中国社会主义协商民主：逻辑基础与实践路径

吴东风 刘乐 毛志敏

摘 要：随着中国特色社会主义民主政治的发展，协商民主的重要性日益凸显。发展中国特色社会主义协商民主，是理论界和实务界的普遍共识。中国社会主义协商民主的逻辑基础涵盖了传统中国的“协商”理念和实践、毛泽东关于群众路线理论和统一战线主张、“三三制”政权和政治协商会议政治制度。20世纪后半叶以来兴起的西方协商民主理论也为中国的协商民主理论的兴起起到了推动作用。在社会主义协商民主的实践路径中，我国已经逐步建立起了包括政党协商、政府协商、政协协商、人大协商等不同层次协商制度。本文分为三个部分：第一部分从历史维度来分析协商民主理论与实践在中国厚重历史中的存在;第二部分强调协商民主的社会主义性质及协商民主建设的制度路径;第三部分是对社会主义协商民主未来发展的展望。

关键词：社会主义协商民主;人民民主;西方协商民主

中图分类号：D621  文献标识码：A  文章编号：1673-2596（2019）12-0017-04

十八大报告中首次提出“健全社会主义协商民主制度”，十八届三中全会进一步强调要构建“程序合理、环节完整的协商民主体系”[1]。2015年中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》，从加强协商民主的重要意义、指导思想、基本原则和渠道程序等方面对发展中国社会主义协商民主做了权威界定。从顶层设计的角度看，最高领导层就发展社会主义协商民主已达成共识。十九大报告进一步肯定了中国特色社会主义协商民主的重要地位[2]。

一、中国社会主义协商民主的逻辑基础：历史传统与实践

中国特色社会主义协商民主既是对中国历史传统的批判性汲取，也“植根于中国共产党领导的多党合作和政治协商的长期实践”[3]，同时还是对西方协商民主理论的有益借鉴。

（一）传统中国的“协商”理念和实践为社会主义协商民主奠定了本土根基

“协商”理念与实践在中国古已有之。传统中国的儒家思想，就把“和”作为其核心概念之一，极力贬低强力的作用，倡导“君子和而不同”，主张个人修为，进而达到“内圣外王”，最后实现“大同”社会。中国传统的民本主义也契合于协商民主的民众导向。协商民主强调公共政策过程的平等性，对公民价值的重视是协商民主的前提。中国古代的民本思想源远流长，孔子、孟子等思想家都对人民的价值有过精彩的论述，孔子主张，“道千乘之国，敬事而信，节用而爱人，使民以时”;孟子更进一步，大声疾呼“民为贵、社稷次之、君为轻”。《左传》中有记载“子产不毁乡校”的记载，这可以看作对传统政治协商实践的实录。战国时代，齐国统治者举办的“稷下学宫”堪称中国历史上少有的百家争鸣之例，在这里同样可以看到“协商”的印记，它甚至起到一种“政治参议院”的作用。《新序·杂事》中说“稷下先生喜议论政事”。在这里，学者们往往经由对现实政治的讨论而向君主提出忠切的意见。自秦汉以后，尽管专制政体延续千年，但政治协商、讨论、辩论和批评的传统并未中断，甚至不乏大臣进谏改变皇帝意愿的佳话。同时在朝廷的管制中，均设有“言官制度”，让言官对朝政提出批评。宋朝甚至專门设置一个叫“谏院”的机构，专门负责对朝政得失进行规谏，谏官的职责广泛，可以对大臣任用、各部政策措施提出批评和意见。除了“言官制度”，自秦以来“朝议制度”“庶民议政”等制度传统都体现着政治协商的基本精神。当然，封建与专制时代的“协商”与今日所说的社会主义协商民主有本质不同，彼时所提民本思想等等不过是维护封建和专制者的统治工具，但去伪存真后，其倡导的民众导向以及对于“和”“合”的倡导对发展和完善社会主义协商民主都具有重要意义。

