会计监督二十年：扬帆再出发——会计信息质量检查二十周年回顾

●本刊编辑部

自1999年财政部组织开展第一次全国范围内会计信息质量检查以来，我国形成了由单位内部会计监督、社会监督和国家监督组成的“三位一体”的会计监督体系，会计监督从单纯的监督检查向管理控制职能转变，逐渐走出了一条自成体系、日渐成熟的稳步发展之路。20年奋力前行，我国会计监督实现了飞跃式发展。

20年兼程，会计监督振翅远行

20年来，风雨兼程，步步为营。

20年来，改革创新，突破发展。

回望20年，会计监督始终坚持服务财政中心工作，围绕与人民群众切身利益紧密相关的热点、难点问题，选择重点领域、重点行业、重点企业开展监督检查。一方面，对房地产、交通运输、资源能源、医疗教育等关系国计民生的重点行业开展检查，保障国家宏观调控及重大政策得到落实；另一方面，加大对国有企业、上市公司、金融行业会计信息质量的监督检查，有力地促进了会计信息质量和管理水平的提高；同时，强化对注册会计师行业执业质量监管，通过对证券资格事务所“三年轮查一遍”、中小事务所“五年轮查一遍”，推动注册会计师行业在市场经济中更好地发挥鉴证服务作用。20年来，形成了覆盖全面、运转协调、立体高效的富有中国特色、富有财政特点的会计监督体系。

回望20年，切实加大处理处罚力度，扩大检查结果公开范围，会计监督检查的深度和广度明显加强，会计监督的影响力、震慑力持续提升。近年来，会计监督检查户数和人员投入逐年增加，从每年检查几千户扩大到近两万户企事业单位，会计监督对象和检查覆盖面进一步扩大；自1999年至今，财政部连续发布了39号会计信息质量检查公告，相关主流媒体公开报道检查结果，在社会上引起了强烈反响，大大增强了会计监督的影响力；各级财政部门通过查处和曝光一大批重大造假案件，如福建雪津啤酒、中国华源集团、重庆地产集团等重大违规行为，加大违法处罚公开力度，有效提升了会计监督的震慑力。

回望20年，会计监督坚持改革创新，上下联动，不断创新监督方式方法，大大提高了监督成效和监管层次。从“单兵作战”到“部省市县”四级联动，统一部署开展检查，形成强大的检查声势和社会影响力；从单纯地开展监督检查到寓服务于监督，帮助被检查单位完善企业内部管理、加强内部控制建设，促进市场经济健康发展，会计监管层次得到进一步提升。多年来，各地积极探索创新监督检查方式方法，极大地丰富了监督手段，在推广“双随机、一公开”检查、推进会计监督信息化等方面积累了许多宝贵经验，大大提升了会计监督检查效率，确保“依法行政、依法监督”，会计监督逐渐走上规范化、科学化和法治化的发展道路。

回望20年，会计监督从国内检查走向国际合作，跨境会计监管取得重大进展。特别是近年来，财政部在推动会计审计准则国际趋同和等效、加强跨境会计监管合作方面，与美国、欧盟、加拿大、香港等国家和地区进行了积极有效的磋商，成功实现了中国与欧盟审计监管等效，通过中欧财金对话、中英经济财金对话、中德政府磋商等途径深化了多个国家的双边监管合作关系。通过与国际接轨，为“一带一路”战略的实施提供基础保障。

回望20年，会计监督工作硕果累累：“十一五”期间，各级财政部门累计检查企事业单位43000多户、会计师事务所3000多家，处理处罚企事业单位13464户，处理处罚会计师事务所721家，处罚注册会计师1240人。党的十八大以来，累计共检查企事业单位和金融机构16.3万户、会计师事务所1万多家。各单位财务会计工作进一步规范，会计信息质量真实性、透明度逐步提升，为社会主义市场经济保驾护航、防范化解重大风险发挥了重要作用。

20年，不是终点，而是新的起点。回望改革的脚步，一路砥砺前行。值此20年之际，分享会计监督成果，总结先进经验，抬头只为更好地远行。

服务中心大局，走向国家治理

会计监督的主要目标是服务财政中心工作。20年来，会计监督紧紧围绕不同时期经济发展大局，与财政中心工作相融合，始终坚持服务财政管理改革和国家治理现代化目标，加大对与人民群众切身利益相关的热点、难点问题开展监督检查，为有效贯彻国家宏观调控目标保驾护航。

1999年，为贯彻落实国务院关于整顿会计秩序和对会计工作“约法三章”的指示，财政部驻各地专员办对110户酿酒企业会计信息质量情况进行了抽查，初步对企业会计信息质量和会计基础工作现状进行“摸底”。

2000年，财政部驻各地专员办分别对100户经社会审计机构审计的国有企业，以及外贸 （粮油食品进出口、化工进出口）、电信、汽车、机械等行业159户企业和为其出具审计报告的117家会计师事务所进行了抽查。

