341000;2.武汉大学 国家领土主权与海洋权益协同创新中心/水利水电学院,湖北 武汉 430072)

水资源是人类活动和其他生物不可缺少的自然资源,是国民经济健康发展的重要支撑资源。跨境水资源是指“任何标识、跨越或位于两个或两个以上国家边界的地表水和地下水”[1]。中印跨境水资源大部分以跨境河流为主,兼有国际湖泊(班公错)。中印跨境河流主要有16条,分三大水系,即雅鲁藏布江—布拉马普特拉河水系、狮泉河—印度河水系、绒辖藏布—恒河水系,这些河流与中印2000km以上的边界纵横交错,年径流量不少于2000亿m3,是我国年出境水量的重要组成部分。在水危机和气候变化的背景下,水问题渐成为两国发展的共性问题。中印跨境水争端已是既成事实,成为两国关系的焦点与敏感问题，要解决中印跨境水问题,必须以两国共同行动与深入合作为基础。本文试图厘清中印跨境水的合作进程,揭示双方合作面临的四大障碍,并对未来跨境水合作前景进行探讨。

1 合作进程

总体而言,中印跨境水关系呈20世纪60年代的平稳阶段、70年代的紧张阶段、80年代的沉寂阶段、90年代至今的持续关注阶段[2],双方关注的焦点问题在于水电开发和洪水控制,冲突与合作是中印跨境河流事务的主旋律。鉴于“水资源安全和水资源利用不但是资源环境安全问题,而且是关系到国家经济、社会可持续发展和长治久安的重大战略问题”[3]，两国政府也较重视。就中印跨境水合作而言,中印在跨境水资源上的互动在逐步加强,跨境水资源合作经历了从无到有、从最初的水文信息共享到专家机制的应急事件、从关注跨境水自然灾害到重视跨境水资源的开发利用。

之前，中印对雅鲁藏布江—布拉马普特拉河流域未签订双边跨境水协定,且3个流域国家——中国、印度、孟加拉国也未签署专门的跨境水条约。之后,在印度的倡议和要求下,双方在跨境水资源领域展开了一系列的互动与合作,主要表现在以下几个方面。

1.1 水文报汛合作

该项合作最早可追溯至1954年,印度曾向中国请求提供水文信息,后因边界争端问题而不了了之[4]。2001年8月6日中国响应印度请求,双方开启了跨境河流水文合作第一轮对话,签署了水文信息共享和自然灾害防御的协定[5]。2002年1月双方签署了《关于中方向印方提供雅鲁藏布江—布拉马普特拉河汛期水文资料的谅解备忘录》,同年4月24日双方又签署了《关于中方向印方提供雅鲁藏布江—布拉马普特拉河汛期水文资料的实施方案》。方案规定我国从2002年起每年6月1日至10月15日期间向印度提供雅鲁藏布江—布拉马普特拉河3个水文站(奴各沙、羊村、奴下)的水文信息(水位、流量、降雨量等)[6]。2002年5月28日,我国正式向印度提供雅鲁藏布江的水文情报[7]。印度计划与我国磋商扩大水文信息通报流域,如萨特莱季河和帕隆藏布[8]。2004年6月,西藏帕里河山体滑坡形成了堰塞湖,湖坝溃决形成的洪水使印度喜马偕尔邦遭受了财产损失。一年两次溃坝使印度密切留意事态的发展,同年12月26—29日在北京召开会议就帕里河道阻断等问题交换了看法,双方一致同意在郎钦藏布、帕隆藏布和察隅河等流域建立更多的水文站[9]。2005年3月16—17日,以中国水利部负责人为团长的中国水利代表团与以印度水利部负责人为团长的印度水利部代表团在北京就水资源合作问题进行了中印副部级会谈。双方就西藏自治区帕里河堰塞湖问题和跨境河流报汛事宜进行了积极和富有成效的会谈,双方草签了《朗钦藏布报汛谅解备忘录》。2011年为“中印交流年”,双方各领域友好交流与合作进一步扩大。在首次召开的中印战略经济对话中,印方提议加强两国在跨境河流上的合作,请求开展进一步的水文信息共享合作[10],2013年双方续签了《水文报汛及执行计划的备忘录》。

