社会救助制度发展困境和完善路径探究*<br/>——基于生存救助到发展救助转换的视角

社会救助制度发展困境和完善路径探究*
——基于生存救助到发展救助转换的视角

2019-01-16柏莉娟

山西青年 2019年5期

柏莉娟

(黔南民族师范学院，贵州都匀 558000)

一、社会救助制度存在问题研究

随着经济转型的逐渐推进和改革开放逐渐步入攻坚区和深水区，我国社会发展和经济进步遇到的新矛盾新问题，新情况层出不穷，贫穷主体也发生了改变。对于贫困人口，贫困地区以及贫困原因等问题的研究，也出现了新的转机和新的方向，如何结合这些内容对社会制度进行相关的改革，结合这些新需求，维持最低保障，努力促进物质补偿的有效性，是相关学着正在着力解决的问题。过去传统模式下所采取的生存型社会救助模式，俨然已经没有办法满足时代的新需求，很多时候都是疲于应付。因此，结合国内外相关研究以及西方发达国家社会救助体系发展来看，将发展型的社会救助制度引入到我国的实际业务开展当中去，非常有利于解决现阶段所存在的问题，也有利于满足社会的新需求和新需要，笔者正是基于这样的目的展开了相关研究。

二、我国社会救助制度的基本框架、存在问题和解决策略研究

(一)我国社会救助制度的基本框架

从笔者的实际研究来看，在40年的改革开放发展过程中，我国社会救助制度逐渐形成了比较稳定的基本框架，主要包括最低生活保障、医疗救助和教育制度等制度安排。与此同时也有相关的活动以及涉及与之匹配，这为城乡贫困群体构建起了一张基本的安全生活网和危机发生的防护堤。在社会主义市场经济发展以及体制改革中起到了非常重要的保障作用，促进了社会的和谐稳定和发展。我国社会救助保障制度的基本框架，主要是为了满足社会转型时期和国企转制时期所带来的问题而建立的，在过去主要包括针对对象是三无人员、下岗失业人员以及家庭人均收入低于最低生活保障就业人员，在2007年则加入了农村最低生活保障制度。随着城乡居民最低生活保障制度的不断完善和发展，我国又于2014年颁布了社会救助暂行办法，其中提出了整体的基础框架，在我国新提出的社会救助制度基本框架中，主要包括三类人群，长期收获了救助人员、专项分类救助人员，再次是临时应急类救助人员。在长期生活中主要指的是包括最低生活保障、特困人员供养在内的救助，而专项分类救助中，则主要指的是医疗救助群体、教育救助群体、住房救助群体和就业居住群体，在临时应急救助中主要指的是受灾人员救助群体和临时救助人员群体，这就构成了我国社会救助制度的基本框架。

(二)我国社会救助制度存在的问题

我国社会救助制度面临的主要发展困境主要包括以下几个方面。

第一个问题，救助理念消极。大部分救助强调单向救助，无法让受助者实现助人自助，尽管最低生活保障制度和医疗救助等救助项目，在很大程度上缓解了贫困群体的生存危机，但是对于贫困群体而言最重要的就是自主，而不是一直依靠着保障和社会救助，因为这将难以获得持续的发展，事实上，自上而下的单向他助过程是纯粹的给予和接受。在这个过程中政府部门通常是以家长式的姿态向申请救助者置于一种消极被动的弱势地位，把他们看作无助的、只能依靠政府社会或其他人给予救助的受主体，对于受助对象的主观能动性以及个人发展则没有太多的关注。在城市居民最低生活保障条例以及社会救助暂行办法中，都可以得到相关的验证，这类被动的对于整体的救助群体发展而言是不利的。正如输血型救助，不但无助于发掘受助者自身的潜能，导致其摆脱困境，没有办法实现助人自助，也会导致他们长期形成错位关系，进而构建起非常依赖的效果。

第二个问题则集中在救助方式的落后上。我国社会救助制度非常重视事后救助，使得受助者难以彻底摆脱贫困的干扰。结合我国社会保障制度发展史可以发现，我国社会救助制度大部分是为了应对社会突发问题而建立的应急性制度。比如，城市最低生活保障制度最开始建立的初衷就是为了解决国企转制中的下岗失业人员生存危机，这类的亡羊补牢式做法，看起来确实可以帮助当时的问题，但是对于长久的发展潜在的问题而言，则是没有太大的帮助作用。因此，救助方式的落后，尤其是注重事后救援，对于整体的发展而言是非常不利的。以最新提出的低保为例，根据民政部的相关研究数字显示，2008年，中央政府对六省调查结果，整体上超过70%的城市调查对象享受了两年以上的保障待遇，超过35%的调查对象享受了五年以上的保障待遇，超过30%的农村调查对象享受了超过两年以上的低保待遇，由此可以看出，弱势群体在低保问题上存在着一定的滞后性，对于整体的事后救援的比例过高，对于整体的救助制度，效率关注则不是很足够。在2014年，全国城市低保制度的退出率非常低，全国各省份城市低保当月退出率大多数在1%到3%之间，而全国当月低保退出率均值为1.82%，新疆生产建设兵团退保率只有0.2%，低保对象长期停留在低保行列中难以退出，由此可以看出依赖性的部分群体，甚至会陷入持续贫困的陷阱之中，对于社会救助的长效发展而言，是需要解决的挑战。

