湖北省“多规合一”试点路径探索

■ 位 欣

国家提出“探索建立统一的空间规划体系，推进规划体制改革”，十九大提出“组建自然资源部，建立空间规划体系并监督实施”。在此背景下，湖北省早期开展了一系列基于“多规合一”的试点探索工作，探索基于市县层面的空间规划编制核心、探索如何基于部门协同和底线思维优化空间开发保护格局、实践空间信息平台建设和规划体制改革创新的工作方式。

以“多规合一”改革试点为切入点、对全域国土空间实施用途管制，处理好发展与保护的关系、重构国土空间规划体系，是我国生态文明体制建设的重点。

一、“多规合一”试点背景

（一）国家战略

1.我国现行空间规划体系存在本源差异

目前我国由政府出台的各类规划高达80多种，其中属于法定规划的大概为20多种，不同类型规划体系庞杂紊乱、部分呈现“各自为政”的局面。

由于规划主体、技术标准、编制办法、实施手段和监督机制不同，以及各部门规划期限、规划目标的差异，导致各规划中涉及空间资源利用的内容不协调、表述方式不一致、甚至相互矛盾等问题经常出现。

图2 规划标准体系差异图

2.“多规”差异给城市建设和空间管理带来诸多问题

现有多规的冲突和不协调，导致了现状各部门规划实施和审批的冲突，也给城市规划建设管理带来诸多问题。如：规划冲突、审批效率低下；建设项目落地难；两规差异导致用地指标浪费；生态环境承载力极限；城市增长边界无序扩张等。

3.通过“多规合一”的方式，探索空间规划的改革创新

解决各类空间性规划自成体系、相互打架的问题，国家提出采用“多规合一”的方式。习近平总书记和李克强总理多次提出要探索“多规合一”工作，国家新型城镇化规划、中央城市工作会议也都提到要推进市县“多规合一”，深化空间规划改革。通过“多规合一”，推进生态文明建设，重塑空间规划体系、重构空间格局、提升空间治理效率。

（二）湖北响应

湖北省结合本省情况和市县空间管控困境，积极响应国家战略，提出在省内分“三级”开展试点工作。第一阶段，选择湖北省天门、老河口、武穴、远安四地开展县市级“多规合一”试点，编制市县级的空间规划。同时，在县市试点的基础上，在省内开展地市级和省级空间规划试点，探索上下联动的工作模式和空间规划的编制方式。

二、“多规合一”试点技术思路

空间规划体系改革的工作重点，首先是理清多个部门空间性规划之间的本质差异，通过现象差异看本质，构建空间技术标准和规划体系。其次，建立全域空间管控体系，划定部门统一的县域空间大格局和底线，制定配套措施、建立信息平台，实现空间管控体系优化和实施审批的简政放权。第三，通过统一标准和空间体系，形成县域空间发展的一套体系、一本规划、一张蓝图、一套机制、一个平台。

三、“多规合一”试点关键问题

在现行规划体系中缺少法定的龙头规划与综合协调部门，发展规划与空间规划割裂，缺乏能有效全面统筹国土空间全局的顶层设计，规划冲突现象难以从根本上得到解决，国家、省、市县层面的各类空间性规划处于群龙无首的局面。空间规划体系的改革创新，需要明确规划体系中各层次、各部门规划的技术内容和管理事权。

图3 “五个一”成果体系

（一）处理好发展规划与空间规划两大体系

前期开展的“多规合一”试点工作，是一个探索和认识发展规划与空间规划关系的过程。此后发布的中央文件明确提出“统筹各类空间性规划”、“编制统一的空间规划，实现规划全覆盖”。可见，今后一段时期我国的发展规划与空间规划两大体系是并行的，空间规划要以发展规划为依据，落实相关目标任务，确定资源环境承载力、空间开发适宜性及“三区三线”空间要素配置等内容。

(二）明确各级空间规划的事权和定位

综观国外的空间规划，大多形成一套从国家到地方层面，包含规划编制、配套法律和管理机构的完整空间规划体系。空间规划体系与行政设置相对应，建立“纵向协作、横向联合”的空间规划体系。各级空间规划，立足于“各级事权和空间管控职责”，明晰规划事权的划分。遵循“一级政府、一级事权、一级规划”的原则，各层级空间规划应是一个事权划分清晰、层次内容明确、相互衔接的体系。