2001年，为整顿规范财经秩序，加大会计打假力度，财政部抽查了医药、纺织、民航、冶金、石油石化等行业320户企事业单位及125家为其出具审计报告的会计师事务所，严厉打击假凭证、假账、假表、假审计和假评估“五假”行为。

2002年，财政部驻各地专员办对保险、烟草等行业192户企业以及相关的91户会计师事务所开展检查，其主要目的仍是打击会计造假、整顿规范市场经济秩序。同时，在财政部收回对注册会计师行业行政监管权的基础上，以注册会计师执业质量为突破口，加大对违法违规会计师事务所和注册会计师的查处力度。

2003年，财政部有针对性地选取民营企业、被注册会计师出具否定意见或拒绝表示意见审计报告的国有或国有控股企业，以及1999—2001年会计信息质量检查中被公告的部门企业开展检查，以促进会计信息质量的提高。

2004年，继续强化对会计师事务所审计质量的行政监督，财政部驻各地专员办对5家具有证券业资格的会计师事务所和13家中小会计师事务所执业质量进行重点检查，并抽查了55家相关企业的会计信息质量。

2005年，财政部驻各地专员办重点对94户中央企业集团和房地产开发企业以及60家会计师事务所开展检查，查处了中国华源集团等重大会计造假案件。

2006年，为深入贯彻温家宝总理提出的“加大会计监督检查力度，综合治理会计信息失真问题”，财政部联合省级财政部门重点对国有大型企业、上市公司、房地产企业及部分会计师事务所开展检查。财政部驻各地专员办检查了81户企业和37家会计师事务所，各省级财政部门就地检查企事业单位7268户、会计师事务所600家。

2007年，围绕新会计准则和审计准则体系的贯彻实施，财政部驻各地专员办和地方财政部门重点对部分国有大型企业集团、上市公司、房地产、电力、交通等重点行业和行政事业单位，以及证券资格会计师事务所和中小会计师事务所执业质量进行监督检查，共检查8398户，形成了“部省市县”四级联动的监督机制。

2008年，以推进新会计审计准则有效实施、保障资本市场健康发展、促进社会诚信水平提高为主要目标，财政部驻各地专员办和财政厅（局）在全国范围内重点检查了中央企业、上市公司及证券资格会计师事务所，共计13942户企事业单位和714家会计师事务所；并首次向社会公开披露被检查单位的名单，确保依法行政，扩大政务公开。

2009年，围绕中央宏观调控政策，财政部驻各地专员办选取了资源、能源、交通等国民经济重点行业和企业，各省财政部门围绕涉及国计民生的医疗卫生、教育、公用事业等重点行业开展检查；同时，加大对上市公司、会计师事务所执业质量检查。专员办所开展的78户企业和43家会计师事务所检查和处理情况全部向社会逐户公开；地方财政部门检查各类企事业单位17089户、会计师事务所543家，发现违规问题金额583亿元、查补税款5.95亿元。

2010年，紧紧围绕国家宏观调控重点和经济财政政策的实施，一是重点选取部分资源能源、交通运输、医药卫生等行业和部分行政事业单位开展会计信息质量检查；二是加大对大型房地产企业的检查，密切关注房地产行业的盈利状况、资金链条和经营风险；三是重点选取部分创业板、中小板上市公司对其执行会计准则和内部控制规范情况开展检查；四是进一步强化证券资格会计师事务所行政监督。

2011年，以“稳物价、调结构、保民生”为主线，财政部驻各地专员办和地方财政部门对日化行业龙头企业、承担保障性住房建设的房地产企业和管理部门、煤炭、石化、医疗教育，以及部分境内外上市公司、地方国有企业和中小企业、会计师事务所开展检查。

2012年，围绕国家宏观调控重点和积极财政政策实施，财政部驻各地专员办对国家能源交通行业、与群众生活密切相关的大型跨国零售企业，以及部分上市公司和证券资格会计师事务所展开了检查；各地财政部门以保障民生为出发点，选择发电、煤炭等地方能源企业、保障性住房管理机构和承担保障性住房建设的企业、承担粮食收储运输加工销售等业务单位以及行政事业单位和会计师事务所开展检查。

2013年，围绕财税体制改革和宏观调控重点，各级财政部门对通信、航空、能源领域部分大型中央企业，以及教育、金融保险等行业开展重点检查，并加大对上市公司和拟上市公司、公用事业单位、行政事业单位及会计师事务所的检查。

2014年，围绕全面深化改革和宏观调控重点，对金融、通信、医药、交通等重点行业及会计师事务所开展联合联动检查。专员办围绕深化通信行业改革、“营改增”试点选取通信企业，围绕“看病难、看病贵”问题，对医药生产流通企业开展联合检查，为治理药价虚高、推动医药卫生体制改革提供一手资料；各地财政部门选择辖区内有代表性的医药生产流通企业和医院、基层医疗卫生机构以及交通行业开展检查。

