和政府打一场漫长的官司

潘钦快状告政府强拆的官司赢了，这个消息让他有些意外与欣喜，但很快一切又归于平静。

2017年12月18日，正在外地出差的潘钦快接到一个电话通知，他的厂房被拆了。“我当时就蒙了。”潘钦快不由怒火中烧，爆了一句粗口，等他心急如焚赶往公司的厂房，眼前已是一片废墟。

潘钦快是上海知诚塑编有限公司（以下简称：知诚公司）的总经理，公司位于上海市嘉定区马陆镇希望经济城，占地2亩多，有一栋三层办公楼和一层钢结构厂房，他和父亲两代人在此经营20多年。

一夜间，厂房被拆毁成一堆钢筋和砖块，潘钦快赶回公司看见三五个工人正忙着将一堆钢筋搬运上两个大卡车，而公司空调、热水器等电器以及厂房里的电缆、变压器不见踪影。办公室的家具、文件零乱丢弃在马路旁，也没有遮盖。铁皮柜、羊皮椅子东倒西歪堆满了整个人行道。二楼那张椭圆形的大型会议桌也被拆散了架，潘钦快无数次坐在那儿会谈、布置工作，他视其为公司的脸面，现在荡然无存。

最近，潘钦快又去老厂房转了一圈，周边已全部推平，四周垒砌了一层两米高的围墙，公司的设备、办公家具、办公用品早已不知去向。

潘钦快的家离公司厂房仅隔两条街，他事先没有接到任何通知，家人也都蒙在鼓里。等他回来当天便报了案，公安机关回应这是政府拆迁行为，有问题通过法律途径解决。

2018年初，潘钦快抱着一线希望提起行政诉讼，将上海市嘉定区马陆镇人民政府告上法庭。庭审中政府均称未实施过任何强制拆除行为，2019年9月9日，上海市第二中级人民法院最终判决政府强制拆除行为违法。

胜诉让潘钦快感到一丝欣慰，转眼三个多月过去了，现实又让他很尴尬，“政府已经违法了，但是你看到有人承担责任吗？”他说，“没有。”判决之后，马陆镇政府没有任何反应，潘钦快有些沮丧，“官司赢了，感觉又像是输了。”

是否违建？

潘钦快依稀记得他和父亲初来马陆镇石岗村的情景。1995年，这里正筹建一座新的经济园区——上海希望私营经济城，当时还是一大片水稻田，他们一路沿着田埂走，憧憬着发展前景。

知诚公司早先由潘父在温州创办，主要生产包装材料。这一年，希望经济城对外招商引资，知诚公司受让取得2亩多土地使用权，使用期限为50年。潘父在这里建造厂房和办公楼，并将温州厂房设备迁来，此后又由潘钦快接手至今。

2010年3月，知诚公司接到一份马陆镇政府动迁办公室的通知，因嘉定新城建设需要对知诚公司的土地及厂房进行动迁。第二年底，知诚公司又收到嘉定区房屋土地征收中心的征收通知，潘钦快之后开始筹划公司转型。

2017年3月，马陆镇石冈社区工作委员会突然向知诚公司下达一份《告知书》，认定知诚公司的办公楼和厂房是违法建筑。这让潘钦快愕然，“我们在这儿生产经营了二十多年，你现在告诉我是非法的。”

事实上，知诚公司的办公楼及厂房一直未办理房屋产权证。“我父亲当时是想办的，但过了这么长时间，很多手续都没办法补办，厂房建了这么久，设计图纸也没找到。”潘钦快提起这段过往有些激动。

他向记者提供了两份盖有上海市希望经济发展有限公司公章的证明书，均写明知诚公司系当年招商引资入驻园区的企业，所建厂房、办公楼为合法建筑。另一份署名为《土地使用权有偿使用合同》则写明，上海希望私营经济城给予办理土地使用证。

希望经济城原副总经理张伟忠曾负责招商引资，据他回忆，知诚公司建造厂房时没有按正规途径办理厂房设计、施工许可证等手续，擅自从温州老家请来工程队施工，以至手续不全无法办理房产证。“我们告知企业按规章办事。” 张伟忠说，“他们图省钱，却走了一条弯路，留下后患。”

两个月后，嘉定区人民政府又向知诚公司下达《限期拆除违法建筑事先告知书》《违法搭建法律后果告知单》《限期拆除违法建筑决定书》，这让潘钦快一时措手不及。

5月5日，希望经济城负责人来电话邀潘钦快商谈，“政府派来了律师，征收补偿这一块大家都是心里有数的。”潘钦快说，“他们开出550万元，这不合理。”按照市场价，1800平厂房及办公楼征收至少补偿1500万元以上。