（二）毛泽东关于群众路线理论和统一战线主张，成为社会主义协商民主思想的重要理论来源

毛泽东对于群众路线曾有精辟的论述，“在我党的一切实际工作中，凡属于正确的领导，必须是从群众中来，到群众中去。这就是说，“从群众中来，到群众中去”具体是在中国共产党的工作中，通过征询人民群众的愿望或建议，集中起来进行有效的分析与综合，使之系统化，上升为党的政策或规划。之后又回到群众中去，通过党组织的宣传动员，人民群众在实践活动中内化为自觉行动，坚持下去，构成良性循环路径。群众路线体现着协商的精神。统一战线是中国共产党在20世纪中国特殊的社会政治环境中创造的一种社会整合和社会整合形式[4]。中国共产党领导的统一战线包括两个部分，中国共产党领导的统一战线包括两个部分，一个是工人阶级与农民阶级以及广大知识分子之间的工农联盟;另一个是工人、农民和全体劳动者同一切可以联合的阶级、团体之间的联盟，这是更广泛的联盟。这两个联盟在中国共产党的领导下，无论在反抗侵略和夺取政权时期，还是在政权建设时期都发挥了巨大作用。首先，二者都坚持中国共产党的领导;其次，是在党的领导下团结能团结的绝大多数，包括不同阶级和阶层。正如毛泽东在新中国成立后关于政治协商的论述时所说，国事是国家的公事，不是一党一派的私事。“共产党员必须倾听党外人士的意见，给别人以说话的机会。”毛泽东同志的重要论述显示了我们党在新民主主义革命时期和社会主义建设的探索时期就开始社会主义条件下协商民主理论构建和实践尝试。

（三）抗日战争年代在根据地建设的“三三制”政权和新中国成立后建立政治协商会议政治制度都是社会协商民主的最重要的实践基础

“三三制”政权要求在政府人员构成和民意代表分配上，共产党占三分之一，代表无产阶级和贫农;左派进步分子占三分之一，代表小资产阶级;中等资产阶级和开明绅士占三分之一。“三三制”最大程度地动员抗日力量，并且保证了根据地政权的广泛代表性。中国人民政治协商会议即人民政协具有社会整合和民主参与的两大功能，具体职责包括政治协商、民主监督、参政议政。其中政治协商和参政议政的职能最能体现民主协商的性质。中国共产党就国家和地方大政方针和重要事务与各民主党派、无党派人士进行沟通协商的民主形式，这就是政治协商，其民主协商的性质是毋庸置疑的。党外人士围绕经济、政治、文化和社会中的重要问题和人民普遍关心的问题，开展调查研究，反映社情民意，进行协商讨论，并向执政党和各级政府提出意见或者建议，这是参政议政的基本要义。

（四）西方协商民主理论为我国协商民主理论的发展和完善提供了重要参考

协商民主理论是20世纪80年代以来西方政治领域勃兴起的一种新的民主理论。尽管学界并不存在关于协商民主的一致概念，但对于协商民主所体现出的精神却有相当一致的共识。协商民主是“若决策通过公开的讨论达成，不同群体的意见可被倾听并被认真对待，这个民主体制就是协商性质的”[5]。体现着“协商民主”的理念和实践在西方社会更是源远流长。早在古希腊时代，公民的广场议政就是“协商民主”最真实的表现。具有公民权的成年男子通过烦冗的讨论，制定法律，决定城邦的内外大政方针。资产阶级登上历史舞台后，它的思想代言人们更是将“言论自由”作为不可剥夺的个体权利之一，密尔甚至把是否禁止人们对政府发表批评言论与否作为判断政府好坏的标准之一。但是，作为晚近出现的一种民主理论，“协商民主”的提出，是基于对当代西方民主制度特别是对“代议制”民主的批评。民主理论家们认为，“代议制”民主制度是建立在“可致社会分裂的自利性理论之上”[6]的，它带来的问题至少包括以下几个方面，一是一些西方国家出现了政党制度多元化向单一化转变的倾向。托马斯·戴伊说，美国的两党基本上决定了国会要做的事情[7]。二是行政集权倾向突出。按照代议制民主理论家们的设想，行政部门、立法部门、司法部门三权相互制约和钳制，确保权力不流于专断。但现实中，行政权力一权独大，背离代议制民主初衷。三是“多数决”原则使得少数的声音容易被湮灭，不能对少数利益进行很好的维护。以2016年6月进行的英国脱欧公投为例，同意脱离欧盟的比例为58%，反对的为42%，比例非常接近;北爱尔兰和苏格兰反对脱欧的人数比例更是远远高于两地支持脱欧者的比例，但作为英国的组成部分，却不得不被英国整体的高脱欧支持比例所裹挟。