2015年，财政部驻各地专员办以服务财政中心工作为特色，对粮食企业执行国家财税政策情况进行重点检查，为进一步推进财税改革提供建议和基础资料；各地财政部门对积极财政政策重点扶持的节能环保企业、农业和粮食相关行业，以及“营改增”试点相关的广播影视服务行业开展重点检查。

2016年，财政部驻各地专员办和地方财政部门一方面以服务宏观调控和财税改革为核心，组织开展对电力、煤炭、航空、金融、粮食等重点行业的检查；另一方面，以维护群众切身利益为出发点，组织开展对商品零售、公共交通、医药卫生等热点行业的检查。同时，还组织对上市公司和拟上市公司、会计师事务所开展检查。

2017年，财政部驻各地专员办及地方财政部门围绕推动供给侧结构性改革和培育经济发展新动能这条主线，随机选取钢铁煤炭行业、互联网行业的部分龙头企业开展了检查；围绕党的十九大提出的“打好防范化解重大风险攻坚战”要求，对注册会计师行业涉及地方债、金融机构等项目的执业质量中违规行为进行严肃追究；按照“双随机、一公开”要求对证券资格会计师事务所开展联合检查，以“放管服”改革为指导对中小会计师事务所进行专项整治。

回顾20年来我国会计信息质量检查的行进轨迹，会计监督始终与改革发展大局紧密相关。1999年至2008年，会计监督主要以确保会计信息质量，维护市场经济秩序为目标，大力打击会计造假行为，有效规范会计基础工作；2009年以来，围绕国家宏观调控和全面深化改革的目标，为“稳物价、调结构、保民生”，推进“营改增”试点和供给侧结构性改革发挥重要保障和参谋作用。20年来，会计监督不断更新理念，从检查转向管理，为保障中央和地方重大决策部署，保障重大民生政策落实，深入推进财税体制改革发挥积极作用，财政参与国家治理的职能作用更加突显。

扩大广度和深度，影响力持续增强

自1999年以来，财政部连续发布了39份会计信息质量检查公告，对被查单位的违规处理处罚情况进行公开公告，在社会上引起了广泛的关注和强烈的反响。20年来，无论是投入的监督检查力量和规模，还是开展检查单位的户数和处理处罚的金额，以及查前查后公开的范围和内容，都在不断扩大，彰显了我国会计监督检查的广度和深度明显加强，其影响力和震慑力持续扩大。

从监督主体来看，各级财政部门高度重视会计监督工作，每年投入会计监督检查的人员不断增加，监督队伍不断壮大。然而，当前被监督的市场主体突破7000万家，会计师事务所8000余家，财政部门能直接监管到的只占较小部分。面对会计监督对象点多面广的现实，一方面，积极整合检查力量形成合力，“部省市县”四级上下联动，统一部署、统一培训、统一总结、统一公告，形成了强大的检查声势和社会影响力；另一方面，主动与审计、证券监管、银行监管、国资、税务等部门加强沟通，建立跨部门联合检查机制，形成各有分工、相互协作、运转高效的会计监督检查机制，利用较少人力物力，发挥较大的规模和管理效应，为会计监督工作持续稳定发展奠定了坚实的基础。

从被监督对象来看，各级财政部门坚持将会计信息质量检查和会计师事务所执业质量检查相结合，形成了覆盖全面、运转协调、立体高效的会计监督体系。每年开展检查的企事业单位及会计师事务所户数从最初的几千户扩大到现在两万户左右，监督检查覆盖面逐步扩大。专员办和地方财政部门合理分工，已经形成专员办重点负责监督国有大型企业、上市公司、金融机构、证券资格会计师事务所，地方各级财政部门负责全面监督辖区内的地方国有企业、民营企业、外商投资企业、行政事业单位、中小会计师事务所的会计监督格局，有效地巩固了财政部门会计监督的主导地位。

从检查成效来看，各级财政部门坚持依法监督，加大处理处罚力度，大大提升会计监督影响力。多年来，财政部驻各地专员办和地方财政部门充分发挥各自检查优势，相继查处和曝光了一批重大的会计造假案件，产生了强大的震慑和警示作用。通过连续20年来持续不断地开展会计信息质量检查，各企事业单位会计管理工作进一步规范，会计信息质量有较大提高；通过强化对会计师事务所的执业质量检查，有效增强了其风险和责任意识，大力强化了内部管理和质量控制，注册会计师整体执业水平明显提高。

