高管限薪：国际经验比较与启示

□ 陈胜军 于渤涵 朱亚楠

高管薪酬作为现代公司治理的重要内容，一直备受学术界和实务界的关注。2008年金融危机以来，国际上掀起了一股高管限薪热潮，德国、美国先后发布了高管限薪政策。我国也在2009年和2014年颁布了《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》等文件，即2009限薪令和2015限薪令。2018年3月，财政部公布了《中央金融企业负责人2016年度薪酬信息披露》，引发了公众对于限薪令实施效果的又一次讨论。

一、我国国企高管限薪的主要政策实践与效果

（一）主要政策实践

1.《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》（简称2009限薪令）

2009年9月16日，人力资源和社会保障部联合财政部、国资委等六部委印发了《关于进一步规范中央企业负责人薪酬管理的指导意见》，确定国有企业高管的薪酬将由基本年薪、绩效年薪和中长期激励收益三部分组成，并重点针对基本年薪和绩效年薪做出了规范。要求基本年薪要与上年度员工平均工资相联系，不得超过上年度央企在岗职工平均工资的30倍。绩效年薪应当先考核后兑付。

2.《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》（简称八项规定）

2012年12月4日，中共中央政治局审议通过了《关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定》（即“八项规定”），明确规定“要厉行勤俭节约，严格遵守廉洁从政有关规定，严格执行住房、车辆配备等有关工作和生活待遇的规定”，对党政领导干部（包括国企高管）的在职消费进行了限制。

3.《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》（简称2015限薪令）

2014年8月，中央政治局通过了《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》，并于2015年年初开始实施。方案明确了定薪的差异化路径：对于由组织任命的国企高管而言，薪酬将包括基本薪酬和中长期激励两个部分，并通过高管与普通员工相差的倍数进行限高；非组织任命的职业经理人可以根据市场化的办法确定薪酬。

（二）限薪政策的实践效果

本文将从限薪的直接效果（对薪酬的影响）和间接效果（对高管行为、企业绩效、社会效应的影响）两个方面对我国主要限薪政策的效果进行梳理分析，如表1所示。

1.直接效果

（1）2009限薪令对于高管薪酬的影响

2009限薪令对薪酬的影响，学术界并未形成一致的观点，其争议主要集中于2009限薪令是否真正降低了国企高管薪酬，形成了如下两种观点。

第一种观点认为，2009限薪令对国企高管薪酬发挥了限制的作用，学者们从三个视角进行了论证：①薪酬差距的视角，部分学者用金融行业上市公司数据证实了限薪令对薪酬水平的影响，发现在2009限薪令以后，高管薪酬与员工薪酬、国内居民家庭人均可支配收入的差距由逐渐加大变为逐渐缩小[1]；在2012—2015年间，国有企业的高管员工薪酬差距迅速降低，这些均说明限薪令发挥了一定的实际效果，且数据显示，这一效果对垄断性行业的国有企业更加显著[2]。②薪酬水平的视角，有研究发现，2009限薪令以后国有上市银行的高管薪酬相对有所下降[3]；2009年制造业沪市上市企业高管薪酬也有明显下降，且“限薪令”有效抑制了国有企业高管的超额薪酬；此外，部分学者进行了国企与非国企高管薪酬的对比，发现国企高管相对薪酬在2010年以前明显高于非国有企业，但在2011年以后发生了逆转，这也说明限薪令逐渐发挥了作用[4]。③在职消费的视角，研究表明，2009限薪令后，超额在职消费现象有所收敛[5]。