二、发展中国特色社会主义协商民主的路径选择：方向与制度

协商民主作为一种民主实现的手段，其发挥作用的限度取决于其所依附于的根本政治制度的性质。中国的社会主义协商民主是在坚持社会主义根本政治制度前提下的协商民主，社会主义是其根本属性，这是协商民主在中国的发展方向。协商民主的制度化是更关键的问题，因为“制度问题更带有根本性、稳定性和长期性”[8]。在社会主义协商民主的实践中，我国已经建立起了政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、基层治理协商和人民团体协商等不同层次协商制度。

（一）完善政党协商

中国共产党通过党外人士座谈会、协商会等形式积极听取各民主党派对于国家大政方针和共产党自身建设的意见和建议。习近平同志任中共总书记以来，共计19次与党外人士举行重要会面[9]。可见政党间协商已成为中国政治重要的一部分，也成为社会主义协商民主的重要实现形式。完善政党协商民主制度，应该让民主党派在各种协商中有更多的发言机会，同时，要改变政党协商“上热中温下冷”的现状，要强化省级和地市级、县级的政党协商，确保各级党委在重大政策的研究制定中能充分聆听各界意见，最大程度的维护各方利益。

（二）健全政府工作中的协商民主制度

政府工作中的协商民主，就是要更好地将协商贯彻到政府决策程序中去，实现科学决策和民主决策。健全政府协商，包括两个方面，一个是政府与公民之间围绕政策制定而进行的协商;一个是政府内部治理方面的协商。就前者而言，首先要健全政府信息公開制度，并在此基础上制定协商事项目录。协商民主本质上是一种参与民主，没有充分的信息公开，谈不上与和协商，因此各级政府应该严格按照《信息公开目录》进行信息公开，并在逐步积累经验的基础上结合实际制定公共协商事项目录。其次，应增强政府协商的广泛性和针对性，在重大决策前要广泛征集各阶层意见，确保参与政策咨询的群体具有代表性和广泛性，确保协商主题具有针对性，避免协商“走过场”“一阵风”。再次，要加强“意见征集和反馈机制”“听证机制”“决策咨询机制”以及“建议提案办理机制”建设。同时，政府内部也需要建立一种合作治理机制，就是“政府内部协商”。政府内部协商就是政府部门横向间以及不同层级间要强化沟通和协商。政府内部协商针对的主要是需要多部门共同治理的复杂社会问题而开展的，这也是目前国内外学术界所探讨的“合作性政府”的治理思路。

（三）完善人大工作的协商制度

人民代表大会制度是我国的根本政治制度。改善人民代表大会中的民主协商制度首先要深入开展立法工作中的协商。立法工作是人大的一项核心工作。改革开放以来，人大民主立法工作不断完善，通过“开门立法”，强化立法工作中的政党、政府和社会团体、民间组织、公民个人的协商，提高了立法工作的民主性和科学性。但应该看到，民主协商在人大立法工作中的应用还远远不够，立法协商的范围仍然十分有限。现行《立法法》明确规定，立法工作应广泛听取社会各方面的意见，为此，应该采取座谈会、论证会、听证会等不同形式。无论是座谈会、论证会或者是听证会，都应广泛征求专家学者和民主的意见，进一步拓展社会大众的参与渠道。完善人大协商，还要强化人大代表与所代表选民的联系。尽管鉴于当前阶段，县级以上人大代表还不能由选民直接选举产生，县级及以下人大代表联系选民确有很强的操作性。增强人大代表与选民的联系，可以将选民的意愿和意见更好地反映到人大工作中，确保人大各项工作具有广泛的民意基础。

（四）深化基层民主自治中的协商民主

经过30多年的发展，基层民主自治已经成为当代中国推进人民民主最生动的体现。完善基层民主自治中的协商民主，要着力完善基层民主选举、民主决策以及民主管理和监督过程中的协商机制。目前，农村村民委员会和城市社区居民委员会选举面临的主要问题之一是不同程度的存在贿选、派系斗争甚至暴力事件，甚至导致不同规模的群体性事件。杭州市乾潭镇在村委会选举中引入观察员制度，观察员由市政协委员组成。在选举前，观察员深入村民家中，听取村民意见，了解民情，促进选举共识。观察员将村民的意见反馈给乡镇党委，做到对选举过程的有效监督。在基层民主决策的实践中，各地也有创新性的举措，如浙江温岭的“民主恳谈会”。村民委员会和居民委员会地域和人口规模较小，对决策进行磋商和商讨成本较低。民主决策中应进一步推行诸如居民恳谈会、公共政策听证会等形式，确保各项决策具有代表性。民主管理和监督是基层民主自治的主要内容，是遏制基层腐败、维护基层稳定的重要手段。基层民主自治中的民主管理和监督必须引入协商民主机制，通过民众参与制约权力寻租行为。近年来，国内部分省市在推进协商民主建设方面亮点频出。以浙江省为例，该省基层自治中的协商民主实践走在全国前列，创造出了如“民主恳谈会”、乐青等地的“工资协商制度”等。