从检查公开透明度来看，自1999年财政部开展全国会计信息质量检查以来，就将专员办和地方财政部门检查处理结果向社会公开，通过社会主流媒体的报道，引起了广泛的社会关注。2008年，首次向社会公开披露被检查单位名单，进一步提高会计监督工作的透明度；2010年，将财政部驻各地专员办所检查的78户企业和43家会计师事务所的检查和处理情况全部向社会公开，有效推动了财政监督检查信息公开，主动接受社会监督。此外，各地财政厅（局）进一步建立完善查前公示和查后公告制度，目前全国31个省级财政部门、2000多个市（县、区）财政部门将检查名单、检查内容等向社会公开，查前公示被查单位数量近2万户，占检查总量的90%以上。

监督成效持续强化影响力。20年来的监督检查成果为会计监督展示出了闪亮的名片，形成了会计监督强大的影响力和震慑力，使会计监督在维护市场经济秩序、稳定经济发展的道路上越走越远，越走越宽。

寓服务于监督，提升监管层次

纵观会计监督近二十年来的发展之路，一个显见的变化是会计监督理念发生明显的变化：会计监督工作逐步从“检查型”向“管理型”转变。监督主体和被监督对象之间正在逐渐达成一种共识：检查和处罚不是目的，以检查发现问题为支点完善企业管理，促进经济主体健康可持续发展，才是会计监督的真正目标。

为此，近年来，会计监督检查工作更明显地向服务和管理职能转变。各级财政部门坚持将监督和服务有机结合，通过检查发现问题，帮助被查单位分析原因，提出改进意见，赢得了被查单位的尊重和欢迎。被查单位从被动接受检查到积极配合，甚至主动邀请检查人员提意见，完善公司治理方案，形成了友好互动的监督模式。如北京市财政局利用监督一线的优势，将自身所掌握的大量的第一手资料和数据化为财政监督成果，并把成果总结、提炼上升到财政管理、财政改革的层面，扩大财政监督成果的综合利用。该局坚持，财政监督工作要提高站位，不仅要把问题找出来，还要分析原因，通过问题进一步完善制度，规范管理；同时，对于监督过程中发现的好经验好做法进行及时总结推广，推进财政管理改革创新。更重要的是，建立监督成果循环利用机制，将监督检查结果作为下一年度部门预算分配、项目申报、绩效考核等重要参考因素；再如，重庆专员办自2007年起就秉承“检查、规范、提高”的会计监督工作理念，注意从企业内部管理、监督等流程设计方面查找问题根源，并结合实际“量体裁衣”，为其制定有效的《管理建议书》，推动被查企业建立健全内控制度，强化内部监督，为提高企业会计信息质量奠定良好基础；又如，山东专员办在开展会计监督检查中，不仅指出企业核算存在的问题，还从公司治理层面分析问题产生的根源，提出有针对性的管理建议，较好地弥补了企业现有规章制度在设计上的缺陷，得到了企业的一致好评，强有力地推动了企业的规范化管理和健康良性发展，真正实现了以检查促管理，以检查促规范的目的；福建财政厅在对县区开展市县财政运行质量检查时，主动为各市县财政会计基础工作和单位内部控制“把脉”，寻找“症结”，帮助市县财政完善内部财务制度、提升会计核算水平，得到了市县财政的充分肯定。

随着会计监督工作的深入推进，提升监管层次还体现在两个方面：一是从单纯会计信息质量检查到逐渐关注和完善被查单位内部管理与内部控制，促进企业健康发展；二是以调研为基石，密切围绕宏观调控政策展开深入调查，为科学政策决策提供参考。

在对会计信息质量开展检查的过程中，财政部门最初主要以掌握企事业单位会计信息质量和会计基础工作情况，打击会计造假行为为主要内容。随着监督检查工作的不断深入，被查单位内部控制制度不完善、内部管理不规范等问题凸显。以会计信息质量检查为切入点，全面关注被检查单位经营管理的各个方面的理念逐步形成。深圳市财政委在2010年对新设立的10家非证券资格会计师事务所开展专项检查时，采用询问、观察、审阅事务所内部质量控制制度和有关文件资料，要求事务所相关负责人对相关问题予以关注并整改；河南省财政厅针对单位内部控制的薄弱环节，主动帮助其加强财务管理，规范会计核算；山东专员办以内控为抓手，改变传统的检查模式，从企业内控制度入手，深入研究企业制度建设、制度执行、职能划分、业务流程等，对企业内部控制的有效性和完整性作出评价，将企业内控制度检查和会计监督检查有效结合，利用内控检查发现线索，通过实际检查落实问题，实现了对财务管理全过程监督，取得了良好的效果；江西专员办在对会计师事务所开展执业质量检查中全面关注事务所经营管理的多个方面内容：关注审计收费情况，并选取若干低收费被审计单位进行延伸检查；关注分所管理模式，分所是否在人事、财务、业务、技术标准等方面与总所统一，是否建立有效的质量控制和风险防范体系等；关注审计程序执行情况，并选择高风险审计领域进行重点检查；关注内部质量控制情况，关注事务所业务质量控制流程，对照准则要求，关注事务所在业务质量承担的领导责任、职业道德规范等方面的制度设计；关注内部文化建设情况，关注其核心价值观是否体现在服务、独立性、质量、技术、人才等方面，是否建立以质量为核心的内部文化等。