表1 我国主要限薪政策的实践效果总结

第二种观点认为，限薪令对于国企高管薪酬没有起到预期的效果，具体表现包括如下四种：①不降反升，部分学者认为，2009限薪令颁布后，国企高管的薪酬水平不仅没有降低，反而得到显著的提高，且国有企业中依然存在运气薪酬的现象，国企高管的薪酬运气敏感性再也没有出现显著的变化[6]；制造业上市公司数据也支持这一观点，2007—2009年国有企业的高管年薪增长平稳，而2010年高管年薪增长显著，增幅高达40%。②薪酬水平未降，仅降低了薪酬增长速度。③薪酬差距继续扩大，有学者发现我国上市公司的高管—员工薪酬差距仍在不断扩大[7]；关于制造业上市公司的研究也显示2009限薪令没有明显降低内部薪酬差距[8]。④存在反弹现象，有学者认为，2009限薪令颁布的当年，央企薪酬差距比限薪令颁布前有较大改善，但在2010年开始反弹，说明该限薪令只在短期有效，不能从根本上达到“限薪”的目的[9]；此外，部分学者基于国有上市公司的拟自然实验也支持了反弹现象，但对于开始反弹的节点的判断有所不同，认为“限薪令”政策在2009的效果有限，在2010年发挥了一定作用，而后在2011年后发生了反弹[10]。

两种观点产生分歧的原因可能在于数据处理方法、数据选取范围和评价标准的不同。

（2）八项规定对于高管在职消费的影响

关于八项规定的大多数研究均认为其在抑制在职消费方面发挥了积极作用。部分学者认为八项规定抑制了在职消费总额，也显著抑制了超额在职消费，且对低控制权和中央国有上市公司高管在职消费抑制作用更强[11]；另一部分学者认为，八项规定尽管没有在绝对值上减少在职消费，但抑制了在职消费的增长速度，且对于不同分位的在职消费水平而言抑制效果有显著差异[12]；此外，有学者从八项规定的不同时期进行了分析，认为虽然在八项规定实施初期，部分干部存在侥幸心理，采取观望状态，但随着中央查处力度的不断加大，八项规定的威慑效果日益凸显[13]。

（3）2015限薪令对于高管薪酬的影响

学者们对于2015限薪令大多持肯定态度，有研究发现，2015限薪令使国企负责人薪酬下降了5.7%，较明显地降低了国有企业内部薪酬差距，此外，对比民营企业来看，2015年限薪令让央企高管薪酬水平相对于民营企业有所下降，高管与普通职工薪酬差距明显缩小。但地方国企执行限薪令具有一定的时滞性，其内部薪酬差距在2015年仍持续走高，在2016年才明显下降[14]。但时滞期后，这项政策对地方国有企业的影响比对央企的影响更为显著。

2.间接效果

学者们主要从企业绩效、高管行为和社会效应三个方面进行了研究。

第一，对企业绩效的影响，存在以下两种观点：①对企业绩效有正面作用，制造业的相关研究发现，国有企业内存在“均平”的儒家思想，且制造业企业依然依赖劳动力比较优势发展，这就导致了制造业国有企业内部薪酬差距扩大不利于提升公司生产效率，因此限薪政策有利于国有企业生产效率的提升。②对企业绩效有负面作用，有研究发现，政府限薪政策对于国有控股企业的绩效影响为负[15]；且会降低高管的积极性，不利于国有企业提高创新绩效[16]；但行政晋升激励可以减少限薪政策对创新绩效的影响[17]。

第二，对高管行为的影响，有学者认为，限薪政策会增加国企高管的盈余管理行为，尤其是真实盈余管理行为[18]；此外，限薪令对国企人才质量和流失产生了一定影响，有些国有企业产生了激励倒挂现象，即部分高管在限薪后，其收入比下属企业的部分骨干员工薪酬要少几成，而企业不足以吸引足够多的有能力的高管，各地政府中没有企业从业经验的干部进入国有企业担任高管的情况明显增多[19]。

第三，社会效应，缩小收入差距，构建收入分配的激励机制是新常态下经济增长的新动力，限薪令有利于让发展结果更公平更广泛地惠及人民；有助于保持国企内部和社会的和谐。

二、高管限薪的国际经验

（一）高管限薪的主要国际政策

1.德国SoFFin限薪令

2008年10月1日，德国议会和德国国会通过德国金融市场稳定法案（German Financial Markets Stabilization Act），根据该法案，SOFFIN（金融市场稳定基金会）成立，随后基金会对于接受援助的企业发布了一系列条例，其中关于高管薪酬的限制内容包括：董事会成员和董事总经理的货币薪酬不超过每年50万欧元（大概相当于普通职工年薪的12倍）；不得支付高管遣散费；在还清款项之前禁止支付除法律要求外的其他奖金。