值得注意的是,此次中印水文信息合作呈现新的特点:①报汛时间更长。报汛时间为每年的5月15日—10月15日,报汛起始时间比2008年的合作提前了半个月。②印方继续承担一定的报汛费用。与之前的水文信息合作相比(执行备忘录英文版),此次水文合作明确了印方需向中方支付数据或资料的合理费用,因此水文报汛的跨境河流范围不断拓展。

1.2 跨境水专家级机制

2006年11月,两国领导人就进一步发展战略合作伙伴关系和共同关心的问题深入交换了意见,在水资源合作方面一致同意成立一个专家级机制,以讨论关于季节洪水协调行动[11]。2007年9月,中印跨境河流专家级机制首次运行,双方通过沟通,增进了了解[12]。2008年4月,第二轮中印跨边界河流专家机制会议在印度新德里举行,双方共同签署了“专家级工作条例”[13],专家级机制初步建立。2013年中印两国签署《关于加强跨境河流合作的谅解备忘录》,双方愿意通过专家级机制保持跨境水问题的良好沟通。该机制至今已进行了多轮对话,现已成为两国重要的跨境水事务平台[14]。

1.3 应急事件合作

2013年,中印双方高层领导就跨境河流等敏感问题进行了会谈,中方认为中印需跨越喜马拉雅山握手,站在更高层次展望中印关系发展大局,强调世界有足够的空间供中印共同发展,世界也需要中印实现共同发展,明确双方是互利伙伴关系,而非竞争对手。随后，双方共同发表了《中华人民共和国和印度共和国联合声明》,同意就现有专家级机制和水文报汛机制外新增应急事件合作[15]。

1.4 其他合作

2013年中印双方签署了《水资源高效灌溉领域加强合作的备忘录》。近年来,随着中方加大了中印跨境河流的开发利用力度,印度密切关注着中方的开发利用进展。中方重视印方在跨境河流问题上的利益关切,不断释放出善意,明确表示愿意进一步完善双方联合工作机制。长期以来,为帮助下游地区的防灾减灾,中方技术人员在上游地区极为恶劣的自然条件下克服了巨大的困难,甚至冒着生命的危险。

综上所述,中印两国的跨境水资源合作水平较低,这与该地区丰富的跨境水资源优势严重不匹配。客观而言,中印跨境水资源合作要比印度与巴基斯坦、尼泊尔、孟加拉国晚。从我国与周边邻国涉水实践来看,中印之间涉水相关机制的建立和开展的水合作在深度与广度方面都远逊于我国与湄公河流域国家之间的水合作。可以说,在边界争端的背景下,双方跨境水的深入合作困难重重。值得注意的是,印度在中印跨境水资源问题上存在诸多私心:一是印度大力推进争议地区,特别是藏南地区的大规模水电开发和基础设施建设,试图强化下游国家的“开发利用权”[16];二是印度密切关注我国在上游河段的水资源开发利用,在重要的时间节点上利用国内外舆论大力炒作我国正当的水电开发项目,干扰我国合法合理的水权益,如雅鲁藏布江干流的藏木水电项目;三是2009年印度曾企图利用日本主导的亚洲开发银行贷款项目介入两国跨境水争端和边界争端[17]。印度的私心在一定程度上影响着中印跨境水合作的进程,制造了不少障碍。