开展调查研究是会计监督提升监管层次的又一体现。在2010年全国会计监督检查总结交流会上原财政部党组成员、纪检组长刘建华提出：“大力推进理论建设，进一步强化会计监督基础理论和应用理论研究，积极探索构建从源头治理会计信息失真的理论方法体系，为会计监督实践服务。”事实上，纵观历年会计监督工作会议及相关讲话不难发现，历任领导都高度重视会计监督理论调研工作，鼓励专员办及各地财政部门积极开展课题调研，推进会计监督工作纵深发展。据统计，2006年，各参检专员办在开展检查的同时深入调研，共上报各类调研报告及专题材料227篇，为加强宏观调控、完善财税政策提出了大量宝贵的建议。为深度参与金融改革，对财政金融领域提供前瞻性研究，2016年财政部监督检查局组织35个专员办围绕金融风险和财政风险开展专题调研，形成了金融风险专题调研报告上报国务院，国务院领导对此作出了重要批示，为中央作出科学重大决策提供了最原始真实的一手资料。

在“以检查促调研，以调研促提高”的理念指导下，各级财政部门高度重视调研报告质量，积极为完善管理制度、出台会计法律法规、制定重要财税政策建言献策。2014年，围绕涉及广大群众切身利益的“看病难、看病贵”问题，财政部组织13家专员办对行业内影响较大的医药生产流通企业开展联动检查，坚持检查与调研相结合，为治理药价虚高、推动医药卫生体制改革提供第一手资料，提高政策决策的科学性和可行性。江西专员办重点围绕新准则实施情况、改进企业和事务所财务管理工作、完善会计师事务所行政监管机制三个方面，切实开展政策执行落实情况的调研，有效发挥会计监督对财政管理的促进作用。上海市财政局以会计监督为契机，从检查中获取第一手数据，以调研挖掘监督深度，将联动检查的能源行业、保障房建设以及关系民生大计的教育、卫生行业作为监督调研目标范围，组织区县财政部门和市财政监督局成立四个调研课题小组，设计调查问卷，汇总检查数据，走访主管部门和被查单位，撰写解决非户籍人口义务教育后“入学难”问题等四篇重点行业调研报告，分析上海在产业更替和民生领域遭遇的新难题，从财政角度提出管理建议，促进相关政策修订完善；内蒙古自治区财政厅通过“查调结合”推动检查结果的运用和落实，全面分析行业在日常管理运行中存在的问题，通过调研报告的形式进一步推动检查结果的有效运用。

完善执法程序，依法依规检查

依法行政是会计监督的生命线。近年来，财政部驻各地专员办和地方财政部门在会计监督工作实践中，牢固树立“依法行政、依法监督”的理念，严格依法、依规、依程序开展检查，有效控制行政风险，会计监督工作已逐步走上一条规范化、科学化和法治化的发展道路。

依法行政首先体现在完善检查处理程序，规范执法行为上。从历年的会计信息质量检查和会计监督工作会议来看，各级财政部门主动加强过程控制，通过完善相关制度进一步规范执法。在完善审理审核机制上，财政部监督检查局进一步完善逐级复核、集中审理机制，对重大问题邀请业务司局、相关部门以及业内专家召开论证会，并根据集中审理和专家论证意见，提交局审理委员会对重大问题的处理统一把关，有效防范和控制了行政风险。河南、云南、内蒙古自治区等部分地方财政部门严格执行检查与复核相分离，建立了“三级审核”制度，首先由处内相关科室对检查报告及结论进行内部初审，再由相关业务处室集中研究或召开审理会对处罚决定进行审核，最后邀请法制、纪检、会计等部门对处理处罚的合法性进行审核。通过自审、互审、复审“三道把关”，确保事实清楚、证据真实充分、依据准确、程序合法，有效降低行政风险。