2.美国财政部50万美元限薪令

2009年2月4日，美国财政部针对在TARP中接受联邦政府救助的机构，发布了高管的限薪令。该指令对高管全面薪酬的限制包括：相关高管年薪不得超过50万美元，股票和其他长期激励除外；CEO和CFO的遣散费从3倍年薪降低到1倍；限制航空交通补贴，装修设备更新，娱乐活动、节日福利等支出，要求企业必须做出明确规定。其中，在TARP计划中接受了特殊财务援助的企业，会受到更加严格的限制。如包括长期激励在内的薪酬不得超过50万美元，禁止支付任何遣散费等。

3.美国复苏与再投资法案（ARRA）

2009年2月17日，奥巴马总统签署了美国复苏与再投资法案（ARRA），其中对高管薪酬的限制条款包括：扩充金色降落伞（遣散费）禁令范围和内容；将高管薪酬税收减免的额度从100万美元减少到50万美元；禁止支付或累计奖金，长期股权激励除外；禁止过度花销（Prohibition of Excessive Expenditures），相关公司需制定严格的制度，限制娱乐或活动报销、装修和装备报销、航空及其他补贴以及其他无关员工发展、业绩激励、运营发展的非合理支出。此外，各项条款适用的范围将根据接受TARP资金援助的金额决定。如资金在2500万美元以下，则禁令仅适用于薪酬最高的员工，资金在2500万美元到2.5亿美元，则适用于至少5名获得最高报酬的员工或财政部确定符合公众利益的更高人数等。

4.法国《薪酬框架管理政策》

法国2012年6月推出《薪酬框架管理政策》，规定国有企业高管薪酬不得超过10%最低工资者平均工资20倍的薪酬，最高年薪不得超过45万欧元。有国有资本的其他企业尽量按照此法案办理，但由于国家股份不占多数，最终决定将取决于企业董事会。

5.欧盟CRD IV

2013年4月，欧洲议会通过了第四版资本要求指令（Capital Requirements Directive IV，简称CRD IV）。根据CRD IV，“可变薪酬”或最高奖金不得超出固定工资总额的100%，在股东批准的情况下最多可达到固定工资的200%（这包括绩效奖金，但不包括医疗保健、养老金等）。欧盟成员国可以酌情采用更严格的标准（如低奖金上限）。

6.荷兰金融企业薪酬政策法案（ARPFE）

2014年10月16日，荷兰众议院通过金融企业薪酬政策法案（ARPFE），规定金融部门的奖金不得超过固定薪酬的20%。因此，高层管理人员的总收入最多为公司最低工资的20倍，加上这一数额的20%。

（二）国际限薪政策的效果及特点

1.国际限薪政策的效果

主要体现在对高管薪酬水平和结构的影响。

对于薪酬水平而言，限薪令产生了一定的影响，但具体效果仍值得商榷。一方面，限薪的时限具有短期性。相关研究表明，受制于美国2009年限薪令的企业的高管薪酬有大幅度的下降，但在2010年摆脱了限薪政策后有明显的回升。另一方面，限薪效果的范围具有局限性。限薪令仅对部分企业有效，对整体影响并不显著。据相关数据，美国的证券公司和银行在2009年支付的员工薪酬比2008增长40%，华尔街高管奖金普遍达到7位数甚至是8位数，似乎没有受到限薪令的影响。还有一些限薪政策似乎并没有正式的法律效力，如美国财政部50万美元限薪令并没有真正的生效。

对于薪酬结构而言，限薪政策确实推动了薪酬结构的变化，例如，在欧盟颁布CRD VI后，大多数欧盟国家均遵循规定对金融机构的奖金与固定薪酬比例进行了限制，但这一变化对企业高管冒险行为是否真正起到了抑制作用还有待考证。

国际限薪的实践在影响高管薪酬的同时，也产生了其他的外部效应。首先，限薪大多针对接受援助的企业，这加速了企业的还款，截至2009年6月，在原有接受援助的企业中，有超过5/8的企业提前完成了还款，以规避限薪政策[20]。其次，限薪政策也带来受限企业高管的人才流失现象[21]，限薪政策降低了受限企业的薪酬吸引力，导致受限制企业的高管大量流向不受限制的企业。