这场谈判谈崩了。潘钦快很快就《限期拆除违法建筑决定书》咨询律师，接下来向嘉定区人民政府提起行政复议，嘉定区政府复议维持该决定，之后他又向嘉定区法院提起行政诉讼。

然而法院一审判决还没下来，2017年12月18日，知诚公司的办公楼、厂房被强制拆除，事先并没有通知。

“公司厂房遇到拆迁就变成违建，这合理吗？”面对潘钦快的质疑，希望经济城原副总经理张伟忠也认为不能一概而论，“只能说它是无证建筑。”

目前不少“無证房”被认定为“违法建筑”，类似情形在征收拆迁中并不少见。张伟忠说，实际在部分农村地区存在大量无证房，土地使用人没有土地权属证的情况很普遍，“当时农村建房管理较松，对产权没意识，手续也不齐全，这些都是历史问题。”

2011年2月18日，一名男子在辽宁省沈阳市一处拆迁工地上施工（新华社图）

知诚公司遭到强拆前后的办公楼和厂房（受访者供图）

坚持打官司 

厂房被拆后，潘钦快的父亲一气之下住进了医院，潘钦快也很想把拆迁的人揍一顿解气，转念一想，“你跟他们去拼命，有用吗？”潘钦快说，无论是否有理，拆迁人下定决心要拆除，任谁也是无计可施。而日后如何维权，这才是他首要考虑的问题。

之前为撤销马陆镇政府作出的《限期拆除违法建筑决定书》，潘钦快提起行政诉讼，2017年12月26日，嘉定区人民法院一审判决，潘钦快败诉。半年之后，二审最后驳回诉讼请求，他难免有些失落，但还是坚持打官司，“我现在也只能找律师”。

和他一样，不少人遭遇强拆后选择依法维权，有的甚至成为拆迁案件的法律专家。江苏省泰兴市的王宏德经历七年拆迁自学法律并通过司法考试，成为一名拆迁维权律师，而先前他只是一名理工男。

2000年，王宏德毕业返乡创业，他在城郊自家楼房开办了一家公司。2013年开始，公司所在地纳入城市规划，泰兴市国土局下发一个《责令限期交出土地决定书》。王宏德发现征地用途是一个商品房开发项目，并非用于国家建设。政府把土地卖给了开发商，他质疑征地是否符合公共利益，但动员拆迁项目部对此一直回避，“政府的事，你不服就去打官司”。

王宏德随即买了一本国务院法制办公室编写的《征收拆迁补偿法典》，后来又陆续入手其他法律书籍，开始自学。“很多村民不懂法，对责令交出土地决定不诉不理，一些地方政府就申请法院强制执行，把房子拆了。”王宏德说，“如果你不复议、不诉讼的话，就丧失了救济的权利。”

2013年10月，王宏德对决定不服提起行政复议。“既然法律给你提供救济，应该走法律渠道。”他说。

选择走司法程序，其实也是通过诉讼维权“以打促谈”，最后适当增加补偿的机会。律师吴少博多年专注企业征收、厂房拆迁的维权案件，他说，“上海浦东新区一家企业在打官司过程当中，补偿方面比之前涨了40%。”

对一些地方政府而言，败诉率可能影响到政绩问题，如果双方争议不大，政府可能就会和被征收对象商量是否可以撤案。“其实司法都是手段，我们在实践中也是利用司法来搭建双方协商的桥梁。”吴少博说，“政府被告了，法院总得出来协调。”

但也有一些人会采取过激行为，之后可能走上访的路。吴少博称，目前还没有看到因上访而解决强拆问题的案例，当前信访越来越转向涉诉，往往不处理实际问题。

王宏德接触到一些拆迁户以跟踪等方式抓住某些政府领导的把柄，以此要挟谈判获得高额土地补偿款。“这是敲诈勒索。”他没想到，非法的手段有时很有效。

知誠公司被强制拆除后，办公室家具堆放在马路边（受访者供图）

两年后，潘钦快又去公司厂房看了看，周边已全部推平（汪璟璟摄）

到底是谁拆的房？

“他们强行把厂房拆了，结果谁都不认账。”2018年1月6日，潘钦快去马陆镇派出所报案，公安机关调查称是石岗村民委员会委托拆房公司进行的拆除，作出《不予立案告知书》。潘钦快去石岗村委会质问，对方却称是“上面安排的”，但马陆镇政府一直否认实施强拆。潘钦快一脸困惑，“我不知道该告谁？”