2 合作障碍

2.1 政治互信的脆弱性

自古以来,中印两国山水相依,既是全球第一大和第二大的发展中国家,又是亚洲地缘政治的重要大国。就中印政治互信基础而言,无疑脆弱性是较为突出的特点，主要表现在:①中印建交后60多年的发展历程碰到诸多干扰因素，深刻影响着双方的政治互信基础及其发展水平,如西藏问题、边界问题、跨境水问题等。总体上看,友好合作是两国关系发展的主流,但双边关系发展过程也经历了各种起伏,某些问题的处理不当易导致双方产生矛盾和分歧,若被外部势力蓄意渲染,影响舆论和误导民意后,矛盾激化甚至有可能走向对立或冲突[18]。回顾中印关系发展史,既经历过20世纪50年代的蜜月阶段,也遇到过60年代的冰点时期、70年代中期至80年代后期的中印关系重大转折时期、90年代的快车道阶段,1998年印度的核试验与反华言论又使中印关系再度蒙上阴影[19]。②印度新政府上台后,对华关系奉行强烈的实用主义路线,中印关系进入“多事之秋”,当前两国关系陷入“旧问题”没有解决,“新问题”不断涌现的窘境[20],双方矛盾和分歧明显,亟待有效管控。21世纪以来,中印两国建立了面向和平与繁荣的战略合作伙伴关系,双方关系正处于快速和全面发展的新阶段[21]。虽然中印两国高层互动和政府工作层面会晤机制运行良好,如中印战略经济对话机制等,这些机制对增进相互了解、减少相互猜忌疑虑、化解相关分歧、强化相互信任基础能起到了积极作用,但不可忽视的是，在诸多机制下,双方的政治互信水平极具弹性。在此态势下,中印跨境水问题是两国新旧问题的交汇点。跨境水领域若要开展深入合作,必须以双方坚实的政治互信为基础。当前两国政治互信基础的脆弱性正是跨境水深入合作较突出的障碍。

2.2 用水权益的对立性

用水权益对立性是中印跨境水深入合作又一个突出的现实障碍。从国际水法视角看,跨境水争端的事实反映了亟待解决跨境水领域权利与义务之间的两者平衡问题。中印分别为跨境河流的上下游国家,跨境水争端的本质是跨境水的用水权益争夺。这种用水权益不但涉及现有利用,而且还关系到跨境水的未来使用权与发展权。从根本上说,两国的用水权益具有对立性的特点。正是因为这种特点,在一定程度上影响着合作水平向前发展。

厘清中印两国在跨境河流上的核心利益是深入研究中印跨境水问题的重要出发点,对准确界定它在中印关系中所处的地位和作用至关重要。具体而言,我国的用水利益诉求主要是:①确保我国的国家主权与领土完整。②开发利用中印跨境河流的水电资源,达到“藏电藏用”、“藏电东用”。③开发利用跨境水资源服务西藏地区的经济与社会发展,实现“藏水藏用”。④保护好中印跨境河流流域的生态环境。⑤时机成熟之下实施调水[22]。与中国相比,印度在中印跨境河流的利益诉求主要表现为:一是优先确保流域内饮水安全和防洪安全;二是维护“领土完整”;三是保障流域内工农业生产用水需求;四是开发利用流域丰富的水电资源;五是跨流域调水;六是注重航行利用开发和环境生态保护[22]。

结合上述利益诉求可知,双方的利益诉求既存在一致性,如生态保护领域等,又呈现出对立性的特点,如涉及国家主权、领土完整、调水等方面。中印跨境水利益诉求的对立性从根本上说是流域国主权权利与其相应义务之间的关系问题,正如学者所言“上游国和下游国的利益平衡问题是困扰跨境水合作的最核心问题”[23]。

众所周知,主权是一个国家对其管辖区域内所拥有的至高无上、排他性的政治权力,领土是国家行使主权的重要对象。主权国家对领土内的跨境河流享有主权权利。鉴于跨境河流的水资源具有流动性、跨界性、整体性特点,流域国享有的主权权利与一般的领土主权观念既有相似性,又有区别,即跨境河流的主权观念是相对性与绝对性特点的统一。从跨境河流的用水权益来看,流域国很难把这种权益做到绝对的排他性,独享不受限制的权利绝非易事,毕竟跨境水资源具有整体性特点,流域国行使自身正当、合理、合法的用水权益时,完全不去顾及或考虑其他流域国的利益关切点是不现实的。