依法行政具体体现在强化自身内部控制和完善制度设计，有效防控行政风险上。完善的内部控制制度是预防行政风险的有效良方。财政部监督检查局率先下发了 《涉企检查专项内部控制办法》，主动将涉企检查业务列入高风险业务，认真梳理检查全过程和各个环节存在的风险点，并制定有针对性的防控措施，有效防范业务风险和廉政风险。部分专员办及地方财政部门制定了有关会计监督检查审理操作的规章制度，以制度规范检查，从根本上保证处理处罚相关资料的完整性。如：江苏、福建等省财政厅分别制定了 《江苏省财政厅会计师事务所执业质量检查操作规程》《福建省财政厅监督检查审理工作规则》等制度，对审理原则、审理范围、审理小组、审理内容、审理回避、审理程序和审理报告等方面进行明确，确保监督审查全过程科学规范；山东省财政厅制定出台了《山东省财政检查工作底稿编制规范》《山东省财政检查报告规则》，对该省各办事处、各市财政局报送的检查报告、工作底稿等资料进行认真的复核，对部分表述不清晰、问题定性不准确、工作底稿不规范、不完整等情况进行补充完善；山东专员办制定了《会计监督若干指导意见》，要求对问题的处理，坚持严之有据、宽之有度，既有刚性又有柔性，以发挥监督与服务作用的会计监督原则。还有部分专员办以信息化为手段，积极防控各项检查风险，确保检查程序依法依规进行。如宁波专员办利用业务管理信息库检查管理模块进行检查质量控制，从而对会计信息质量检查的风险实施控制，以避免会计信息质量检查时所面临的检查取证风险、检查程序风险、检查定性风险、处理处罚风险、检查技术风险等各种检查风险。同时，通过完善检查内控制度减少检查风险，加强检查人员的风险教育，培养检查人员的职业谨慎，严格遵守检查纪律，以促进会计信息质量检查更加规范透明。

依法行政还体现在推广随机抽查制度，严格限制自由裁量权上。2015年国务院办公厅发布 《关于推广随机抽查规范事中事后监管的通知》，要求全面推行“双随机、一公开”的监管模式，即建立随机抽取检查对象、随机选派执法检查人员的“双随机”抽查机制。会计监督在财政部“双随机、一公开”工作中，率先建立市场主体名录库（涵盖8000多家会计师事务所）、率先实现随机抽查、率先公示公告、率先建立信息化系统等，有关工作得到财政部领导的充分肯定。2016年，各地财政部门全面推广随机抽查，共随机抽取了1035余家会计师事务所作为检查对象，并充分利用会计监督检查管理系统，对会计师事务所试行了分类监管，提升日常监管的针对性和效率。内蒙古财政厅采取“双随机、一公开”方式对会计师事务所进行检查。在全区270家会计师事务所分类监管的基础上，按财政部对会计师事务所分类监管及随机抽取的统一规范要求，通过财政部会计监督检查管理系统，随机抽取51户会计师事务所开展年度执业质量检查，并严格执行了查前公示和查后结果公告的制度。山东省财政厅在2016年财政部印发《财政部随机抽查事项清单》后，制定了工作细则和事项清单，明确了财政支出等八个抽查事项的抽查对象、内容、比例等；2017年，在认真考察和借鉴别的省份做法基础上，该厅构建了“双随机”抽查信息平台，将会计师事务所、资产评估机构等所有抽查对象全部列入平台的检查单位名录库，所有执法检查人员全部列入检查人员名录库；2018年会计师事务所和资产评估机构检查全部实现了数据库随机抽取。

创新方式方法，加快信息化步伐

面对会计信息质量检查对象点多面广，监督者人少事多的矛盾，积极创新会计监管方式方法是有效的解决途径。近年来，各地专员办和地方财政部门针对不同的检查对象特点，积极探索和创新检查方式方法，大大丰富了会计监督的手段，提高了会计监督的效率。

有的专员办结合地域特色，充分发挥就地优势开展监管创新。如：北京专员办鉴于很多大型企业和证券资格会计师事务所都把总部设在北京，探索开展了“总部监督”，对属地企业总部及其分支机构开展检查和调查，以更全面、更真实的会计信息服务国家政策决策，当好参谋助手；以抓龙头、抓关键推动各分支机构规范管理，进而带动社会各行各业遵守财经法规，规范内部管理。上海专员办紧抓上海作为改革开放前沿和资本市场发达这一区域特色，将区域内上市公司、金融机构和证券资格会计师事务所作为监督的主要对象，以专项检查和日常监管为主要手段，积极探索联合检查、办内联动等检查模式，将会计监督、金融监管与财政收支监督、金融区域热点、金融创新业务等就地监管职能紧密结合起来，将监管的外因转变为被监管单位自觉遵守财经法规的内因，从而不断提升会计信息质量、事务所执业质量、促进金融企业稳健经营，更好地发挥就地监督在全面深化改革中的促进保障作用。

有的专员办和地方财政部门积极转变会计监督理念，改变传统工作方式方法，探索具有自身特色的监督机制。如浙江专员办提出了“互信互动”的会计监督理念，并逐步形成了以科学选项、巡回检查、问询约谈、检查回访、信息通报等为主要方式的具有自身特色的会计监督长效机制；深圳市财政委针对该市会计师事务所数量较多，而财政监管人手较少的现状，引入会计师事务所执业质量自查方式，在开展对会计师事务所重点检查前，组织了全市261家会计师事务所就设所条件、内部管理、会计信息、执业质量、职业道德、业务报备等方面共计59项内容开展了自查工作；重庆专员办以转型为契机，开创性地把金融企业与非金融企业会计信息质量检查有机结合，将以往检查的企业与事务所双向延伸模式，拓展为金融企业、非金融企业与事务所“三位一体”的延伸模式，通过检查核实、调研，整顿规范目前普遍存在的一个企业存在多套财务报表的问题，同时达到对金融企业、非金融企业与事务所履行会计监督职能的目的。