四、“多规合一”试点主要成果

（一）重构县（市）空间规划标准

规划首先从差异本源入手，分析现有多个部门规划在发展目标、用地指标、空间布局坐标的差异，建立空间规划统一的标准体系，从源头解决规划冲突问题。

1.统一数据格式。将多个规划的空间数据和属性数据统一录入Arcgis平台。

2.统一坐标系统。土地利用规划采用国家80坐标系，城乡规划是北京54坐标系，环保规划是WGS-84坐标系，林业规划是国家80坐标系，将各类规划统一转换到2000坐标系。

3.统一用地分类。针对用地分类标准不统一的问题，展开规划用地标准的研究，统一空间规划中同类型用地的标准，作为规划技术基础。

4.统一衔接技术标准。制定《多规冲突检测标准及规则》《多规冲突类型及处理规则》《成果数据提交及空间数据入库标准》《空间规划与部门规划的联动更新机制》等技术衔接标准。

（二）构建“可衔接”的指标体系

现有各部门规划所制定的目标是“脱节”的，部门规划目标自成体系，互相无法形成依据和约束性。

“可衔接”的指标体系，是指在空间规划中提出相对系统完整、但不追求面面俱到的目标体系。确定好各类指标分别对应管控经规、城规、土规和环规各自最核心的内容，通过强调空间规划目标与现有各规划的接口设计，实现空间规划对各类规划的引领和协调。

图4 各部门空间管控分区

（三）建立统一的空间管控体系

1.划定“三区三线”空间管控格局

现有各部门空间管控分区体系很多，既有一定局限性也是各有侧重。例如，主体功能区划，属于综合性的功能区划；城规四区，重点是对建设用地空间开发行为进行规制；土规四区，目的是协调土地总供给与总需求，落实上级下达指标，实现图数一致。

空间规划，立足主体功能区理念，兼顾保护与发展，基于底线思维，建立多部门认同、面向多层次的合一“三区三线”控制线体系。三区，划定覆盖全域的三类主导功能空间，即城镇空间、生态空间、农业空间；三线，三条控制底线，即生态保护红线，城镇开发边界线，永久基本农田线，分别是三大部门的控制红线和底线。

2.制定“分级分类”空间管控措施。针对划定的“三区三线”空间格局，制定详细的空间管控规则。对三类空间，依据空间的主导功能，再细分为六类空间功能区，明确开发原则和保护重点；依据管制和保护对象，明确保护原则和不允许建设行为；从开发强度、底线控制、主导功能、廊道要求等方面提出管控要求。

对三条底线，明确空间控制线的管理规定，明确每条底线的管理实施主体、修改调整原则等，并明确控制线对不同项目的管控要求，各控制线内哪些项目不允许建设、哪些是可以建设的。

（四）改革创新部门工作方式和机制体制

进行空间规划编制只是工作的开始。最终，要让规划成果在平台上真正在地方运行下去，需要一系列配套的工作方式和和机制体制改革创新，这也是在县市级层面进行空间规划和管理体系改革工作的最难点。

图5 部门协调工作机构设置示意图

1.部门协同的工作机制。建立空间规划委员会制度，搭建“多规”协调制度平台。负责人由县委县政府主要领导担任。下设多个个专业委员会，就各自的议事范围提供审议或审批意见。对重大争议问题，再提交县里决策。

同时，成立空间数据和规划的信息中心，处理项目报件是否合规性审查和审批工作的日常事务。

2.项目空间落地的审批流程再造。原有审批流程过于复杂繁琐，基于信息共享数据库和各部门统一的决策平台，完善并重新再造审批流程。审批人统一报件，录入平台进行合规性审查，再由后台转发给各部门，出具审查意见，实现项目审批的“一个口子进、一个口子出”，“一张表单”审批。

五、结语

空间规划体系和部门事权改革，是生态文明建设的要求，是当前探索创新的重要课题。

空间规划技术标准的衔接和空间管控格局可以通过技术研究落实，部门管控方式如何界定、规划研究中提出的建议性措施能否真正落实？则是超出规划编制本身的。因此，对于空间规划和“多规合一”工作，机制体制改革创新才是关键点所在。

改革需要不断探索创新，希望湖北省县（市）空间性规划“多规合一”的试点工作，能为空间规划体系改革提供些许实践经验。