从中印开发利用跨境河流的实践看,印度极为关注中国在上游的开发利用,中国对印度在边界争议地区水电开发利用同样敏感。即我方在上游水电开发利用的举动极易挑动印度对跨境水利益诉求的弦,印度甚至大肆炒作“中国水威胁论”,西藏藏木水电站从规划、开工、建设到运行的整个过程就是最好的明证。中国开发利用自身境内的跨境河流,完全属于正当、合法、合理地行使主权的权利，何况中国在开发利用水资源时,并非不顾及下游国的利益关切，藏木水电站是径流式工程而非蓄水式工程即可直接说明这一点。该水库库容不超过1亿m3,属于日调节水库[4],对雅鲁藏布江出境水量影响有限。近年来,印度加大了对藏南争议地区的水电规划与开发利用力度,印度水电项目一旦建成,将对我国西藏林芝地段带来不小的环境影响,严重损害我国利益[24],不利于边界争端的解决进程。因此,如何妥善处理好双方利益诉求的对立性,是中印跨境河流深入开展合作的重要基础。

2.3 领土争端的制约性

中印领土争端问题是双方跨境水深入合作的重要制约因素。中国陆地边界线长达2.2万km,当前我国已与14个陆地邻国中的12个解决了边界问题,划定了约2万km的边界线,唯与印度、不丹的边界未划定。中印边界争端是英国殖民主义遗留的历史问题,长期困扰着两国关系发展。两国对领土争端的基本要素在较长的一段时间内缺乏共识性认识,主要表现为两国对争端历史和来源、争端领土范围、实际控制线位置立场各异[25]。

随着1988年印度总理访华,两国就领土争端问题已达成初步共识。当前学界关于中印边界问题最为主流的看法是:中印边界争端的领土约12.5万km2,共分为东、中、西三段。其中,东段的藏南地区约9万km2,中段约2000km2,西段3.3万km2。两国就边界问题达成了“三步走”的解决方案共识，即一是先确定政治指导原则,二是确定解决框架,三是最终划界。双方也建立了边界问题磋商机制。值得注意的是,2005年双方取得了初步进展,达成《关于解决边界问题的政治指导原则的协定》,目前已开展了20轮谈判与对话。但鉴于双方分歧与矛盾较大,仍未取得突破性进展,解决边界问题任重道远。中印边界问题交织着跨境河流问题。从某种程度而言,中印跨境河流问题是中印领土争端问题的延伸。中印边界问题悬而未决,长期影响着中印跨境水问题的解决及其合作进程。中印跨境河流流经中印边界有争议的地区,在双方领土范围未能彻底解决的前提下,要深度跨境水合作是极不现实的。若中印边界问题能迎刃而解,将极大降低跨境水问题的复杂程度。