2.国际限薪政策的主要特点

（1）针对性限薪

一方面，这种针对性体现在限薪的范围上。限薪对象大多属于接受政府资助的金融机构的高管，也有部分是针对国有企业的（如法国）；另一方面，这种针对性体现在限薪的时限上。时限与限薪范围的局部性是一致的，例如，美国限薪政策的有效期在两年以内，另外企业也可以通过提前还款来摆脱限薪政策的限制。

针对性限薪与西方的经济体制密切相关。在资本主义的经济体制下，政府对于企业的话语权有限，很难对所有企业的高管进行强制性的薪酬限制，因此针对国企和接受政府资助的企业进行限薪就成了必然的选择。

（2）分层限薪，避免“一刀切”

分等级限薪是国际限薪政策的一个鲜明特点，尤其体现在对接受政府资助的企业进行的限薪实践中，例如，美国的两个限薪令，均有根据接受资助资金的多少决定限薪水平和范围的条款，这种分等级限薪的设计增加了限薪制度了合理性，避免了“一刀切”现象的发生。

（3）限制全面薪酬，避免隐形薪酬上涨

从国际限薪政策看，涵盖的范围包括了全面薪酬的各个方面。以美国财政部50万美元为例，我国学者往往关注这条限薪令提出的将高管薪酬限制在50万美元，但这只是其内容的一部分，如前文所述，这条限薪令除了基本薪酬，还包含了长期激励、福利（遣散金）、在职消费等多方面，是一个全方位限制高管薪酬的政策。

（4）重视薪酬结构的导向作用，利用薪酬制度调控风险行为

国际对于薪酬的限制并非只注重薪酬水平，对于薪酬结构也给予了足够的重视。国际限薪风潮源自于2007年起的金融危机，金融危机的背景下，限制高管薪酬一方面需要降低薪酬水平，平息民众对于“天价薪酬”的愤怒，另一方面需要调整薪酬结构，降低企业高管进行不当风险行为的动机。因此，在国际限薪实践中，可以看到短期绩效奖金占比不断降低，长期激励不断增加，这种结构变化减少了高管风险行为的导向作用。

三、总结与建议

本文对国际限薪政策和国内限薪政策的实践和效果分别进行了梳理，结合历史和国际经验，针对国内限薪政策的实施现状，本文对我国国企高管限薪提出如下建议。

（一）用整体薪酬的视角进行分层限薪

限薪的范围应当从高管的整体薪酬出发，从基本工资、奖金、福利、长期激励、隐形薪酬等多个方面进行全方位限制，避免高管薪酬由显性转向隐性，从而真正达到限制高管薪酬的效果。

限薪的标准应当根据限薪对象所在的行业和企业规模进行个性化设计。对竞争性国企和垄断性国企，干部和职业经理人进行区分，结合各自的特点进行分层级的限薪，避免一刀切。

（二）发挥薪酬结构的导向作用

在限薪的设计中，不应仅局限于薪酬水平的限制，对于薪酬结构也应当予以足够的重视，薪酬结构的设计可以对高管行为和企业绩效发挥导向作用。如前文所述，欧洲在高管限薪中不断减少与短期行为和绩效挂钩的薪酬，限制奖金比例，增加长期激励所占的比重，从而降低高管进行风险行为的动机。在我国国企高管限薪的设计中，则应当重视增加绩效奖金和绩效工资的比重，减少基本工资所占比重，鼓励高管勇于承担责任，鼓励创新。

（三）综合考虑多种外部性，设计配套制度

从前文对我国国企限薪令效果的观点梳理中可以看到，随着限薪令对薪酬的限制效果逐渐显露，限薪令的外部性逐渐引发了学者们的关注。即限薪的结果也并不单单体现在薪酬水平和差距上，还可以带来对薪酬制度、高管行为、企业绩效、社会公平等多层次的影响。因此，在限薪制度设计和调整时，应当注重其他配套制度的设计，避免产生负的外部性。