强拆主体到底是谁，对被拆迁一方来说，找到责任主体才能有针对性地提起诉讼。以往，政府决定征收后往往交由开发商实施具体拆迁行为，强拆主体是开发商。但在巨大商业利益的推动下，开发商与被拆迁者常常短兵相接，暴力强拆时有发生。

2011年1月，《国有土地上房屋征收与补偿条例》（国务院令第590号）正式出台，原《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。这一“拆迁变法”正式规定国家征收拆迁由地方政府主导。

“政府成为拆迁主体，当被告时又赖账。”作为潘钦快诉讼维权的代理律师，京衡（上海）律师事务所副主任杨啸尘认为，马陆镇政府已对拆除房屋作出《限期拆除违法建筑决定书》，已经行使查处所谓违法建筑的职权，但又否认系其强拆，认可是石岗村委会组织实施的强拆，而石岗村委会是群众自治组织，民事主体或基层群众自治组织并无实施强制拆除权力，否则涉嫌构成故意毁坏财物罪。杨啸尘说，他们经过调查取证，石岗村委会委托他人进行的强拆行为，是镇政府组织安排授意的。

其实，最高法院已在相关裁决中明确：除非市、县级人民政府能够举证证明违法强拆确系“不知情”，否则人民法院可以推定强拆系政府或其委托的主体实施。而本案中，马陆镇政府并未就此举证。

但现实中由于被拆迁人地位较为弱势，有时候即便知道实施强拆的主体，也缺乏相关的证据予以证明，取证很难。

杨啸尘建议，针对涉及到评估、征收行为及采取的一些侵权行为的问题，被征收者都要有意识地留存证据。“有没有一些现场照片、录像资料，从照片录像材料中找出谁参与了强拆，从中寻找一些蛛丝马迹。”他说。

同时，被拆迁者要借力公安机关的调查。公安机关经过调查，是哪个机关来实施的征收拆除行为还是某个机关来组织实施的，公安机关的调查结果也能确定一个责任主体。另外还需要找出谁在现场拆房，先找到实施人，再了解他是否有被授权，他的行为是个人行为还是职务行为，还是受托行为。

“如何找到责任主体有很多关键点，而且可能涉及一系列的诉讼。”杨啸尘说，根据不同的情况制定不同的诉讼策略。

原告胜诉率低

潘钦快之前提起行政诉讼，一审、二审均遭败诉。如果现在再起诉，他可能面临重复起诉不予立案。

“诉讼期间，尤其是法院还没有判决的时候，政府强制拆除都是违法的，即便是违法建筑。” 杨啸尘律师建议他另案起诉。

杨啸尘称，知诚公司之前提起的诉讼为撤销上海市嘉定区马陆镇人民政府作出的《限期拆除违法建筑决定书》。而另案起诉是确认被告嘉定区马陆镇人民政府强拆行为违法，虽提起的两起诉讼的主体相同，但是诉求不同。

2018年12月，静安区人民法院一审判决马陆镇政府强制拆除行为违法。马陆镇政府不服，又上诉到上海市第二中级人民法院，2019年9月9日，上海市第二中级人民法院维持一审原判，知诚公司勝诉。

“九个多月。”潘钦快说，虽然经历的时间有些长，但拿到胜诉判决书的那一刻，他还是抑制不住激动。

江苏泰兴的王宏德则经历了七年拆迁，“房子没有被拆，也是因为我一直在打官司。”王宏德说，自提起行政诉讼，一审、二审判决撤销《责令限期交出土地决定书》后，泰兴市国土局第三次又下发该决定书，2019年5月底，泰州市中级人民法院没有开庭审理，直接判了他败诉。第二天，王宏德就去江苏省高院申诉，申请再审。直到最近，江苏省高院才受理此案。

像这种强行征地等行政诉讼案件原告胜诉的很少见，杨啸尘表示，知诚公司只是获得阶段性胜诉。最近10年，吴少博和他的律师团队代理了上千家中小企业征收拆迁的维权案件。他们认为，大部分行政诉讼案件中，原告以败诉居多。

2014年11月，最高人民法院行政审判庭副庭长王振宇接受《大河报》采访时称，目前行政诉讼有个特点就是原告的胜诉率即被告的败诉率低。10年前被告败诉率占30%左右，近年来下降到10%以下，有一些省份甚至只有2%。

据媒体统计显示，近年民告官立案数量有了显著增加，拆迁规划、土地资源类行政机关成为最常见的“被告对象”。近五年80万民告官案，胜诉率仅一成。此前，上海市政府当被告零败诉率的消息一度引发热议。

“怎么赔？”