2.4 国际法治的失衡性

国际法治的失衡性主要指国际水法法治的失衡性,其失衡性是中印跨境水深入合作面临的法制障碍。国际水法是国际法的细分支学科，长期以来发展缓慢,软法化特征较明显。直到2014年8月,全球首部规制国际水道非航行利用的重要公约----《国际水道非航行使用法公约》(简称《水道法公约》)正式生效,国际水法的硬法化时代正式来临。必须指出的是,作为国际水法的重要公约,它迟迟未能生效,公约的失衡性是其重要原因。这种失衡性主要表现在公约未能处理好下列关系:①上下游国权利与义务关系的失衡。在一跨境河流中,上游国往往强调国家主权及以其为基础衍生的权利,享有公平合理开发利用水资源的权利;下游国则注重在绝对领土完整论视角下审视自身利益,为了保护自身利益,强调不造成重大损害原则,惯常要求上游国承担相应甚至更多的国际义务。可见,上下游国在权利与义务关系上呈现不对等、不平衡状态。客观而言,在一跨境河流中的上下游关系处理中,上游国要比下游国享有更多的天然优势。但从当前国际水法的公约规则体系来看,三大特点值得注意：一是现有国际水法过于强调保护下游国家的权利;二是过于限制上游国的开发利用,上游国家承担过多的义务干扰着自身正当权利的行使;三是普遍认为上游国易对下游国造成影响,忽视了下游国也能对上游国产生影响[26]。②先开发利用国家与后开发利用国家关系的失衡[27]。从国际水法重要公约文本来看,跨境水资源先开发利用与后开发利用并不存在着优先权。即先开发利用并不能成为跨境河流沿岸国开发利用跨境水资源的先决条件,跨境河流沿岸国均享有开发利用权,不分权利行使前与后。如《赫尔辛基规则》第6条明确规定“某种利用或某些利用与另一种利用或一些利用相比,不具备固有的优先权。”[1]《水道法公约》也强调“无相反的协定或习惯的情形下,国际水道的任何使用均不对其他使用享有固有的优先权”[1]。然而,当各种开发利用发生冲突时,公约规定应参考公平合理利用原则和不造成重大损害原则及其关系来决定。可见,公约对先与后开发利用国的规定是不清晰的,公约只设置了最低条款,即这种利用“应顾及维持生命所必需的人需求”[1]。从跨境水开发利用国家实践来看,先开发利用国家与后开发利用国家关系间是失衡的。某些国家在跨境河流中地处有利地形或有较强的综合实力往往成为跨境河流的先开发利用国家,后开发利用国家的开发利用易遭到先开发利用国家的挑战。如在尼罗河流域中,埃及作为下游国及先开发利用国家,埃塞俄比亚作为后开发利用国家,当埃塞俄比亚宣布开建复兴大坝时,面临着埃及和苏丹的强烈挑战[28]。此外,在国际水法规则体系中,地表水领域法律原则、规则和机制较健全,而地下水(含跨界含水层)法律规则有待完善。

3 合作前景

3.1 夯实双边政治基础,促进双方良性互动

政治互信不仅是中印关系持续健康发展的重要基石,还是解决中印跨境水问题的根基。互信基础不足与脆弱性是当前两国政治互信的突出特点,以致双方关系常遇磕绊,在别扭中发展[29],两国长期处于一种“冷和平”状态,2017年洞朗对峙事件突显两国的“冷对抗”状态[30]。1962年的中印战争给印度带来了精神创伤后遗症,不仅视中国为“不讲信用、实行扩张和侵略政策、时刻威胁印度安全”的国家,还把中国看成是印度崛起的关键外部因素[31]。在不少国际事务和地区问题中,“龙象之争”明显。此种状态严重影响着两国关系的定位。从中印关系定位来看,更加紧密的发展伙伴关系是双方努力的目标。2014年9月中印两国发表了《中华人民共和国和印度共和国关于构建更加紧密的发展伙伴关系的联合声明》。与俄罗斯相比,我国与印度的关系定位更低。

当前中印双方跨境水领域合作水平低,仅为部分跨境河流的水文资料信息共享和应急事件处理,重要的核心问题并未未触及。究其原因,这与两国缺乏政治互信有关。中印跨境水问题的解决离不开双边合作,这种合作需要双边以政治互信为前提。只要有扎实的政治互信根基,才能有力地促进双方跨境水领域开展良性互动。因此,应建立两国国家领导人定期或不定期互访和会晤机制,拓展两国政府、政党、议会多层次、多形式的交流机制[32],搭建多元化沟通平台,加强在重大国际和地区之间的对话,增进相互了解,减少或消除疑虑,培育两国求同存异的“土壤”,凝聚共识,形成两国对彼此双方政治理念和战略可持续性认可的发展态势。充分利用上述政治互信基础,促进利用跨境水领域的现有机制,适时完善跨境水的相关机制,促进两国在跨境水领域的良性互动。