有的地方财政部门结合诚信建设，强化监督成果利用。如深圳市财政委和山东省财政厅分别探索建立了处理处罚“黑名单”制度和财政监督检查负面名单制度，以强化企事业单位和会计师事务所的自我约束意识。深圳市财政委每次对违规注册会计师、会计师事务所、企事业单位以及相关责任人作出行政处罚后，均把处罚事项和被处罚人资料录入财政部开发的财政会计管理系统或该委的黑名单数据库。财政会计管理系统为全国联网系统并对外公开，社会各界人士都可以通过互联网查出相关会计师事务所和注册会计师的诚信记录以及被处罚的情况。山东财政厅在已有公示公告制度的基础上，研究建立“负面名单”制度，将检查发现问题较多的企事业单位和会计师事务所列入“负面名单”。对列入“负面名单”的企事业单位，要求各级财政部门在一定期限内不得给予财政资金支持；对列入“负面名单”的会计师事务所，在一定期限内不允许承担财政检查、评审、绩效评价等财政业务。同时，与其他部门和单位建立联合监管机制，对列入“负面名单”的企事业单位，请税务、工商等部门作为重点加强监管；对列入“负面名单”的会计师事务所，请银行等部门谨慎使用其出具的审计报告。将政府监管与企事业单位、会计师事务所的自我约束有机结合起来，进一步提升检查成效。

随着信息化潮流迅猛发展，“互联网+监管”逐渐成为会计监督的一大发展趋势，也是提升会计监督工作效率的重要手段。加大会计信息质量检查软件开发，提高计算机的数据筛选和分析能力，能为会计监督提供强大的技术支持。积极适应这一趋势，财政部加快组织对会计信息检查软件的开发和推广，地方财政部门在会计监督信息化探索中也有各自的品牌动作。

财政部监督检查局高度重视并充分发挥信息化监管手段的作用，一方面，全面推广和应用会计信息质量检查软件，依托疑点库、异常报警、数据分析等高级功能，组织技术人员提供远程执导和现场服务，为会计监督现场检查进度和效率提供保障；另一方面，提升会计行业监管系统应用水平，开发建设了会计监督检查管理系统，在日常监督、专项检查、沟通交流等方面发挥重要平台作用。该系统不仅全面应用于随机抽选检查名单和检查人员，还强化对收集数据的分析利用能力，设立风险提示指标，为财政部门强化日常会计监督提供突破口。

财政部驻各地专员办围绕会计监督信息化纷纷展开探索。上海专员办针对企业的信息化程度逐年提高的现实，采取总部统导数据，并创新使用IT审查方法，先期判断信息系统的可依赖性，全面提高了联合、联动检查的效率。宁波专员办在对上市公司会计信息质量检查中充分利用计算机辅助检查，一方面检查前预先取得企业报表、明细账等电子数据，进行非现场检查，以缩短现场检查的时间并为有针对性地开展现场检查做好准备；另一方面，装备专门的审计软件，通过技术人员将需要的财务软件数据库资料导入审计软件，原始数据通过审计软件的加工，生成符合检查需要的数据资料，在一定程度上部分代替了人工职能，提高了检查效率。江西专员办既高度重视网络信息平台、非主流等信息的采撷、归纳、总结，准确把握检查的重点和方向，又重视财政检查软件在会计信息质量检查中的具体应用，充分应用检查软件丰富的取数模版、方便的账套备份、简洁的用户界面、强大的数据分析功能，大大提高了检查效率。

地方财政部门在推动会计监督信息化建设中也有突出表现，如河北省财政厅在检查手段的应用上创新，大力推进财政监督信息化建设并广泛应用于会计信息质量检查。该省通过研发的即时分析监控系统和财政财会信息管理平台，实现对全省行政事业单位相关资料的电子化查询，准确掌握会计信息质量检查对象的基础信息；该省还购置了财政检查软件，利用软件调取企业账套、预警核查，大大提高了检查效率。又如，河南省财政厅坚持检查信息化与传统检查方式相结合，利用财务检查软件，通过对数据的比对、筛选和分析，并与传统检查方式相结合对疑点问题进行重点检查，增强了检查的针对性和有效性，大大提高了检查工作效率和质量。