（五）强化人民团体协商

人民团体是一个政治概念，一般是指各级工商联、工青妇等人民群众全体。人民团体的具有较强的政治性和代表性，能更好地反映人民群众的利益诉求，确保党和政府的各项决策更好地契合人民群众的利益。加强人们团体的协商，一是要通过群团改革强化群团的代表性。现阶段进行的群团改革，就是增强群团组织与其代表的群众的联系，使其更好地将群众的呼声反映到各级党政决策层，更好的化解矛盾。二是要完善人民团体与党和政府的联系沟通机制。目前，各类人民团体都能参与到各级政治协商会议中去，能较好地做到参政议政。但在基層社会治理中，人民团体在议事协商中的地位不高，话语权不强。针对此种情况，应该进一步强化邀请人民团体列席出席党政联席会议制度，在事关特定群体利益的政策制定前要充分听取代表该群体的团体意见。建立党政主要领导与人民团体代表定期沟通制度，便于决策制定者能及时准确了解各群体动态，确保各项改革和政策有最大程度地民意基础。

三、结语与展望

通过对发展社会主义协商民主逻辑基础以及路径选择的讨论，新时代开展社会主义协商民主仍然需要做好三项基本工作。首先，发展和完善社会主义协商民主是一项长期工程，既要坚持中国共产党的领导和社会主义性质，还要巩固人民群众的主体地位，同时要不拘一格，鼓励创新。70多年的建国史和40多年的改革开放史强有力的表明，办好中国的事情首要的是坚持社会主义制度和中国共产党的领导，发展社会主义民主仍需坚持这个前提。同时民主是人民大众的民主，要鼓励各地各种形式的实践创新，并不断总结经验。其次，要加大力度完善已有的各项社会主义协商民主制度和形式，发展新型社会主义协商民主形式，避免协商民主流于形式，低水平运行，从而更好地使社会主义协商民主成为实现人民民主的有效形式，为实现中华民族的百年梦想提供强大支撑。伴随着社会主义市场经济的深入发展，当下中国各方利益错综复杂，这既是发展社会主义协商民主面临的重要挑战，也是重大机遇。几十年来形成的各种有利于协商民主发展的制度，要牢牢坚持。民主的发展是极其漫长的历史进程，中国亦不例外，求新求异固然值得提倡，但万万不可轻忽对现存制度的完善。最后，要重视培育现代公民文化。无论何种形式的民主，要想生根发芽，茁壮成长，都需要成熟的公民文化的滋养。要经由教育的普及和互联网的快速发展积极培育与现代社会和社会主义市场经济相契合的公民文化，营造开放、平等、宽容、法制的社会环境。

参考文献：

〔1〕胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗[R].中国共产党第十八次全国人民代表大会，2012.

〔2〕习近平决胜全而建成小康社会夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利—在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告[N].人民日报，2017-10-28.

〔3〕张献生，吴茜.试论中国社会主义协商民主制度[J].政治学研究，2014，（01）：3-12.

〔4〕景跃进，陈明明.当代中国政府与政治[M].北京：中国人民大学出版社，2015.86.

〔5〕David Miller. Is Deliberative Democracy Unfair to Disadvantaged Group[M]. Manchester： M. DEntreves （ed.）， Democracy as Public Deliberation ，Manchester， Manchester University Press， 2002.201.

〔6〕詹姆斯·博曼.公共协商：多元主义、复杂性与民主[M].北京：中央编译出版社，2006.1.

〔7〕托马斯·戴伊.谁掌管美国—卡特年代[M].北京：世界知识出版社，1980.103.

〔8〕江泽民.江泽民文选（第三卷）[M].北京：人民出版社，2006.29.

〔9〕高天鼎.习近平总书记和党外人士的19次重要见面[OL].求是.http：//home.china.com.cn/xxdg/zyyl/2016-03-08/a1001648.shtml.

（责任编辑 徐阳）