官司打赢了，潘钦快发现一切都没有改变。三个多月过去了，马陆镇政府对此无任何回应，政府办公室及宣传口工作人员对记者皆称“不知情”。

“公司现在每天都亏损。”潘钦快说，“到今天为止，政府没有派一个人来跟我谈。”接下来，他和律师还要商议提起行政赔偿。

据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二十四条规定，对认定为违法建筑和超过批准期限的临时建筑的，不予补偿。

“怎么赔？”潘钦快犯难了，如果定性违法建筑，他获得的土地补偿款将会很少，甚至不赔。

之前为撤销马陆镇政府作出的《限期拆除违法建筑决定书》，潘钦快提起行政诉讼均遭败诉。2018年9月，他又向上海市高院提起再审，但后来被高院驳回。迄今为止，知诚公司的办公楼与厂房仍被定性违法建筑。

“我要想办法赶紧把这个帽子摘掉。”潘钦快说。接下来的诉讼，势必要涉及到一个行政赔偿的问题。“我们下一步还是要就房屋的定性问题，继续去主张权益。”

杨啸尘律师团队调查收集了部分证据材料，他们认为知诚公司的厂房和土地现在嘉定新城核心区， 2009年早已纳入上海城市规划。根据《城市规划法》规定，有权对违法建筑进行认定和查处的机构，应是县级以上的规划行政部门，那么至少是嘉定区规划部门来认定，马陆镇政府显然没有主体资格。

另外和知诚公司一起入驻希望经济城的温州企业，部分后来因贷款问题补办了一些规划部门的手续，办理了房产证。“房子都是和他们一道修建的，作为厂房没什么两样，只不过一个有证，一个没证。”杨啸尘说，“虽然说没有办证，那也不至于强制拆除，他可以通过补规划，补办证，或者说其他的方式。”

尽管上海高院驳回，“我们也没有放弃，还要继续申诉。”潘钦快的想法是向最高人民法院去申诉。

“违法建筑的帽子一般都摘不掉。”吴少博律师说，知诚公司确实没有房产证，即便申诉到最高法也没用。

2013年5月22日，南京江宁区方山邮局职工上班时，发现邮局一夜被拆。江宁高新园管委会官员接受记者采访称是误拆邮局（新华社图）

吴少博最近查阅最高法的司法判例，他发现类似案件的司法文书中有相关表述，“地方政府在拆除违法建筑时一定要结合历史原因区别对待。” 但也同时强调“帽子不能摘”，“他们就认你的证。”吴少博说。

官司还要接着打

2019年8月22日，王宏德一大早就被人堵在家门口，眼睁睁看着一帮人把公司拆了。“他们应该通知我到现场，至少对公司财物进行确认，但是我出不去。”王宏德说。

被拆前三个月，王宏德收到泰州市中级人民法院寄来的判决书，他得知败诉后，当天便写了一份执行异议给法院，次日又去江苏省高院申诉，申请再审。

王宏德最近才知道江苏省高院刚受理。之前，高院法官对他承诺40天以内受理，如果在这期间中止判决，泰州市中院就无法执行强拆，“原本是可以得到司法救济的。”他 说。

“老百姓尽量不要打拆迁官司。”王宏德说，在他看来，被拆迁一方不仅经济实力悬殊，还多数是法盲，而征收拆迁方有懂法的工作人员，还有法律顾问。即便在征收拆迁启动时就开始学习法律知识，也为时已晚。这些年，他自学法律也很难全面，地方性法规和规章更是繁杂。

潘钦快现在感觉生活一团糟，厂房被拆后一年至少损失上百万的租金，公司陷入停顿，“业务没有了，房子都拆掉了，谁跟你做生意？”他说，现在官司不可能不打，而公司账上的收入是零。

起初，他没想到拆迁官司中金钱和时间成本上的耗费。两年来，打官司、请律师各项费用花销不少。他现在还在观望，政府强拆违法已成事实，“该赔我的怎么赔？”他希望有个合理的解决，及时减少公司的损失。“再过一年我可能就撑不下去了。”

潘钦快最近关注到一段网上热传的法庭直播视频，在一起有关强拆的行政诉讼的申诉案件中，最高法巡回法庭的审判长在询问中质疑地方政府为何不追责，更点明了当地政府要对辖区的强拆负责。

这样的庭审场景正符合潘钦快对法院的期许。他准备和律师商量补充一些材料，然后送至最高法设在南京的巡回法庭。“官司还要接着打，最坏的打算是卖掉上海的房子。”潘钦快说，“如果赢不了，我也不知道怎么办。”