3.2 借鉴域外河流管理实践,完善双边管理机制

域外河流主要指欧美具有代表性的跨境河流。纵观国际水法的萌芽、兴起、发展、成熟四个阶段可知,欧美始终是国际水法的发展重心。在有关跨境河流的航行利用规则和非航行利用规则造法过程中,欧美对具有代表性的跨境河流签署了诸多涉水造法性条约和契约性条约,提供了诸多国际习惯,以及诸多跨境河流管理等实践中形成的种种行为规则,丰富的跨境河流国家实践又引领着相关规则不断走向发展与成熟。

加强中印跨境河流管理是两国跨境水合作的重要内容。客观而言,中印跨境河流管理现状面临着机构缺失、体制不顺、合作水平低、法律机制薄弱等问题,中印跨境河流管理还具有很大的提升空间。为了进一步扫清中印跨境水合作障碍,提升两国跨境水合作水平,有必要借鉴域外具有代表性的跨境河流管理实践与经验,以完善两国跨境水管理机制。建议从以下方面入手:①厘清中印跨境水争端的特点与关键问题,明晰借鉴标的和范围。②寻找与中印跨境河流较相似的域外代表性跨境河流,尤其是那些管理机制较成熟、水平较高的跨境河流。③分析这些跨境河流的管理实践案列,深入剖析流域管理机制,总结其经验与教训,凝练可借鉴的价值。④注重移植与本土化的适应改造。

3.3 推进领土谈判进程,强化谈判顶层设计

从边界争端问题与跨境水争端两者关系来看，既可认为中印跨境水争端问题是边界争端问题的延伸,特别是藏南地区的跨境水开发利用争端,又可以主张边界争端是跨境水争端问题的具体化。边界领土争端一直是中印关系健康与稳定发展的障碍之一，为了进一步推进边界问题谈判,双方于2003年正式建立了边界问题特别代表会晤机制,目前已实施了20轮会晤[33],但鉴于双方对边界领土存在诸多争议,边界争端仍悬而未决。因此,两国边界争端解决是一项长期性、系统性、艰巨性的重大工程,需要双方以强烈的政治意愿为前提,通过多种对话与磋商,不断凝聚共识,除异求同。鉴于边界争端与跨境水争端关系,建议积极推进双边领土谈判进程，强化相关争端解决的顶层方案设计。既可考虑将领土争端与跨境水争端问题捆绑在一起解决,又可考虑先解决跨境水争端,后解决边界争端问题。

3.4 引入国际水法规则体系,促进双边法治化建设

综上所述,尽管当前国际水法法治规则体系在某些领域存在着失衡和不完善之处,但这并不否认国际水法相关重要公约在其发展历程中的地位和影响力。尤其是在国际水法造法成形过程的核心法律规则及全球代表性跨境水国家实践中反映的规则,其地位和影响力不可小觑。从中印两国对待重要涉水公约的现状来看,虽然两国都不是水道法公约的批准国,但这并不意味着两国全面反对水道法公约。1997年联合国大会就《水道法公约》表决前后,从中印两国发表的评论可见端倪。从中印两国与周边邻国涉水的实践来看,如中国与蒙古国、俄罗斯、哈萨克斯坦签署的跨境水保护和利用条约，印度与巴基斯坦、孟加拉国的条约文本内容可反映两国援引了国际水法重要的法律规则,可见两国都并不排斥国际水法规则体系。就中印跨境水合作而言,当前的水文信息合作突显两国可适时考虑引入国际水法成熟的规则体系,妥善处理好上下游国间权利与义务关系的平衡问题,促进中印跨境水资源领域的双边法制化建设,强力把中印跨境水资源打造成双方的“合作之源、友谊之源、发展之源”。

总之,中印跨境水合作有一定的进展,当前在合作水平较低的背后成因复杂,两国要深入合作将面临不少障碍。就合作前景而言,离不开双方强烈的政治意愿,理性合作、互惠合作、上下游国家整体利益最大化和利益共享与责任共担是未来两国跨境水加强互动的重要方向。