第三个问题则集中在救助标准偏低上。大部分社会救助鉴于最低保障，没有办法满足受护者的基本生活，社会救助作为最低层次的社会保障制度，无论是在俾斯麦制度还是在贝弗里奇模式中，救助标准大部分都是以救助对象的基本生活需要为依据的结合，不同的国家以及社会发展会有不同的差别，但整体上的初衷和实际的做法，基本上都是没有太大差异的。但结合我国的实际发展，以及相关的最低保障制度制定来看，在2007到2014年的八年之间，我国城乡低保标准不断提高，但也只能满足最低收入户，95%左右的基本人均城市消费支出，对于农村而言这个数字更低，只有79%左右。由此可以看出，救助的钱款发放以及整体数量上还是偏低的，限于最低保障，没有办法满足受助者的基本生活，相比于西方国家给予的相关保障而言，整体金额上显得非常低，这也是需要解决的实际问题所在。

(三)我国社会救助制度问题解决办法研究

首先，需要转变救助理念，提倡双向救助，帮助受助者实现助人自助。现行的社会标准理念和目标大部分还维持在收入者的基本生存上，就是消极的、被动的、单向式的救助，对于整体的救助而言是非常不利的。对于受助者实现自主以及实现正常生活也是非常不利的，因此对于这类的救助理念必须要及时的转变，要树立起正确积极向上的救助理念，提倡双向式的、互动式的、促进式的救助发展。结合实际的业务来看，救助部门首先应当以积极的眼光看待受助者，不要有歧视或是其他的不正确心态。大部分求助者都是因为各类不可抗原因而暂时的陷入贫困，只要在政府社会和各类人士的帮助下，他们就可以度过这个困难，进而实现正常的生活，因此，鼓励他们积极的去寻找生活的可能性，才是正确的做法，而不是一味地给予他们一定的资金和相关的物资。所以，鼓励他们实现自立自强是非常重要的观念。政府部门在实际业务执行过程中要实行互动的、双向的社会救助，不能单靠政府给予资金，也应当为受助者提供一定的劳动机会，使得他们了解到自己最需要什么，进而和受助者之间构建起好的模式，针对性地展开救助，充分挖掘其自身的潜能，使得他们实现自助，进而彻底摆脱贫困。

其次，则是要改善救助方式，注意事前预防，增加受助者的风险抵抗能力。亡羊补牢式的事后救助是不可取的，尤其是在新时期社会发展迅速以及市场经济改革体制推进之下，任何事后救助方式对于救助整体的成本以及受助者的个人发展而言，都是非常不利的。在观念的正确指引下，应当结合实际业务逐步建立贫困预警系统，对于那些濒临贫困或处于致贫因素，比如失业等高危人群提供事前的物质或者服务支持，以促进他们提升自我的能力以及综合素质，使得他们能够通过工作等方式获得比较好的经济活动，满足基础温饱需求的前提下，提升自己的职业素养和能力，进而消除贫困。同时要结合社会政策的相关指导，来发掘出导致国民陷于贫困的根本原因，进而对其进行补救。比如，对于农业发展过程中可能存在的，各类自然灾害以及实际问题要给予足够的预警，使得农民避免因为这些问题而产生贫困，这对于整体的社会发展而言非常重要也是结合时代新需求做出的改变做法。

再次，则是要提高社会的救助标准是基本保障，满足受助者的基本生活需求。上文提到政府不应当一味地给予受助者资金上的援助，应当鼓励他们自主，但对于受助者在处于贫困阶段过程中，政府应当给予足够的资金支持，满足他们的基本生活需要，否则很多事情只能是空谈。我国社会救助标准偏低救助金仅仅能维持受助者的基本生存，部分地区，比如在农村可能还维持不了受助者的基本生存，因此提升相关的救助金额是非常重要的做法，需要结合社会的发展和实际的需求，做充足的调研基础之上再来提升相应的数量。除此之外，结合其他方式来提高救助的效率和投入，也是可取的做法。比如开展各类、就业培训、技能培训、创业培训，提升人力资本给各类受助者以劳动的机会，也是非常好的做法。