与国际化接轨，跨境监管新突破

随着经济全球化和全面深化开放的不断推进，加快会计监督与国际接轨是必然趋势。特别是越来越多涉及国计民生的大型企业在境外上市，各大跨国公司来中国发展，这些都对高质量的会计信息提出了新的要求。开展跨境会计监管作为一项全新的工作，既是中国财政融入世界的重要体现，也为财政监督部门提出了更高的挑战。为做好这项工作，财政部及各地专员办做了大量工作，跨境监管取得了突破性进展，我国会计监管模式得到了国际会计界的认可。

2007年12月6日，中国内地与香港签署了两地会计准则等效的联合声明，实现了中国内地会计准则与香港会计准则等效。

2011年1月19日，欧盟方面认可中国注册会计师审计监管与欧盟等效，我国与欧盟在注册会计师审计公共监管等效方面取得了重大的阶段性成果。

2013年，财政部首次与香港会计师公会开展跨境监管合作，开启了会计监督的新篇章，在会计监督发展历史上具有里程碑式的意义。

同年，美国上市公司会计监管委员会（PCAOB）宣布与中国证监会（CSRC）以及中国财政部（MOF）就加强合作达成了协议，中美会计跨境监管破冰。

2014年，财政部举办第一期跨境监管人才培训班，来自财政部驻各地专员办的业务骨干接受了专题培训，为跨境监管合作做好人才准备。计划通过3—5年时间，培养大批适应会计监管谈判与合作的青年干部。

2015年，进一步推动中美审计监管合作，中美执法合作进入顺利实施阶段，并报经国务院批准启动了就日常检查试点工作。

2015年以来，财政部积极推动跨境监管谈判，加强与沿线国家会计准则建设实施以及监管等情况的沟通与研究，推动“一带一路”战略的会计基础设施建设，为“一带一路”战略的实施提供基础保障。

2017年，积极推动人民币债券发行审计监管合作，妥善解决加拿大发行“熊猫债”审计监管问题；同时，利用双边和多边对话机制，与多个国家和地区进行谈判，采取灵活务实的监管合作方式，为人民币国际化创造更加便捷、高效的监管环境。

随着国际交流合作的不断推进，跨境监管检查已成为会计监督的新阵地、新常态。财政部在开展跨境会计监督工作中坚持平等互利、充分尊重对方主权和法律的原则，相关工作取得了重大突破。财政部驻各地专员办在跨境会计监管与合作中充分发挥主力军作用，主动作为，为推动跨境会计监管积累了丰富的经验。

作为首次首批实施跨境监管合作的专员办之一，浙江专员办从人员配备、组织分工、检查方式等方面予以保障。选取外语水平高、经验丰富、专业能力强的干部或CPA组成检查队伍，与事务所、其他专员办实行混合编组、特长互补，在做好规定动作的基础上，新增自选动作，从内地实际出发、因地制宜，围绕企业会计信息和税收缴纳等重点问题，强化境内市场主体和审计事务所违规行为的惩戒和教育。

北京专员办牢固树立“积极服务、深度参与”的监督理念，一方面，积极开展跨境监管移交线索的协查工作。该办自2013年在专员办系统率先开展跨境监管协查工作以来，累计对香港会计师公会、香港财务汇报局移交的7家会计师事务所及22家境外上市公司情况进行了协查，成效得到了财政部监督检查局和香港会计师公会、香港财务汇报局的充分肯定。另一方面，扎实推进跨境监管相关课题研究。与部分会计师事务所合作，开展并完成了到2014年底我国内地在美国上市的191家企业、在香港上市的1025家企业的数据库建设工作，通过调查摸底，掌握了这些企业的基本情况和具体信息，为服务和监管我国企业“走出去”打下基础。同时，协助财政部监督检查局开展跨境监管合作机制研究和跨境监管案例收集整理工作，系统研究境外市场监管规则和运作模式，了解跨境会计审计典型问题，为我国开展跨境监管谈判与协作提供借鉴参考。

上海专员办按照“所企结合、双翼展开”的总体思路，创新跨境监管方式。一是提前评估。以会计师事务所审计风险评价为起点，从会计师事务所和企业两个层面细化关注重点和实施步骤，对事务所集团审计的方法、过程、落实情况以及集团业务模块、内部管理运作方式、信息化管理模式充分了解，做好重大风险点评估。二是突出重点。集中开展报表分析，对集团层面重大、共性事项予以关注；并从行业特点入手抓住重点检查事项，对部分子公司在境外的实际情况，以现场和非现场检查相结合的方式，核实外部单位和境外单位重点问题。三是双线并进。将境外移交的线索作为重中之重，采取双向延伸、多元核证手段，对事务所按照审计循环的路径分工，全线铺开翻阅底稿，对企业采取收入、资产、成本费用、投资活动及IT和税务“五线并进”方式展开工作。

回顾20年来会计监督工作，从单兵作战到集体协作，从面向国内到走向国际，从监督转向管理，我国会计监督工作稳步前行，整体取得了重大进展。展望未来，以新时代为航标，会计监督仍需扬帆远行……■